Quem foi o relator do acórdão 0271/08?

O relator foi João Belchior, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0271/08?

O acórdão foi proferido em 11 de fevereiro de 2009.

0271/08 - STA

Sumário

I - O departamento competente, para os fins do artº 3º do DL 116/85 (concretamente para emitir declaração sobre a inexistência de prejuízo para o serviço na concessão de aposentação antecipada prevista naquele diploma legal), relativamente a funcionário de um serviço de finanças, é a Direcção-Geral de Contribuições e Impostos. II - Não tendo esse departamento informado que inexistia prejuízo para o serviço o processo (com vista àquela aposentação) não tinha que ser submetido a despacho do membro do Governo competente para determinar o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações. III - É ilegal, por comprometer a norma de competência, a predeterminação autovinculativa de uma regra geral de exercício da discricionariedade em termos tais que a Administração prescinda da apreciação e ponderação das circunstâncias de cada caso concreto. IV - Não foi o caso de a Administração, apreciando pedido de aposentação antecipada no âmbito do DL 116/85 (artº 3º), e tendo em vista a situação concreta dos respectivos serviços, não haver decidido que inexistia prejuízo para o serviço na concessão da pretendida aposentação, e sem que houvesse sido questionada a prática de vício atinente ao exercício da discricionariedade conferida naquela norma. V - É a circunstância antes referida, e não a de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças, que é de molde a interferir com a (i) legalidade do acto praticado.

Texto

Acordam os Juízos da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA) I. RELATÓRIO A... (Autor-A), com os demais sinais dos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu (TAFV) acção administrativa especial contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS (entidade demandada-ED), pedindo a anulação do Despacho da Subdirectora Geral dos Impostos que lhe negou o pedido de aposentação antecipada, nos termos do DL. nº 116/85, de 19 de Abril, e condenação da entidade demandada na prática do acto devido, concretamente no deferimento do referido pedido de aposentação. O TAFV julgou procedente a acção, anulando o acto recorrido e condenando a entidade demandada a apreciar o pedido de aposentação antecipada, tendo em conta a informação de serviço, ao qual o funcionário (demandante) está adstrito. Inconformada, a ED interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte, tendo este Tribunal concedido provimento ao recurso, revogado o acórdão recorrido e julgado improcedente a acção. Na sequência desta decisão o A. interpôs recurso de revista, para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), ao abrigo do disposto no artigo 150º do CPTA. Alegou, tendo formulado as seguintes conclusões: “1.ª - O tribunal de recurso, nos termos do artigo 149.° do CPTA e sempre que a acção tenha sido julgada procedente na 1.ª instância, ao conhecer do mérito da causa está obrigado a conhecer de todas as questões que foram postas pelo Autor na P.I. 2.ª - Douto Acórdão, ao não conhecer de todos os vícios que eram imputados ao acto administrativo, cometeu omissão de pronúncia o que gera a sua nulidade nos termos do artigo 149.° do CPTA e artigo 668.° n.° 1 alínea d) do CPC, ex vi, artigo 1.º do CPTA. 3.ª - O recorrente faz parte do quadro de pessoal do serviço local de finanças de S. Pedro do Sul, com a categoria profissional de Chefe de Repartição, e não ao quadro de pessoal dos serviços centrais, nos termos dos artigos 7.°, 11.º, e 16.° do D.L. 366/99, de 18 de Setembro. 4.ª - Para efeitos do artigo 3.° n.° 2 do D.L. 116/85, de 19 de Abril, o departamento que emite informação acerca da inexistência de prejuízo para o serviço local de finanças de S. Pedro do Sul é a Direcção de Finanças de Viseu já que se trata do pedido do próprio Chefe de Serviço Local de Finanças de S. Pedro do Sul, conforme proposta n.° 4/96 do Director Geral dos Impostos. 5.ª - As razões, os motivos, os parâmetros que hão-de servir de referência à declaração de inexistência de prejuízo para o serviço têm de ser encontrados no Serviço Local de Finanças de S. Pedro do Sul, por ser este o departamento a que pertence o recorrente, não podendo serem impostos do seu exterior, por entidade alheia a este serviço. 6.ª - O Despacho impugnado nos autos, da Sub Directora Geral, não convoca razões, motivos ou parâmetros que justifiquem a existência de prejuízo para o serviço local de finanças de S. Pedro do Sul com a aposentação do recorrente. 7.ª - Tal Despacho, ao indeferir o pedido do recorrente, limitou-se a aplicar as disposições do Despacho 867/03/MEF sem efectuar um juízo de oportunidade sobre a inexistência de prejuízo para o serviço local de finanças de S. Pedro do Sul com a aposentação do recorrente. 8.ª - O Douto Acórdão recorrido não apreciou o vício de falta de fundamentação invocado como fundamento da impugnação do acto recorrido pois ali é alegado que este não contêm factos, razões ou motivos porque a aposentação do recorrente causa prejuízo ao serviço local de finanças de S. Pedro do Sul, departamento a que aquele pertence, ao contrário da informação do director de finanças de Viseu que entende não haver qualquer prejuízo. 9.ª - O Douto Acórdão recorrido ao entender que, para efeitos do artigo 3.º n.° 2 do D.L. 116/85, era a Sub Directora Geral dos Impostos competente para emitir informação sobre a inexistência de prejuízo para o serviço local de finanças de S. Pedro do Sul com a aposentação do recorrente, fez incorrecta aplicação da lei e direito violando, entre outras, as normas dos artigos 7.°, 11.º e 16.° do D.L. 366/99, de 18 de Setembro, em vigor ao tempo do pedido de aposentação. 10.ª - O mesmo Acórdão recorrido fez incorrecta aplicação da lei e do direito ao entender que o Despacho 867/03/MEF, que é ilegal ter por carácter regulamentar sem que indicado a norma habilitante e bem assim ter sido publicado no Diário da Republica, era aplicável ao recorrente. 11.ª - A norma do artigo 3.° n.° 2 do D. L. 116/85 prevê duas competências, uma sobre a inexistência de prejuízo para o serviço a emitir pelo departamento a que o funcionário pertence; outra de concordância com aquela a emitir pelo membro do Governo compete a que pertence aquela departamento. 12ª. - Nos termos do artigo 183.° n.°1 da CRP “O Governo é constituído pelo Primeiro Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado”, razão pela qual a declaração de “concordando” a que se refere o artigo 3.° n.° 2 do D.L. 116/85 apenas podia ser emitida por alguns destes membros e nunca pelo Director Geral ou, por delegação deste, no Sub Director Geral. 13.ª - O Douto Acórdão ao não entender assim fez incorrecta aplicação da lei e do direito violando tais normativos. 14.ª - A declaração de “concordando” é vinculativa para o membro do Governo desde que o departamento a que pertence o funcionário tenha prestado informação no sentido de inexistência de prejuízo para o serviço, não podendo esta ser derrogada por aquele membro do Governo. 15.ª - A norma do artigo 3.° n.° 2 do D.L.116/85 é especial em relação às normas do Estatuto da Aposentação e às das Leis Orgânicas dos Ministérios, das Secretarias de Estado e das Direcções Gerais, não podendo estas, nos termos do artigo 7.° n.° 3 do C.C., serem interpretadas no sentido da derrogação ou substituição daquela. 16.ª – O Douto Acórdão recorrido ao ter entendido que era a Sub Directora Geral de Finanças que tinha competência para emitir declaração de inexistência de prejuízo para o serviço e não o Director de Finanças de Viseu, revogou a decisão do Director de Finanças que se declarou competente e decidiu que não havia prejuízo para o serviço. 17.ª - Porém, fê-lo com violação da lei e do direito pois as normas do artigo 140.° do CPA não admite aquela revogação e a do artigo 30.° e seguintes que fixam a competência no momento em que é instaurado o procedimento. 18.ª – São razões de descongestionamento selectivo da administração publica e bem assim razões de rejuvenescimento que justificaram a aprovação do D.L. 116/85, de 19 de Abril, na decorrência do artigo 33.º a 39.° do D.L. 41/84, de 3 de Fevereiro, conforme preâmbulo, não podendo aquelas serem derrogadas por outras invocadas pela administração, o mesmo é dizer, pela entidade recorrida”. A ED contra-alegou, apresentando a final as seguinte conclusões: “1. Ficaram por comprovar os pressupostos de admissibilidade do recurso de revisão previsto no art.150° do CPTA, motivo por que não deve ser admitido. 2. Improcede o vício de omissão de pronúncia imputado ao acórdão recorrido. 3. As causas de invalidade do acto impugnado: vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto; por falta de fundamentação absoluta e vício de incompetência da Subdirectora Geral dos Impostos, quer para emitir informação sobre a inexistência de prejuízo para o serviço foram devidamente apreciados no recurso jurisdicional, 4. O acórdão de TCA Norte de 13.12.2007 não padece de qualquer vício invalidante e por esse motivo deve manter-se”. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo, pronunciando-se nos termos do artigo 146º do CPTA, emitiu o douto parecer seguinte: “1 Nos termos do douto acórdão preliminar que admitiu o presente recurso de revista, o respectivo objecto encontra-se circunscrito à questão de saber se a circunstância particular de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças, constitui razão suficiente para afastar o regime geral em cujo quadro este Supremo Tribunal se tem pronunciado pela ilegalidade consequente dos actos fundados no Despacho nº 867/03/MEF declaradamente ilegal. Nas suas alegações do recurso, o recorrente imputa, ao acórdão ora recorrido, erro de julgamento, por ter considerado aplicável à situação do recorrente o mencionado despacho, de natureza regulamentar, em face da sua ilegalidade por falta de menção da respectiva norma habilitante e de publicação – cfr. conclusão 10ª. Em nosso parecer, o recurso merecerá provimento. 2. Ao contrário do entendimento perfilhado no douto acórdão recorrido, a orientação jurisprudencial pacífica, nele referida, sobre a ilegalidade do Despacho n° 867/03/MEF, de 5 de Agosto, não se mostra prejudicada relativamente à sua aplicação a funcionário inserido no Ministério das Finanças, pelo facto de este despacho emanar do órgão máximo do ministério, o respectivo Ministro. Nos termos do douto acórdão do Pleno deste STA, de 11/10/06, rec. 0239/05, que confirmou o acórdão da Secção, de 3/11/05, proferido nos mesmos autos, decidiu-se que “o Despacho n° 867/03/MEF, de 5/8/03, da Sr. Ministra de Estado e das Finanças tem natureza regulamentar” e que “tal Despacho visa projectar os seus efeitos para fora do âmbito meramente organizativo e inter-orgânico da Administração, servindo de suporte, para a definição de situações jurídicas individuais, deste modo acabando por ter uma repercussão directa na esfera jurídica dos funcionários que pretendem ver deferido o seu pedido de aposentação.” Ora, a situação em apreço não altera obviamente a natureza regulamentar do referido despacho nem prejudica a respectiva eficácia externa, que lhe são assinaladas no citado aresto. Ainda neste caso, as disposições do despacho daquela autoridade administrativa têm carácter geral e abstracto e os seus efeitos não se produzem e não vinculam unicamente no âmbito interior da esfera jurídica do ente público de que emanam. De facto, na situação em apreço, a autoridade recorrida não se limitou, a exercer o seu poder de direcção de superior hierárquico, impondo, por essa via, aos seus subordinados a prática de actos necessários ao bom funcionamento do serviço ou à mais conveniente interpretação da lei, antes regulou inovatoriamente, em matéria do regime legal de aposentação antecipada, quanto a condições e parâmetros do requisito de inexistência de prejuízo para o serviço. Em consequência, o regulamento consubstanciado nesse despacho não se apresenta como regulamento interno mas continua a configurar-se como regulamento externo mediatamente operativo, projectando, também aqui, na esfera jurídica dos particulares interessados na aposentação antecipada, os efeitos da sua estatuição inovatória, através de actos administrativos de aplicação. Neste sentido, “Código do Procedimento Administrativo”, Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Almedina, 2 edição, 1997, p. 514; “Direito Administrativo”, Mário Esteves de Oliveira, Almedina, Coimbra, 1984, Vol. I, pp 123 e segs; “Curso de Direito Administrativo”, Diogo Freitas do Amaral, Almedina, 2003, Vol. II, pp.163 e segs; “Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade”, Jorge Manuel Coutinho de Abreu, Livraria Almedina, Coimbra, 1987, pp. 95 e segs. Assim sendo, a ineficácia jurídica do regulamento e a sua invalidade imputados, respectivamente, à sua falta de publicação e à ofensa dos princípios da primaridade ou precedência de lei e da preferência ou preeminência de lei, por ofensa do art. 119º, nº 1, alínea h) e nº 2 e do artº 112º, nºs 8 e 6, ambos da CRP, parecem incontornáveis, no caso em apreciação, nos termos igualmente afirmados no douto acórdão do Pleno em referência. 3. Deverá, pelo exposto, em nosso parecer, ser concedido provimento ao recurso, revogando-se o douto acórdão recorrido e julgando-se procedente a acção administrativa especial, com anulação do acto contenciosamente impugnado, praticado em obediência estrita aos requisitos estabelecidos no Despacho n 867/03/MEF, de 5 de Agosto”. Sem vistos mas com prévia distribuição do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Conselheiros adjuntos. II. FUNDAMENTAÇÃO II.1. As instâncias julgaram com base nos seguintes factos: 1 – Em 27.11.2003 o Autor apresentou o seu pedido de aposentação antecipada ao abrigo do DL. n.º 116/85, de 19 de Abril – cfr. processo administrativo. 2 – Nessa data o Autor detinha 36 anos de serviço e 53 de idade – cfr. processo administrativo. 3 – Mediante o ofício n.º 18985 de 2 de Dezembro de 2003, o Director de Finanças de Viseu informou o Director Geral dos Impostos de que “nada tinha a opor ao deferimento do pedido de aposentação” – cfr. processo administrativo. 4 – O Director de Serviços de Gestão de Recursos Humanos, em 12.12.2003, emitiu parecer no sentido do indeferimento, com os fundamentos aduzidos na Informação 1203/2003, parecer que mereceu despacho de concordância da Subdirectora Geral dos Impostos – cfr. processo administrativo. 5 – O Autor foi notificado para efeitos de audiência prévia e não exerceu o seu direito. 6 – Da Informação n.º 1203/03 do Director de Serviços de Gestão de Recursos Humanos consta o seguinte: “Nos termos do Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, de Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças, os pedidos de aposentação antecipada, formulados ao abrigo do Dec. Lei nº. 116/85, de 19/04, só poderão ser enviados para a Caixa Geral de Aposentações (CGA) e por esta apreciados, desde que o respectivo deferimento, pelo dirigente máximo do serviço, se mostre fundamentado com base nos elementos constantes do referido Despacho: Nesse pressuposto, observado o disposto na alínea c) do n.º 1 do referido Despacho, parece-nos não ser possível à DGCI garantir a prossecução dos seus objectivos com um número de efectivos inferior ao que actualmente detém, mesmo com a adopção de critérios de natureza gestionária que, aliás, vêm sendo desenvolvidos e implementados. A esta preocupação se referem o Plano de Actividades para 2003 e o Balanço Social de 2002, nos quais se aponta para a premência do reforço dos meios humanos da DGCI, através da admissão de pessoal devidamente qualificado, em número estritamente necessário. Por outro lado, e pelo que atrás se disse, seria impensável admitir a hipótese de congelamento de todas as vagas existentes na carreira a que pertence o funcionário, o que ocorreria se viesse a ser deferido o presente pedido, tendo em conta o que se dispõe no n.º 5 do Despacho em apreço. Atentas as circunstâncias, e os princípios e objectivos do Dec. Lei n.º 116/85, de 19/04, e bem assim os requisitos estabelecidos no Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, não será possível, demonstrar a inexistência de prejuízo para o serviço, pelo que somos levados a propor o indeferimento do pedido de aposentação antecipada a que se refere a presente informação.” – cfr. processo administrativo. 7 - A Subdirectora Geral dos Impostos, no uso de delegação de competências do Director Geral dos Impostos, por despacho proferido em 19 de Novembro de 2004, indeferiu o pedido de aposentação formulado, exarado na informação nº 320/2004, de 17 de Novembro. 8 - Da informação n.2320/2004 consta o seguinte: “1. Na sequência da análise de inúmeros pedidos de aposentação antecipada de funcionários desta Direcção-Geral, formulados ao abrigo do Decreto-Lei n. 116/85, de 19/04, foi proposto o correspondente indeferimento, tendo sido efectuada a audiência escrita dos interessados, nos termos dos artigos 100.º e ss. do Código do Procedimento Administrativo (CPA). 2. Tendo-se procedido à respectiva notificação, constata-se que os funcionários constantes da lista anexa não exerceram o seu direito de audição. 3. Termos em que, mantendo-se os pressupostos subjacentes ao projecto de decisão, se conclui ser de manter o sentido da decisão de indeferimento relativamente aos pedidos de aposentação antecipada dos referidos funcionários, propondo-se a sua notificação em conformidade.” – cfr. processo administrativo. II. 2 O DIREITO II.2.1.Como se alcança da p.i. e alegações produzidas o A. formulou os seguintes pedidos: (i) anulação do Despacho da Subdirectora Geral dos Impostos de 19 de Novembro de 2004 que lhe negou o pedido de aposentação antecipada, nos termos do DL. nº 116/85, de 19 de Abril, (ii) a condenação da mesma entidade à prática de acto devido (referido pedido de aposentação), caso se entenda que para tal tem competência, e (iii) “para a hipótese de se entender que só o membro do Governo pode emitir o parecer concordante a que se refere o artº 3º nº 2 do citado DL seja a entidade pública demandada Ministro das Finanças condenado a proferir despacho em que concorde com o referido pedido de aposentação”. II.2.2. O TAFV, depois de apreciar questões relacionadas com os invocados erros sobre pressupostos de facto e incompetência, indagou da legalidade do Despacho 867/03/MEF, de 05.08.2003, que fundamentara a recusa do pedido do A. (efectivamente ali se refere expressamente como tendo o mesmo Despacho servido “de fundamento à decisão de indeferimento”), e concluiu pela sua ilegalidade com os fundamentos aduzidos pelo STA no acórdão do Pleno de 11.10.06 (Rec. 239/05), extraindo a consequência de que o R. não actuou de harmonia com o DL 116/85 e dentro dos limites ali impostos, condenando-o a proceder à apreciação do pedido de aposentação antecipada do A. tendo em conta a informação do serviço que fora no sentido da inexistência de inconveniência para o serviço (Director de Finanças de Viseu). II.2.3. Decidindo o recurso interposto daquela sentença pelo Ministério das Finanças, o TCAN, concedeu-lhe provimento e revogou a decisão do TAFV. Esta decisão assentou no entendimento de que, pese embora a ilegalidade do referido Despacho 867/03/MEF, a mesma já não deveria reconhecer-se se estivessem em causa, como era o caso, serviços integrados no Ministério das Finanças Ali se ponderando, como de mais relevante que a ilegalidade do Despacho 867/03/MEF já não deverá reconhecer-se se “as directrizes do Despacho forem seguidas no Ministério das Finanças, porquanto aquelas orientações são oriundas do órgão competente do Ministério, in casu, do Ministro das Finanças”, pois que, em tal caso, como o dos autos, “porque se trata de funcionário inserido no Ministério das Finanças, donde emanou o Despacho 867/03/MEF - da autoria da Ministra de Estado e das Finanças -, já aquela jurisprudência se mostra inaplicável, nada obstando a que o dirigente máximo do serviço, no caso, a Sub Directora Geral dos Impostos, no uso de competência delegada, possa justificar a decisão de existência de prejuízo para o serviço, tendo por base os pressupostos daquele Despacho, sendo que essa decisão cabe, em última análise ao dirigente máximo dos serviços, que não ao superior hierárquico imediato (v.g., Director de Finanças de Viseu)”. Assim, “apesar do Director de Finanças de Viseu ter informado que “nada tinha a opor ao deferimento do pedido de aposentação”… a decisão relevante para o preenchimento do requisito em causa, previsto no artº-. 1º-., nº-.1 do Dec. Lei 116/85, de 19/4, pertencia, por delegação de competências, à Sub Directora Geral dos Impostos”. II.2.4. Interposto recurso de revista excepcional para o STA (agora pelo Autor da acção), pelo acórdão preliminar proferido para os fins do nº 5 do artº 150º do CPTA, foi o mesmo admitido, ali se ponderando se a “circunstância particular de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças será razão suficiente para afastar o regime geral em cujo quadro este Supremo Tribunal se tem pronunciado pela ilegalidade consequente dos actos fundados no citado Despacho n° 867/03/MEF declaradamente ilegal”. II.2.5. Nas alegações produzidas, o A. começa por assacar ao acórdão recorrido “falta de pronúncia sobre todos os vícios alegados na P.I., geradores de ilegalidade do acto”, o que “origina nulidade do decidido”, nos termos do artigo 149.° do CPTA e artigo 668.° n.° 1 alínea d) do CPC, ex vi, artigo 1.º do CPTA. (cf. conclusões 1ª e 2ª). Substanciando tal invocação afirmou que alegara na p.i. “vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, por falta de fundamentação absoluta e vício de incompetência quer para emitir informação sobre a inexistência de prejuízo para o serviço, quer para emitir declaração de concordância com esta informação pelo membro do Governo competente”. Segundo o seu entendimento, a norma do artigo 3.° n.° 2 do D.L. 116/85 consagra duas espécies de competências deferidas a entidades diferentes. Uma seria deferida “ao departamento a que o funcionário pertence relativamente à inexistência de prejuízo para o serviço; outra relativa à concordância com esta informação a emitir pelo membro do Governo a que pertence aquele departamento”. II.2.5.1. Começando pelo vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto - que se traduzia, sinteticamente, na circunstância de os serviços da entidade demandada, quando se pronunciaram sobre o pedido formulado, haverem remetido para um informação (1203/03) “estereotipada que serviu para outros processos”, sem ter em conta a situação particular do interessado, o que era indiciado pela circunstância de ter sido erradamente indicado pelos serviços da entidade demandada como funcionário na Direcção de Finanças de Lisboa quando pertencia ao Serviço de Finanças de S. Pedro do Sul –, adiante-se, desde já, que não pode censurar-se o acórdão recorrido. Na verdade, pese embora o mesmo tenha recaído sobre a alegação do Ministério das Finanças na qual se intentava demonstrar, embora com arrimo no Despacho 867/03/MEF, a conformidade da conduta da Administração com a lei, particularmente com o DL 116/85, e, naturalmente, o seu discurso fundamentador tenha navegado, naturalmente, nessas mesmas águas, nele se encontram suficientes elementos para se ver que este vício não deixou de ser apreciado. Para isso importa logo ter presente que o TAFV havia afastado a sua verificação na ponderação de que, em contrário do invocado pelo A., os serviços, ao emitirem declaração no sentido da inexistência de prejuízo para o serviço, tiveram presente a sua situação de funcionário do Serviço de Finanças de S. Pedro do Sul, e não da Direcção de Finanças de Lisboa. Por outro lado, o carácter alegadamente estereotipado/abstracto da substância do que importava informar – (i)existência de prejuízo para o serviço – era afastado pelo que resultava da conjugação das informações (1200/03 e 320/04) abundantemente referidas no probatório. Ora, pese embora a já referida atenção fulcral do discurso fundamentador do acórdão recorrido (de resto com base na mesma matéria de facto seleccionada pelo TAFV), nele não faltam referências no mesmo sentido da decisão do TAFV, ou seja, arrancando da concreta situação funcional do A. como funcionário do Serviço de Finanças de S. Pedro do Sul, a declaração de inexistência de prejuízo para o serviço mostrava-se particularizada nas sobreditas informações (1200/03 e 320/04). Destaque-se como elucidativa do exposto a seguinte asserção do acórdão recorrido: “Dado que o recorrido se não pronunciou, em sede de audiência prévia, o despacho impugnado louvou-se na informação nº-. 320/2004, transcrita no ponto 8 dos factos acima elencados e dados como provados, que, por sua vez, remete para a Informação 1203/03, acima referida. *** Quer isto significar que, no caso concreto dos autos, o dirigente máximo do serviço onde o recorrido se encontra inserido - Ministério das Finanças - louvando-se nos factos e argumentos constantes da Informação nº-. 1203/03 do Director de Serviços e Gestão de Recursos Humanos, acolhidos pela decisão impugnada, decidiu que não podia ser emitida a declaração de inexistência de prejuízo para o serviço, antes, decidindo, de forma concreta, pela existência de prejuízo para o serviço” (é nosso o destaque). II.2.5.2. Mas o que deixa exposto fornece já a pedra de toque para afastar a alegada não pronúncia sobre o vício de falta de fundamentação, até porque a sua imputação se mostra feita à mistura com o de erro sobre os pressupostos antes apreciado. É certo que se não vê, no acórdão recorrido, qualquer referência expressa aos preceitos legais que prevêem e regulam o cumprimento do dever de fundamentação do acto administrativo (artºs 268. n.º 3 da CRP e 124.º e 125.º do CPA), a qual, aliás, também não consta do acórdão do TAFV. Só que a omissão do nomen juris, como é sabido, não invalida que ali se considere emitida pronúncia sobre o cumprimento de tal dever. Na verdade, o que em tal plano era assacado ao acto impugnado era que, “o acto de indeferimento [de pedido de aposentação] enferma de vício de violação de lei por falta absoluta de fundamentação, em violação dos artigos 124º e 125º do CPA pois, além da ausência total de factos, verifica-se incongruência dos pressupostos subjectivos do requerente do pedido de aposentação na medida em que identificam-no pelo seu nome mas não quanto ao seu local exacto de trabalho”. Sabendo-se que se mostra cumprido o dever de fundamentação quando (no caso de fundamentação por remissão) o acto impugnado concorda expressamente com as razões de facto e de direito expostas com clareza, suficiência e congruência, em parecer elaborado pelos serviços sobre o assunto, e para que remete, em termos que eram de molde a que um destinatário médio pudesse conhecer dos motivos que lhe presidiram, nada mais será preciso acrescentar para concluir que, em consonância com o que foi ponderado pelas instâncias, a conclusão de que tal dever foi satisfeito no caso mostra-se efectivamente ponderada e decidida. II.2.5.3. Vejamos agora do vício de incompetência também alegadamente não conhecido. Como se viu, para o recorrente, em síntese, o artigo 3.° n.° 2 do D.L. 116/85 consagraria duas espécies de competências deferidas a entidades diferentes: (i) uma deferida ao departamento a que o funcionário pertence relativamente à inexistência de prejuízo para o serviço; (ii) outra relativa à concordância com esta informação a emitir pelo membro do Governo a que pertence aquele departamento. É que, o recorrente sustenta a tese de que como o departamento a que pertence é o Serviço de Finanças de S. Pedro do Sul, e que, por ser ele mesmo superior hierárquico desse departamento, foi solicitada ao Director de Finanças de Viseu a emissão de declaração de inexistência de prejuízo para o serviço (cf. ponto 3. do probatório), pelo que nada mais seria necessário para considerar verificada a primeira das referidas espécies de competência que importava convocar; tendo faltado apenas o segundo procedimento, que seria a remessa do pedido de aposentação para o membro do Governo competente, o qual, dado o sentido do parecer já expendido pelo referido Director Distrital, estaria vinculado a remeter o pedido de aposentação à CGA. Vejamos. Comece-se por atentar nas linhas gerais da estrutura da Direcção Geral das Contribuições e Impostos (DGCI), que se mantêm essencialmente idênticas, segundo a anterior lei orgânica (aprovada pelo DL 408/93 de 14 de Dezembro, alterada pelo Decreto-Lei n.º 42/97) e a actual (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 366/99, de 18.09). Assim, é a mesma dirigida por um director-geral, coadjuvado no exercício das suas funções por subdirectores-gerais (artigos 3.º, nº 1, da anterior Lei Orgânica, e artigo 5.º da actual). Os serviços centrais integram, para o que aqui interessa, uma Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos (na terminologia do Decreto-Lei n.º 366/99, Departamento de Gestão dos Recursos Humanos, Financeiros e Materiais), a quem compete “o desempenho das actividades relacionadas com a gestão dos recursos humanos” (artº 10.º). Segundo o artigo 21.º da anterior lei orgânica competia-lhe assegurar “os procedimentos administrativos relativos à constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego”. Compete aos Serviços periféricos - unidades orgânicas desconcentradas da DGCI (como são as direcções de finanças, dirigidas por directores de finanças) – a prossecução das missões da DGCI na respectiva área de jurisdição, (artigos 11.º e 14º). E, aos serviços de finanças (sedeados em todos os municípios, chefiados por chefes de finanças, directamente dependentes dos directores de finanças) incumbe, em geral, executar as actividades de natureza operativa e de gestão corrente da DGCI que, por lei ou decisão superior, devam ser prosseguidas no âmbito local e, em especial, assegurar as funções de informação e apoio directo aos contribuintes (artigos 16.º, 17.e 19.º da lei actual). Segundo o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, compete ao pessoal dirigente exercer as suas competências no âmbito da unidade orgânica em que se integra, sem prejuízo dos casos em que as respectivas leis orgânicas lhe atribuam competência hierárquica sobre outros serviços ou organismos, exercendo ainda todas as competências específicas que lhe forem conferidas por lei, respectivas leis orgânicas ou estatutos, assim como as que lhe forem delegadas e subdelegadas pelo membro do Governo ou superior hierárquico respectivos (artigo 6.º). Pelo exposto, a informação por parte do Director de Finanças de Viseu ao Director Geral das Contribuições e Impostos de que “nada tinha a opor ao deferimento do pedido de aposentação” (ponto 3 dos FACTOS) do A. mostra-se de harmonia com o enunciado quadro orgânico-institucional. Ou seja, numa estrutura organizada hierarquicamente (concretamente dotada de poderes de direcção da Direcção Geral relativamente aos serviços distritais e destes relativamente aos serviços locais/periféricos), bem se compreende que o Director Distrital de Finanças de Viseu tivesse veiculado para a Direcção Geral o pedido de aposentação antecipada do A., e que o mesmo ali tivesse sido objecto da tramitação já referida (cf. pontos 4 a 8 dos FACTOS), e a que se voltará. Pode agora atentar-se no que prescreve o DL 116/85, de 19 de Abril, a fim de ver se o que dali dimana se mostra, ou não, compatível com o que se deixa enunciado. Efectivamente, prescreve o artigo 1.º: “1 - Os funcionários e agentes da administração central, regional e local, institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integrem, poderão aposentar-se, com direito à pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço. 2 - O disposto no número anterior é aplicável aos pedidos de aposentação que, enquadrando-se naquelas condições e tendo sido requeridos pelos interessados”. Por seu lado prescreve o artº 3º: “1 - O “os requerimentos solicitando a aposentação nos termos do n.º 1 do artigo 1.º devem dar entrada nos departamentos onde os funcionários e agentes prestam serviço, acompanhados dos necessários documentos comprovativos do tempo de serviço prestado. 2 - No prazo de 30 dias a contar da data da entrada, os processos serão informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações”. Departamentos são unidades funcionais que tanto podem ser uma direcção-geral, organismo de categoria correspondente, ou instituto público, “guardando o termo serviço para designar as unidades de trabalho” (in Manual de Direito Administrativo, Prof. Marcelo Caetano, I -p. 237/8 Cf., a propósito, v.g. Lições de Direito Administrativo, de Marcelo Rebelo de Sousa-p.173.). No caso, como se alcança da matéria de facto, o departamento que se pronunciou expressamente sobre a existência de prejuízo para o serviço foi a Direcção-Geral dos Impostos, através da Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos (cf. referidas Informações 1203/03 e 320/04). O Director de Finanças de Viseu havia-se limitado a não se opor ao referido pedido de aposentação, de resto “nos termos” do citado nº 1 do artº 1º, e não nos do artº 3º, do DL 116/85 – disposição legal esta que o A./recorrente convoca em defesa da posição de que a competência para emitir a declaração em causa radicava nessa entidade e não no Director Geral. Nada, pois, do que se deixa exposto confere suporte à invocação do recorrente que só o membro do Governo pode emitir o parecer a que se refere o artº 3º nº 2 do citado DL 116/85. O que, antes, deve concluir-se é que apenas no caso de o processo do impetrante da aposentação antecipada ser informado pelo respectivo departamento no sentido de haver inexistência de prejuízo para o serviço é que seria submetido a despacho do membro do Governo competente. Como, no caso, essa pretendida informação não foi emitida, a submissão a despacho ministerial também não tinha que existir, motivo este por que não interessa indagar sobre a natureza desse (não exigível) despacho. Em suma, tal como também se refere no acórdão recorrido, embora não pelos mesmos precisos fundamentos [na verdade, a tónica ali colocada foi no sentido de que no caso dos autos, nada obstava a que o dirigente máximo do serviço, no caso, “a Sub Directora Geral dos Impostos, no uso de competência delegada, possa justificar a decisão de existência de prejuízo para o serviço, tendo por base os pressupostos daquele Despacho Referia-se ao Despacho 867/03/MEF., sendo que essa decisão cabe, em última análise ao dirigente máximo dos serviços, que não ao superior hierárquico imediato (v.g., Director de Finanças de Viseu). Ou seja, no caso dos autos, apesar do Director de Finanças de Viseu ter informado que “nada tinha a opor ao deferimento do pedido de aposentação” --- ponto 3 dos factos provados --- a decisão relevante para o preenchimento do requisito em causa, previsto no artº-. 1º-., nº-.1 do Dec. Lei 116/85, de 19/4, pertencia, por delegação de competências, à Sub Directora Geral dos Impostos”], não só se não verifica o invocado vício de incompetência, como também não foi omitida pelo acórdão recorrido qualquer pronúncia a seu respeito. II.2.6. Vejamos agora se a referida circunstância de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças assume relevância para aferir da (i)legalidade do acto em causa, nomeadamente por estarmos face a uma ilegalidade consequente dos actos fundados no Despacho n° 867/03/MEF (reputado de ilegal pelo STA), ao que as instâncias responderam de modo oposto. Concretamente, se deve (ou não) considerar-se ilegal, em tais circunstâncias, o indeferimento pela Subdirectora Geral de Finanças nas circunstâncias relatadas no probatório do pedido de aposentação antecipada ao abrigo do DL. n.º 116/85, de 19 de Abril, formulado pelo Autor (chefe de serviço de finanças), do que irá ver-se de seguida. II.2.6.1. Recorde-se que a Lei n.º 1/2004 de 15 de Janeiro, alterando embora disposições respeitantes ao Estatuto da Aposentação (com incidência nomeadamente no cálculo da pensão), e tendo operado a revogação do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, através do nº 6 do seu artº 1º, ressalvou no entanto que o ali disposto “não se aplica aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações cujos processos de aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data de entrada em vigor deste diploma, desde que os interessados reúnam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação”. Tenha-se presente o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 116/85 de 19 de Abril, transcrito em II.2.5.3.. Dele decorre que relativamente a um subscritor da Caixa Geral de Aposentações cujo processo de aposentação haja sido enviado a essa Caixa, pelos respectivos serviços, até à data de entrada em vigor daquela Lei 1/2004, era conferida a possibilidade de aposentação antecipada, independentemente da respectiva idade, se possuísse 36 anos de serviço e desde que se não verificasse prejuízo para o serviço. Porém, o legislador do citado Decreto-Lei n.º 116/85 não estabeleceu em que moldes aquela não verificação de prejuízo para o serviço deveria ser declarada pelo serviço respectivo, tendo apenas estatuído no seu artigo 3.º a tramitação dos requerimentos solicitando a aposentação nos termos daquele n.º 1 do artigo 1.º, referindo que, os processos seriam informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações. Decorre do exposto que a conformação da declaração de inexistência de prejuízo para o serviço foi deferida por lei ao respectivo departamento da Administração, e apenas sujeita a concordância do membro do Governo competente, não tendo assim o legislador estabelecido quaisquer balizas que pré-determinassem o conteúdo daquela declaração, conferindo àquele departamento ampla margem de ponderação e apreciação em tal matéria, um poder discricionário em suma. II.2.6.2. Para a solução da questão posta, e bem assim para decidir do destino da acção, somos essencialmente colocados perante a problemática do exercício do poder discricionário mediante prévia auto-limitação. Como se ponderou, entre outros, no acórdão desta Subsecção de 03-02-2004 (Rec. nº 208/03) Sem preocupação de exaustão poderão ver-se, a propósito, na jurisprudência mais recente dos STA (tirada com base no mesmo procedimento) os seguintes acds.: de 15.01.04 (rec. nº. 224/03), de 18.12.03 (recs. nºs. 216/03 e 185/03), de 22.01.04 (rec. 197), de 11.02.04 (rec.170), de 12.02.04 (rec. 194) 17-02-2004 (Rec. nº 0171/03 e 0179/03), de 24-03-2004 (Rec. nº 0203/03), de 10-11-2004 (Rec. nº 0187/03), e de 25-01-2005 (Rec. nº 0203/03). «a predeterminação autovinculativa, se, por um lado “encontra bases de legitimação no ordenamento jurídico - administrativo” (David Duarte, in CJA, nº 6, p. 9) por ganhos de transparência, objectividade e redução do arbítrio, assegurando o conhecimento prévio dos critérios da Administração e o tratamento igual de situações essencialmente idênticas, por outro lado, sob pena de comprometer a norma legal que atribui a discricionariedade para ser exercida ao serviço do interesse público face às especificidades de cada situação concreta e, assim, colocar em causa a justiça individual da decisão, não pode ser em grau que conduza a “um esgotamento de apreciação e de ponderação das circunstâncias de cada caso concreto” (cf. Paulo Otero, in “Legalidade e Administração Pública – O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade”, pp. 850/853)». Ou, como se disse acórdão do Pleno de 1997.01.15 (Recº nº 32 758), citado no mesmo aresto de 03-02-2004, “a auto-limitação ou auto-vinculação (melhor dizendo, uma certa auto-contenção), não é ilegal desde que a Administração não prescinda da apreciação casuística ou da ponderação específica das situações, assim continuando a gozar da faculdade de deferir ou indeferir total ou parcialmente os pedidos face às circunstâncias concretas de cada caso.” Tendo em conta este parâmetro de validade da auto-vinculação, importa pois saber, se, no caso que nos ocupa, a Administração prescindiu (ou não), da apreciação casuística ou da ponderação específica da situação de molde a que possa dizer-se ter ficado esvaziado o exercício da discricionariedade conferido nos já referidos termos pelo DL 166/85. Ora, tendo em vista o que decorre do probatório (destacam-se os pontos 6 e 7) constata-se que os serviços, face ao pedido de aposentação formulado pelo Autor da acção, ponderaram “não ser possível à DGCI garantir a prossecução dos seus objectivos com um número de efectivos inferior ao que actualmente detém, mesmo com a adopção de critérios de natureza gestionária que, aliás, vêm sendo desenvolvidos e implementados. A esta preocupação se referem o Plano de Actividades para 2003 e o Balanço Social de 2002, nos quais se aponta para a premência do reforço dos meios humanos da DGCI, através da admissão de pessoal devidamente qualificado, em número estritamente necessário. Por outro lado, e pelo que atrás se disse, seria impensável admitir a hipótese de congelamento de todas as vagas existentes na carreira a que pertence o funcionário, o que ocorreria se viesse a ser deferido o presente pedido, tendo em conta o que se dispõe no n.º 5 do Despacho em apreço”. E foi atendendo a tais “circunstâncias e [a] os princípios e objectivos do Dec. Lei n.º 116/85, de 19/04 [e bem assim [a] os requisitos estabelecidos no Despacho n.º 867/03/MEF]” que se conclui não ser possível, “demonstrar a inexistência de prejuízo para o serviço”, razão por que se propôs (e foi decidido) o indeferimento do pedido de aposentação antecipada do Autor. É certo que, como se viu, também se aludiu aos requisitos estabelecidos no Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto. Só que, como já referido, desde que a Administração não prescinda da apreciação do caso concreto ou da ponderação específica da respectiva situação a auto-vinculação não pode considerar-se ilegal. E, efectivamente, atentando no caso, conclui-se que foi porque as necessidades do serviço, em vez da dispensa do Autor, apontavam antes para a premência do reforço dos meios humanos da DGCI, que se concluiu não ser possível, “demonstrar a inexistência de prejuízo para o serviço”. Ou seja, quanto ao aspecto essencial que estava em causa, a conduta da Administração traduziu-se em, pelo departamento competente, e analisando o caso do A., informar sobre a (i)nexistência de prejuízo para o serviço, seguindo e filiando-se nos poderes outorgados pelo já citado artº 3º do DL 116/85, sem que ocorresse, pois, preclusão da margem de discricionariedade administrativa na ponderação das circunstâncias do caso concreto. Dito isto, não interessa questionar a natureza do referido Despacho 867/03/MEF quando estabelece condições e parâmetros muito precisos que devem integrar o conteúdo da falada declaração de inexistência de prejuízo para o serviço no ponto em que, sem a verificação dos necessários requisitos legais (especificados nos citados acórdãos do STA proferidos no Proc. nº 239/05) retira ao departamento da Administração respectivo o poder de, em cada situação concreta, informar sobre aquela inexistência de prejuízo para o serviço. Assim e em resumo: - tendo-se a Administração movido no âmbito e exercício dos poderes outorgados pelo DL 116/85 (artº 3º), e sem que houvesse sido questionada a prática de vício atinente ao exercício da discricionariedade conferida naquela norma; - e sem que, no caso, tivesse sido retirado ao departamento da Administração competente o poder de, em cada situação concreta, informar sobre a inexistência de prejuízo para o serviço; - não é a circunstância de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças, que é de molde a interferir com a (i)legalidade do acto praticado; - aceitando-se com a enunciada ordem de fundamentos a conclusão do acórdão recorrido no sentido de que não podem censurar-se os Serviços do Ministério recorrido em virtude de decidirem, no caso, sobre a existência de prejuízo para o serviço, indeferindo o pedido de aposentação antecipada; - e, em consequência, ter julgado improcedente a acção, - negando-se provimento ao presente recurso. III.DECISÃO Nos termos e com os fundamentos acima expostos acordam os juízes deste Supremo Tribunal em negar provimento à revista. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 12 UC. Lisboa, 11 de Fevereiro de 2009. João Manuel Belchior (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Rosendo Dias José.

Sumário

II- Não tendo esse departamento informado que inexistia prejuízo para o serviço o processo (com vista àquela aposentação) não tinha que ser submetido a despacho do membro do Governo competente para determinar o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.

III- É ilegal, por comprometer a norma de competência, a predeterminação autovinculativa de uma regra geral de exercício da discricionariedade em termos tais que a Administração prescinda da apreciação e ponderação das circunstâncias de cada caso concreto.

IV- Não foi o caso de a Administração, apreciando pedido de aposentação antecipada no âmbito do DL 116/85 (artº 3º), e tendo em vista a situação concreta dos respectivos serviços, não haver decidido que inexistia prejuízo para o serviço na concessão da pretendida aposentação, e sem que houvesse sido questionada a prática de vício atinente ao exercício da discricionariedade conferida naquela norma.

V- É a circunstância antes referida, e não a de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças, que é de molde a interferir com a (i) legalidade do acto praticado.

Texto Integral

Acordam os Juízos da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA)

I. RELATÓRIO

A. .. (Autor-A), com os demais sinais dos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu (TAFV) acção administrativa especial contra o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS (entidade demandada-ED), pedindo a anulação do Despacho da Subdirectora Geral dos Impostos que lhe negou o pedido de aposentação antecipada, nos termos do DL. nº 116/85, de 19 de Abril, e condenação da entidade demandada na prática do acto devido, concretamente no deferimento do referido pedido de aposentação.

O TAFV julgou procedente a acção, anulando o acto recorrido e condenando a entidade demandada a apreciar o pedido de aposentação antecipada, tendo em conta a informação de serviço, ao qual o funcionário (demandante) está adstrito.

Inconformada, a ED interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte, tendo este Tribunal concedido provimento ao recurso, revogado o acórdão recorrido e julgado improcedente a acção.

Na sequência desta decisão o A. interpôs recurso de revista, para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), ao abrigo do disposto no artigo 150º do CPTA.

Alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

“1.ª O tribunal de recurso, nos termos do artigo 149.° do CPTA e sempre que a acção tenha sido julgada procedente na 1.ª instância, ao conhecer do mérito da causa está obrigado a conhecer de todas as questões que foram postas pelo Autor na P.I.

2.ª Douto Acórdão, ao não conhecer de todos os vícios que eram imputados ao acto administrativo, cometeu omissão de pronúncia o que gera a sua nulidade nos termos do artigo 149.° do CPTA e artigo 668.° n.° 1 alínea d) do CPC, ex vi, artigo 1.º do CPTA.

3.ª O recorrente faz parte do quadro de pessoal do serviço local de finanças de S. Pedro do Sul, com a categoria profissional de Chefe de Repartição, e não ao quadro de pessoal dos serviços centrais, nos termos dos artigos 7.°, 11.º, e 16.° do D.L. 366/99, de 18 de Setembro.

4.ª Para efeitos do artigo 3.° n.° 2 do D.L. 116/85, de 19 de Abril, o departamento que emite informação acerca da inexistência de prejuízo para o serviço local de finanças de S. Pedro do Sul é a Direcção de Finanças de Viseu já que se trata do pedido do próprio Chefe de Serviço Local de Finanças de S. Pedro do Sul, conforme proposta n.° 4/96 do Director Geral dos Impostos.

5.ª As razões, os motivos, os parâmetros que hão-de servir de referência à declaração de inexistência de prejuízo para o serviço têm de ser encontrados no Serviço Local de Finanças de S. Pedro do Sul, por ser este o departamento a que pertence o recorrente, não podendo serem impostos do seu exterior, por entidade alheia a este serviço.

6.ª O Despacho impugnado nos autos, da Sub Directora Geral, não convoca razões, motivos ou parâmetros que justifiquem a existência de prejuízo para o serviço local de finanças de S. Pedro do Sul com a aposentação do recorrente.

7.ª Tal Despacho, ao indeferir o pedido do recorrente, limitou-se a aplicar as disposições do Despacho 867/03/MEF sem efectuar um juízo de oportunidade sobre a inexistência de prejuízo para o serviço local de finanças de S. Pedro do Sul com a aposentação do recorrente.

8.ª O Douto Acórdão recorrido não apreciou o vício de falta de fundamentação invocado como fundamento da impugnação do acto recorrido pois ali é alegado que este não contêm factos, razões ou motivos porque a aposentação do recorrente causa prejuízo ao serviço local de finanças de S. Pedro do Sul, departamento a que aquele pertence, ao contrário da informação do director de finanças de Viseu que entende não haver qualquer prejuízo.

9.ª O Douto Acórdão recorrido ao entender que, para efeitos do artigo 3.º n.° 2 do D.L. 116/85, era a Sub Directora Geral dos Impostos competente para emitir informação sobre a inexistência de prejuízo para o serviço local de finanças de S. Pedro do Sul com a aposentação do recorrente, fez incorrecta aplicação da lei e direito violando, entre outras, as normas dos artigos 7.°, 11.º e 16.° do D.L. 366/99, de 18 de Setembro, em vigor ao tempo do pedido de aposentação.

10.ª O mesmo Acórdão recorrido fez incorrecta aplicação da lei e do direito ao entender que o Despacho 867/03/MEF, que é ilegal ter por carácter regulamentar sem que indicado a norma habilitante e bem assim ter sido publicado no Diário da Republica, era aplicável ao recorrente.

11.ª A norma do artigo 3.° n.° 2 do D. L. 116/85 prevê duas competências, uma sobre a inexistência de prejuízo para o serviço a emitir pelo departamento a que o funcionário pertence; outra de concordância com aquela a emitir pelo membro do Governo compete a que pertence aquela departamento.

12ª - Nos termos do artigo 183.° n.°1 da CRP “O Governo é constituído pelo Primeiro Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado”, razão pela qual a declaração de “concordando” a que se refere o artigo 3.° n.° 2 do D.L. 116/85 apenas podia ser emitida por alguns destes membros e nunca pelo Director Geral ou, por delegação deste, no Sub Director Geral.

13.ª O Douto Acórdão ao não entender assim fez incorrecta aplicação da lei e do direito violando tais normativos.

14.ª A declaração de “concordando” é vinculativa para o membro do Governo desde que o departamento a que pertence o funcionário tenha prestado informação no sentido de inexistência de prejuízo para o serviço, não podendo esta ser derrogada por aquele membro do Governo.

15.ª A norma do artigo 3.° n.° 2 do D.L.116/85 é especial em relação às normas do Estatuto da Aposentação e às das Leis Orgânicas dos Ministérios, das Secretarias de Estado e das Direcções Gerais, não podendo estas, nos termos do artigo 7.° n.° 3 do C.C., serem interpretadas no sentido da derrogação ou substituição daquela.

16.ª O Douto Acórdão recorrido ao ter entendido que era a Sub Directora Geral de Finanças que tinha competência para emitir declaração de inexistência de prejuízo para o serviço e não o Director de Finanças de Viseu, revogou a decisão do Director de Finanças que se declarou competente e decidiu que não havia prejuízo para o serviço.

17.ª Porém, fê-lo com violação da lei e do direito pois as normas do artigo 140.° do CPA não admite aquela revogação e a do artigo 30.° e seguintes que fixam a competência no momento em que é instaurado o procedimento.

18.ª São razões de descongestionamento selectivo da administração publica e bem assim razões de rejuvenescimento que justificaram a aprovação do D.L. 116/85, de 19 de Abril, na decorrência do artigo 33.º a 39.° do D.L. 41/84, de 3 de Fevereiro, conforme preâmbulo, não podendo aquelas serem derrogadas por outras invocadas pela administração, o mesmo é dizer, pela entidade recorrida”.

A ED contra-alegou, apresentando a final as seguinte conclusões:

“1. Ficaram por comprovar os pressupostos de admissibilidade do recurso de revisão previsto no art.150° do CPTA, motivo por que não deve ser admitido.

2. Improcede o vício de omissão de pronúncia imputado ao acórdão recorrido.

3. As causas de invalidade do acto impugnado: vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto; por falta de fundamentação absoluta e vício de incompetência da Subdirectora Geral dos Impostos, quer para emitir informação sobre a inexistência de prejuízo para o serviço foram devidamente apreciados no recurso jurisdicional,

4. O acórdão de TCA Norte de 13.12.2007 não padece de qualquer vício invalidante e por esse motivo deve manter-se”.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo, pronunciando-se nos termos do artigo 146º do CPTA, emitiu o douto parecer seguinte:

“1

Nos termos do douto acórdão preliminar que admitiu o presente recurso de revista, o respectivo objecto encontra-se circunscrito à questão de saber se a circunstância particular de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças, constitui razão suficiente para afastar o regime geral em cujo quadro este Supremo Tribunal se tem pronunciado pela ilegalidade consequente dos actos fundados no Despacho nº 867/03/MEF declaradamente ilegal.

Nas suas alegações do recurso, o recorrente imputa, ao acórdão ora recorrido, erro de julgamento, por ter considerado aplicável à situação do recorrente o mencionado despacho, de natureza regulamentar, em face da sua ilegalidade por falta de menção da respectiva norma habilitante e de publicação – cfr. conclusão 10ª.

Em nosso parecer, o recurso merecerá provimento.

Ao contrário do entendimento perfilhado no douto acórdão recorrido, a orientação jurisprudencial pacífica, nele referida, sobre a ilegalidade do Despacho n° 867/03/MEF, de 5 de Agosto, não se mostra prejudicada relativamente à sua aplicação a funcionário inserido no Ministério das Finanças, pelo facto de este despacho emanar do órgão máximo do ministério, o respectivo Ministro.

Nos termos do douto acórdão do Pleno deste STA, de 11/10/06, rec. 0239/05, que confirmou o acórdão da Secção, de 3/11/05, proferido nos mesmos autos, decidiu-se que “o Despacho n° 867/03/MEF, de 5/8/03, da Sr. Ministra de Estado e das Finanças tem natureza regulamentar” e que “tal Despacho visa projectar os seus efeitos para fora do âmbito meramente organizativo e inter-orgânico da Administração, servindo de suporte, para a definição de situações jurídicas individuais, deste modo acabando por ter uma repercussão directa na esfera jurídica dos funcionários que pretendem ver deferido o seu pedido de aposentação.”

Ora, a situação em apreço não altera obviamente a natureza regulamentar do referido despacho nem prejudica a respectiva eficácia externa, que lhe são assinaladas no citado aresto.

Ainda neste caso, as disposições do despacho daquela autoridade administrativa têm carácter geral e abstracto e os seus efeitos não se produzem e não vinculam unicamente no âmbito interior da esfera jurídica do ente público de que emanam.

De facto, na situação em apreço, a autoridade recorrida não se limitou, a exercer o seu poder de direcção de superior hierárquico, impondo, por essa via, aos seus subordinados a prática de actos necessários ao bom funcionamento do serviço ou à mais conveniente interpretação da lei, antes regulou inovatoriamente, em matéria do regime legal de aposentação antecipada, quanto a condições e parâmetros do requisito de inexistência de prejuízo para o serviço.

Em consequência, o regulamento consubstanciado nesse despacho não se apresenta como regulamento interno mas continua a configurar-se como regulamento externo mediatamente operativo, projectando, também aqui, na esfera jurídica dos particulares interessados na aposentação antecipada, os efeitos da sua estatuição inovatória, através de actos administrativos de aplicação.

Neste sentido, “Código do Procedimento Administrativo”, Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Almedina, 2 edição, 1997, p. 514; “Direito Administrativo”, Mário Esteves de Oliveira, Almedina, Coimbra, 1984, Vol. I, pp 123 e segs; “Curso de Direito Administrativo”, Diogo Freitas do Amaral, Almedina, 2003, Vol. II, pp.163 e segs; “Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade”, Jorge Manuel Coutinho de Abreu, Livraria Almedina, Coimbra, 1987, pp. 95 e segs.

Assim sendo, a ineficácia jurídica do regulamento e a sua invalidade imputados, respectivamente, à sua falta de publicação e à ofensa dos princípios da primaridade ou precedência de lei e da preferência ou preeminência de lei, por ofensa do art. 119º, nº 1, alínea h) e nº 2 e do artº 112º, nºs 8 e 6, ambos da CRP, parecem incontornáveis, no caso em apreciação, nos termos igualmente afirmados no douto acórdão do Pleno em referência.

Deverá, pelo exposto, em nosso parecer, ser concedido provimento ao recurso, revogando-se o douto acórdão recorrido e julgando-se procedente a acção administrativa especial, com anulação do acto contenciosamente impugnado, praticado em obediência estrita aos requisitos estabelecidos no Despacho n 867/03/MEF, de 5 de Agosto”.

Sem vistos mas com prévia distribuição do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Conselheiros adjuntos.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. As instâncias julgaram com base nos seguintes factos:

1- Em 27.11.2003 o Autor apresentou o seu pedido de aposentação antecipada ao abrigo do DL. n.º 116/85, de 19 de Abril – cfr. processo administrativo.

2- Nessa data o Autor detinha 36 anos de serviço e 53 de idade – cfr. processo administrativo.

3- Mediante o ofício n.º 18985 de 2 de Dezembro de 2003, o Director de Finanças de Viseu informou o Director Geral dos Impostos de que “nada tinha a opor ao deferimento do pedido de aposentação” – cfr. processo administrativo.

4- O Director de Serviços de Gestão de Recursos Humanos, em 12.12.2003, emitiu parecer no sentido do indeferimento, com os fundamentos aduzidos na Informação 1203/2003, parecer que mereceu despacho de concordância da Subdirectora Geral dos Impostos – cfr. processo administrativo.

5- O Autor foi notificado para efeitos de audiência prévia e não exerceu o seu direito.

6- Da Informação n.º 1203/03 do Director de Serviços de Gestão de Recursos Humanos consta o seguinte: “Nos termos do Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, de Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças, os pedidos de aposentação antecipada, formulados ao abrigo do Dec. Lei nº. 116/85, de 19/04, só poderão ser enviados para a Caixa Geral de Aposentações (CGA) e por esta apreciados, desde que o respectivo deferimento, pelo dirigente máximo do serviço, se mostre fundamentado com base nos elementos constantes do referido Despacho:

Nesse pressuposto, observado o disposto na alínea c) do n.º 1 do referido Despacho, parece-nos não ser possível à DGCI garantir a prossecução dos seus objectivos com um número de efectivos inferior ao que actualmente detém, mesmo com a adopção de critérios de natureza gestionária que, aliás, vêm sendo desenvolvidos e implementados.

A esta preocupação se referem o Plano de Actividades para 2003 e o Balanço Social de 2002, nos quais se aponta para a premência do reforço dos meios humanos da DGCI, através da admissão de pessoal devidamente qualificado, em número estritamente necessário.

Por outro lado, e pelo que atrás se disse, seria impensável admitir a hipótese de congelamento de todas as vagas existentes na carreira a que pertence o funcionário, o que ocorreria se viesse a ser deferido o presente pedido, tendo em conta o que se dispõe no n.º 5 do Despacho em apreço.

Atentas as circunstâncias, e os princípios e objectivos do Dec. Lei n.º 116/85, de 19/04, e bem assim os requisitos estabelecidos no Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto, não será possível, demonstrar a inexistência de prejuízo para o serviço, pelo que somos levados a propor o indeferimento do pedido de aposentação antecipada a que se refere a presente informação.” – cfr. processo administrativo.

7- A Subdirectora Geral dos Impostos, no uso de delegação de competências do Director Geral dos Impostos, por despacho proferido em 19 de Novembro de 2004, indeferiu o pedido de aposentação formulado, exarado na informação nº 320/2004, de 17 de Novembro.

8- Da informação n.2320/2004 consta o seguinte:

“1. Na sequência da análise de inúmeros pedidos de aposentação antecipada de funcionários desta Direcção-Geral, formulados ao abrigo do Decreto-Lei n. 116/85, de 19/04, foi proposto o correspondente indeferimento, tendo sido efectuada a audiência escrita dos interessados, nos termos dos artigos 100.º e ss. do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

2. Tendo-se procedido à respectiva notificação, constata-se que os funcionários constantes da lista anexa não exerceram o seu direito de audição.

3. Termos em que, mantendo-se os pressupostos subjacentes ao projecto de decisão, se conclui ser de manter o sentido da decisão de indeferimento relativamente aos pedidos de aposentação antecipada dos referidos funcionários, propondo-se a sua notificação em conformidade.” – cfr. processo administrativo.

II. 2 O DIREITO

II.2. 1.Como se alcança da p.i. e alegações produzidas o A. formulou os seguintes pedidos: (i) anulação do Despacho da Subdirectora Geral dos Impostos de 19 de Novembro de 2004 que lhe negou o pedido de aposentação antecipada, nos termos do DL. nº 116/85, de 19 de Abril, (ii) a condenação da mesma entidade à prática de acto devido (referido pedido de aposentação), caso se entenda que para tal tem competência, e (iii) “para a hipótese de se entender que só o membro do Governo pode emitir o parecer concordante a que se refere o artº 3º nº 2 do citado DL seja a entidade pública demandada Ministro das Finanças condenado a proferir despacho em que concorde com o referido pedido de aposentação”.

II.2. 2. O TAFV, depois de apreciar questões relacionadas com os invocados erros sobre pressupostos de facto e incompetência, indagou da legalidade do Despacho 867/03/MEF, de 05.08.2003, que fundamentara a recusa do pedido do A. (efectivamente ali se refere expressamente como tendo o mesmo Despacho servido “de fundamento à decisão de indeferimento”), e concluiu pela sua ilegalidade com os fundamentos aduzidos pelo STA no acórdão do Pleno de 11.10.06 (Rec. 239/05), extraindo a consequência de que o R. não actuou de harmonia com o DL 116/85 e dentro dos limites ali impostos, condenando-o a proceder à apreciação do pedido de aposentação antecipada do A. tendo em conta a informação do serviço que fora no sentido da inexistência de inconveniência para o serviço (Director de Finanças de Viseu).

II.2. 3. Decidindo o recurso interposto daquela sentença pelo Ministério das Finanças, o TCAN, concedeu-lhe provimento e revogou a decisão do TAFV. Esta decisão assentou no entendimento de que, pese embora a ilegalidade do referido Despacho 867/03/MEF, a mesma já não deveria reconhecer-se se estivessem em causa, como era o caso, serviços integrados no Ministério das Finanças Ali se ponderando, como de mais relevante que a ilegalidade do Despacho 867/03/MEF já não deverá reconhecer-se se “as directrizes do Despacho forem seguidas no Ministério das Finanças, porquanto aquelas orientações são oriundas do órgão competente do Ministério, in casu, do Ministro das Finanças”, pois que, em tal caso, como o dos autos, “porque se trata de funcionário inserido no Ministério das Finanças, donde emanou o Despacho 867/03/MEF - da autoria da Ministra de Estado e das Finanças -, já aquela jurisprudência se mostra inaplicável, nada obstando a que o dirigente máximo do serviço, no caso, a Sub Directora Geral dos Impostos, no uso de competência delegada, possa justificar a decisão de existência de prejuízo para o serviço, tendo por base os pressupostos daquele Despacho, sendo que essa decisão cabe, em última análise ao dirigente máximo dos serviços, que não ao superior hierárquico imediato (v.g., Director de Finanças de Viseu)”.

Assim, “apesar do Director de Finanças de Viseu ter informado que “nada tinha a opor ao deferimento do pedido de aposentação”… a decisão relevante para o preenchimento do requisito em causa, previsto no artº-. 1º-., nº-.1 do Dec. Lei 116/85, de 19/4, pertencia, por delegação de competências, à Sub Directora Geral dos Impostos”.

II.2. 4. Interposto recurso de revista excepcional para o STA (agora pelo Autor da acção), pelo acórdão preliminar proferido para os fins do nº 5 do artº 150º do CPTA, foi o mesmo admitido, ali se ponderando se a “circunstância particular de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças será razão suficiente para afastar o regime geral em cujo quadro este Supremo Tribunal se tem pronunciado pela ilegalidade consequente dos actos fundados no citado Despacho n° 867/03/MEF declaradamente ilegal”.

II.2. 5. Nas alegações produzidas, o A. começa por assacar ao acórdão recorrido “falta de pronúncia sobre todos os vícios alegados na P.I., geradores de ilegalidade do acto”, o que “origina nulidade do decidido”, nos termos do artigo 149.° do CPTA e artigo 668.° n.° 1 alínea d) do CPC, ex vi, artigo 1.º do CPTA. (cf. conclusões 1ª e 2ª).

Substanciando tal invocação afirmou que alegara na p.i. “vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, por falta de fundamentação absoluta e vício de incompetência quer para emitir informação sobre a inexistência de prejuízo para o serviço, quer para emitir declaração de concordância com esta informação pelo membro do Governo competente”.

Segundo o seu entendimento, a norma do artigo 3.° n.° 2 do D.L. 116/85 consagra duas espécies de competências deferidas a entidades diferentes. Uma seria deferida “ao departamento a que o funcionário pertence relativamente à inexistência de prejuízo para o serviço; outra relativa à concordância com esta informação a emitir pelo membro do Governo a que pertence aquele departamento”.

II.2. 5.1. Começando pelo vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto - que se traduzia, sinteticamente, na circunstância de os serviços da entidade demandada, quando se pronunciaram sobre o pedido formulado, haverem remetido para um informação (1203/03) “estereotipada que serviu para outros processos”, sem ter em conta a situação particular do interessado, o que era indiciado pela circunstância de ter sido erradamente indicado pelos serviços da entidade demandada como funcionário na Direcção de Finanças de Lisboa quando pertencia ao Serviço de Finanças de S. Pedro do Sul –, adiante-se, desde já, que não pode censurar-se o acórdão recorrido.

Na verdade, pese embora o mesmo tenha recaído sobre a alegação do Ministério das Finanças na qual se intentava demonstrar, embora com arrimo no Despacho 867/03/MEF, a conformidade da conduta da Administração com a lei, particularmente com o DL 116/85, e, naturalmente, o seu discurso fundamentador tenha navegado, naturalmente, nessas mesmas águas, nele se encontram suficientes elementos para se ver que este vício não deixou de ser apreciado.

Para isso importa logo ter presente que o TAFV havia afastado a sua verificação na ponderação de que, em contrário do invocado pelo A., os serviços, ao emitirem declaração no sentido da inexistência de prejuízo para o serviço, tiveram presente a sua situação de funcionário do Serviço de Finanças de S. Pedro do Sul, e não da Direcção de Finanças de Lisboa. Por outro lado, o carácter alegadamente estereotipado/abstracto da substância do que importava informar – (i)existência de prejuízo para o serviço – era afastado pelo que resultava da conjugação das informações (1200/03 e 320/04) abundantemente referidas no probatório.

Ora, pese embora a já referida atenção fulcral do discurso fundamentador do acórdão recorrido (de resto com base na mesma matéria de facto seleccionada pelo TAFV), nele não faltam referências no mesmo sentido da decisão do TAFV, ou seja, arrancando da concreta situação funcional do A. como funcionário do Serviço de Finanças de S. Pedro do Sul, a declaração de inexistência de prejuízo para o serviço mostrava-se particularizada nas sobreditas informações (1200/03 e 320/04).

Destaque-se como elucidativa do exposto a seguinte asserção do acórdão recorrido:

“Dado que o recorrido se não pronunciou, em sede de audiência prévia, o despacho impugnado louvou-se na informação nº-. 320/2004, transcrita no ponto 8 dos factos acima elencados e dados como provados, que, por sua vez, remete para a Informação 1203/03, acima referida.

Quer isto significar que, no caso concreto dos autos, o dirigente máximo do serviço onde o recorrido se encontra inserido - Ministério das Finanças - louvando-se nos factos e argumentos constantes da Informação nº-. 1203/03 do Director de Serviços e Gestão de Recursos Humanos, acolhidos pela decisão impugnada, decidiu que não podia ser emitida a declaração de inexistência de prejuízo para o serviço, antes, decidindo, de forma concreta, pela existência de prejuízo para o serviço” (é nosso o destaque).

II.2. 5.2. Mas o que deixa exposto fornece já a pedra de toque para afastar a alegada não pronúncia sobre o vício de falta de fundamentação, até porque a sua imputação se mostra feita à mistura com o de erro sobre os pressupostos antes apreciado.

É certo que se não vê, no acórdão recorrido, qualquer referência expressa aos preceitos legais que prevêem e regulam o cumprimento do dever de fundamentação do acto administrativo (artºs 268. n.º 3 da CRP e 124.º e 125.º do CPA), a qual, aliás, também não consta do acórdão do TAFV. Só que a omissão do nomen juris, como é sabido, não invalida que ali se considere emitida pronúncia sobre o cumprimento de tal dever.

Na verdade, o que em tal plano era assacado ao acto impugnado era que, “o acto de indeferimento [de pedido de aposentação] enferma de vício de violação de lei por falta absoluta de fundamentação, em violação dos artigos 124º e 125º do CPA pois, além da ausência total de factos, verifica-se incongruência dos pressupostos subjectivos do requerente do pedido de aposentação na medida em que identificam-no pelo seu nome mas não quanto ao seu local exacto de trabalho”.

Sabendo-se que se mostra cumprido o dever de fundamentação quando (no caso de fundamentação por remissão) o acto impugnado concorda expressamente com as razões de facto e de direito expostas com clareza, suficiência e congruência, em parecer elaborado pelos serviços sobre o assunto, e para que remete, em termos que eram de molde a que um destinatário médio pudesse conhecer dos motivos que lhe presidiram, nada mais será preciso acrescentar para concluir que, em consonância com o que foi ponderado pelas instâncias, a conclusão de que tal dever foi satisfeito no caso mostra-se efectivamente ponderada e decidida.

II.2. 5.3. Vejamos agora do vício de incompetência também alegadamente não conhecido.

Como se viu, para o recorrente, em síntese, o artigo 3.° n.° 2 do D.L. 116/85 consagraria duas espécies de competências deferidas a entidades diferentes: (i) uma deferida ao departamento a que o funcionário pertence relativamente à inexistência de prejuízo para o serviço; (ii) outra relativa à concordância com esta informação a emitir pelo membro do Governo a que pertence aquele departamento.

É que, o recorrente sustenta a tese de que como o departamento a que pertence é o Serviço de Finanças de S. Pedro do Sul, e que, por ser ele mesmo superior hierárquico desse departamento, foi solicitada ao Director de Finanças de Viseu a emissão de declaração de inexistência de prejuízo para o serviço (cf. ponto 3. do probatório), pelo que nada mais seria necessário para considerar verificada a primeira das referidas espécies de competência que importava convocar; tendo faltado apenas o segundo procedimento, que seria a remessa do pedido de aposentação para o membro do Governo competente, o qual, dado o sentido do parecer já expendido pelo referido Director Distrital, estaria vinculado a remeter o pedido de aposentação à CGA.

Vejamos.

Comece-se por atentar nas linhas gerais da estrutura da Direcção Geral das Contribuições e Impostos (DGCI), que se mantêm essencialmente idênticas, segundo a anterior lei orgânica (aprovada pelo DL 408/93 de 14 de Dezembro, alterada pelo Decreto-Lei n.º 42/97) e a actual (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 366/99, de 18.09).

Assim, é a mesma dirigida por um director-geral, coadjuvado no exercício das suas funções por subdirectores-gerais (artigos 3.º, nº 1, da anterior Lei Orgânica, e artigo 5.º da actual).

Os serviços centrais integram, para o que aqui interessa, uma Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos (na terminologia do Decreto-Lei n.º 366/99, Departamento de Gestão dos Recursos Humanos, Financeiros e Materiais), a quem compete “o desempenho das actividades relacionadas com a gestão dos recursos humanos” (artº 10.º). Segundo o artigo 21.º da anterior lei orgânica competia-lhe assegurar “os procedimentos administrativos relativos à constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego”.

Compete aos Serviços periféricos - unidades orgânicas desconcentradas da DGCI (como são as direcções de finanças, dirigidas por directores de finanças) – a prossecução das missões da DGCI na respectiva área de jurisdição, (artigos 11.º e 14º).

E, aos serviços de finanças (sedeados em todos os municípios, chefiados por chefes de finanças, directamente dependentes dos directores de finanças) incumbe, em geral, executar as actividades de natureza operativa e de gestão corrente da DGCI que, por lei ou decisão superior, devam ser prosseguidas no âmbito local e, em especial, assegurar as funções de informação e apoio directo aos contribuintes (artigos 16.º, 17.e 19.º da lei actual).

Segundo o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, compete ao pessoal dirigente exercer as suas competências no âmbito da unidade orgânica em que se integra, sem prejuízo dos casos em que as respectivas leis orgânicas lhe atribuam competência hierárquica sobre outros serviços ou organismos, exercendo ainda todas as competências específicas que lhe forem conferidas por lei, respectivas leis orgânicas ou estatutos, assim como as que lhe forem delegadas e subdelegadas pelo membro do Governo ou superior hierárquico respectivos (artigo 6.º).

Pelo exposto, a informação por parte do Director de Finanças de Viseu ao Director Geral das Contribuições e Impostos de que “nada tinha a opor ao deferimento do pedido de aposentação” (ponto 3 dos FACTOS) do A. mostra-se de harmonia com o enunciado quadro orgânico-institucional.

Ou seja, numa estrutura organizada hierarquicamente (concretamente dotada de poderes de direcção da Direcção Geral relativamente aos serviços distritais e destes relativamente aos serviços locais/periféricos), bem se compreende que o Director Distrital de Finanças de Viseu tivesse veiculado para a Direcção Geral o pedido de aposentação antecipada do A., e que o mesmo ali tivesse sido objecto da tramitação já referida (cf. pontos 4 a 8 dos FACTOS), e a que se voltará.

Pode agora atentar-se no que prescreve o DL 116/85, de 19 de Abril, a fim de ver se o que dali dimana se mostra, ou não, compatível com o que se deixa enunciado.

Efectivamente, prescreve o artigo 1.º:

“1- Os funcionários e agentes da administração central, regional e local, institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos e organismos de coordenação económica, seja qual for a carreira ou categoria em que se integrem, poderão aposentar-se, com direito à pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço.

2- O disposto no número anterior é aplicável aos pedidos de aposentação que, enquadrando-se naquelas condições e tendo sido requeridos pelos interessados”.

Por seu lado prescreve o artº 3º:

“1- O “os requerimentos solicitando a aposentação nos termos do n.º 1 do artigo 1.º devem dar entrada nos departamentos onde os funcionários e agentes prestam serviço, acompanhados dos necessários documentos comprovativos do tempo de serviço prestado.

2- No prazo de 30 dias a contar da data da entrada, os processos serão informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações”.

Departamentos são unidades funcionais que tanto podem ser uma direcção-geral, organismo de categoria correspondente, ou instituto público, “guardando o termo serviço para designar as unidades de trabalho” (in Manual de Direito Administrativo, Prof. Marcelo Caetano, I -p. 237/8 Cf., a propósito, v.g. Lições de Direito Administrativo, de Marcelo Rebelo de Sousa-p.173.).

No caso, como se alcança da matéria de facto, o departamento que se pronunciou expressamente sobre a existência de prejuízo para o serviço foi a Direcção-Geral dos Impostos, através da Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos (cf. referidas Informações 1203/03 e 320/04).

O Director de Finanças de Viseu havia-se limitado a não se opor ao referido pedido de aposentação, de resto “nos termos” do citado nº 1 do artº 1º, e não nos do artº 3º, do DL 116/85 – disposição legal esta que o A./recorrente convoca em defesa da posição de que a competência para emitir a declaração em causa radicava nessa entidade e não no Director Geral.

Nada, pois, do que se deixa exposto confere suporte à invocação do recorrente que só o membro do Governo pode emitir o parecer a que se refere o artº 3º nº 2 do citado DL 116/85.

O que, antes, deve concluir-se é que apenas no caso de o processo do impetrante da aposentação antecipada ser informado pelo respectivo departamento no sentido de haver inexistência de prejuízo para o serviço é que seria submetido a despacho do membro do Governo competente.

Como, no caso, essa pretendida informação não foi emitida, a submissão a despacho ministerial também não tinha que existir, motivo este por que não interessa indagar sobre a natureza desse (não exigível) despacho.

Em suma, tal como também se refere no acórdão recorrido, embora não pelos mesmos precisos fundamentos [na verdade, a tónica ali colocada foi no sentido de que no caso dos autos, nada obstava a que o dirigente máximo do serviço, no caso, “a Sub Directora Geral dos Impostos, no uso de competência delegada, possa justificar a decisão de existência de prejuízo para o serviço, tendo por base os pressupostos daquele Despacho Referia-se ao Despacho 867/03/MEF., sendo que essa decisão cabe, em última análise ao dirigente máximo dos serviços, que não ao superior hierárquico imediato (v.g., Director de Finanças de Viseu).

Ou seja, no caso dos autos, apesar do Director de Finanças de Viseu ter informado que “nada tinha a opor ao deferimento do pedido de aposentação”

ponto 3 dos factos provados

a decisão relevante para o preenchimento do requisito em causa, previsto no artº-. 1º-., nº-.1 do Dec. Lei 116/85, de 19/4, pertencia, por delegação de competências, à Sub Directora Geral dos Impostos”], não só se não verifica o invocado vício de incompetência, como também não foi omitida pelo acórdão recorrido qualquer pronúncia a seu respeito.

II.2. 6. Vejamos agora se a referida circunstância de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças assume relevância para aferir da (i)legalidade do acto em causa, nomeadamente por estarmos face a uma ilegalidade consequente dos actos fundados no Despacho n° 867/03/MEF (reputado de ilegal pelo STA), ao que as instâncias responderam de modo oposto.

Concretamente, se deve (ou não) considerar-se ilegal, em tais circunstâncias, o indeferimento pela Subdirectora Geral de Finanças nas circunstâncias relatadas no probatório do pedido de aposentação antecipada ao abrigo do DL. n.º 116/85, de 19 de Abril, formulado pelo Autor (chefe de serviço de finanças), do que irá ver-se de seguida.

II.2. 6.1. Recorde-se que a Lei n.º 1/2004 de 15 de Janeiro, alterando embora disposições respeitantes ao Estatuto da Aposentação (com incidência nomeadamente no cálculo da pensão), e tendo operado a revogação do Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, através do nº 6 do seu artº 1º, ressalvou no entanto que o ali disposto “não se aplica aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações cujos processos de aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data de entrada em vigor deste diploma, desde que os interessados reúnam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação”.

Tenha-se presente o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 116/85 de 19 de Abril, transcrito em II.2.5.3

Dele decorre que relativamente a um subscritor da Caixa Geral de Aposentações cujo processo de aposentação haja sido enviado a essa Caixa, pelos respectivos serviços, até à data de entrada em vigor daquela Lei 1/2004, era conferida a possibilidade de aposentação antecipada, independentemente da respectiva idade, se possuísse 36 anos de serviço e desde que se não verificasse prejuízo para o serviço.

Porém, o legislador do citado Decreto-Lei n.º 116/85 não estabeleceu em que moldes aquela não verificação de prejuízo para o serviço deveria ser declarada pelo serviço respectivo, tendo apenas estatuído no seu artigo 3.º a tramitação dos requerimentos solicitando a aposentação nos termos daquele n.º 1 do artigo 1.º, referindo que, os processos seriam informados pelo respectivo departamento, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço, e submetidos a despacho do membro do Governo competente, o qual, concordando, determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.

Decorre do exposto que a conformação da declaração de inexistência de prejuízo para o serviço foi deferida por lei ao respectivo departamento da Administração, e apenas sujeita a concordância do membro do Governo competente, não tendo assim o legislador estabelecido quaisquer balizas que pré-determinassem o conteúdo daquela declaração, conferindo àquele departamento ampla margem de ponderação e apreciação em tal matéria, um poder discricionário em suma.

II.2. 6.2. Para a solução da questão posta, e bem assim para decidir do destino da acção, somos essencialmente colocados perante a problemática do exercício do poder discricionário mediante prévia auto-limitação.

Como se ponderou, entre outros, no acórdão desta Subsecção de 03-02-2004 (Rec. nº 208/03) Sem preocupação de exaustão poderão ver-se, a propósito, na jurisprudência mais recente dos STA (tirada com base no mesmo procedimento) os seguintes acds.: de 15.01.04 (rec. nº. 224/03), de 18.12.03 (recs. nºs. 216/03 e 185/03), de 22.01.04 (rec. 197), de 11.02.04 (rec.170), de 12.02.04 (rec. 194) 17-02-2004 (Rec. nº 0171/03 e 0179/03), de 24-03-2004 (Rec. nº 0203/03), de 10-11-2004 (Rec. nº 0187/03), e de 25-01-2005 (Rec. nº 0203/03). «a predeterminação autovinculativa, se, por um lado “encontra bases de legitimação no ordenamento jurídico - administrativo” (David Duarte, in CJA, nº 6, p. 9) por ganhos de transparência, objectividade e redução do arbítrio, assegurando o conhecimento prévio dos critérios da Administração e o tratamento igual de situações essencialmente idênticas, por outro lado, sob pena de comprometer a norma legal que atribui a discricionariedade para ser exercida ao serviço do interesse público face às especificidades de cada situação concreta e, assim, colocar em causa a justiça individual da decisão, não pode ser em grau que conduza a “um esgotamento de apreciação e de ponderação das circunstâncias de cada caso concreto” (cf. Paulo Otero, in “Legalidade e Administração Pública – O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade”, pp. 850/853)».

Ou, como se disse acórdão do Pleno de 1997.01.15 (Recº nº 32 758), citado no mesmo aresto de 03-02-2004, “a auto-limitação ou auto-vinculação (melhor dizendo, uma certa auto-contenção), não é ilegal desde que a Administração não prescinda da apreciação casuística ou da ponderação específica das situações, assim continuando a gozar da faculdade de deferir ou indeferir total ou parcialmente os pedidos face às circunstâncias concretas de cada caso.”

Tendo em conta este parâmetro de validade da auto-vinculação, importa pois saber, se, no caso que nos ocupa, a Administração prescindiu (ou não), da apreciação casuística ou da ponderação específica da situação de molde a que possa dizer-se ter ficado esvaziado o exercício da discricionariedade conferido nos já referidos termos pelo DL 166/85.

Ora, tendo em vista o que decorre do probatório (destacam-se os pontos 6 e 7) constata-se que os serviços, face ao pedido de aposentação formulado pelo Autor da acção, ponderaram “não ser possível à DGCI garantir a prossecução dos seus objectivos com um número de efectivos inferior ao que actualmente detém, mesmo com a adopção de critérios de natureza gestionária que, aliás, vêm sendo desenvolvidos e implementados.

E foi atendendo a tais “circunstâncias e [a] os princípios e objectivos do Dec. Lei n.º 116/85, de 19/04 [e bem assim [a] os requisitos estabelecidos no Despacho n.º 867/03/MEF]” que se conclui não ser possível, “demonstrar a inexistência de prejuízo para o serviço”, razão por que se propôs (e foi decidido) o indeferimento do pedido de aposentação antecipada do Autor.

É certo que, como se viu, também se aludiu aos requisitos estabelecidos no Despacho n.º 867/03/MEF, de 5 de Agosto. Só que, como já referido, desde que a Administração não prescinda da apreciação do caso concreto ou da ponderação específica da respectiva situação a auto-vinculação não pode considerar-se ilegal. E, efectivamente, atentando no caso, conclui-se que foi porque as necessidades do serviço, em vez da dispensa do Autor, apontavam antes para a premência do reforço dos meios humanos da DGCI, que se concluiu não ser possível, “demonstrar a inexistência de prejuízo para o serviço”.

Ou seja, quanto ao aspecto essencial que estava em causa, a conduta da Administração traduziu-se em, pelo departamento competente, e analisando o caso do A., informar sobre a (i)nexistência de prejuízo para o serviço, seguindo e filiando-se nos poderes outorgados pelo já citado artº 3º do DL 116/85, sem que ocorresse, pois, preclusão da margem de discricionariedade administrativa na ponderação das circunstâncias do caso concreto.

Dito isto, não interessa questionar a natureza do referido Despacho 867/03/MEF quando estabelece condições e parâmetros muito precisos que devem integrar o conteúdo da falada declaração de inexistência de prejuízo para o serviço no ponto em que, sem a verificação dos necessários requisitos legais (especificados nos citados acórdãos do STA proferidos no Proc. nº 239/05) retira ao departamento da Administração respectivo o poder de, em cada situação concreta, informar sobre aquela inexistência de prejuízo para o serviço.

Assim e em resumo:

- tendo-se a Administração movido no âmbito e exercício dos poderes outorgados pelo DL 116/85 (artº 3º), e sem que houvesse sido questionada a prática de vício atinente ao exercício da discricionariedade conferida naquela norma;

- e sem que, no caso, tivesse sido retirado ao departamento da Administração competente o poder de, em cada situação concreta, informar sobre a inexistência de prejuízo para o serviço;

- não é a circunstância de estar em causa um funcionário de um serviço integrado no Ministério das Finanças, que é de molde a interferir com a (i)legalidade do acto praticado;

- aceitando-se com a enunciada ordem de fundamentos a conclusão do acórdão recorrido no sentido de que não podem censurar-se os Serviços do Ministério recorrido em virtude de decidirem, no caso, sobre a existência de prejuízo para o serviço, indeferindo o pedido de aposentação antecipada;

- e, em consequência, ter julgado improcedente a acção,

- negando-se provimento ao presente recurso.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos acima expostos acordam os juízes deste Supremo Tribunal em negar provimento à revista.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 12 UC.

Lisboa, 11 de Fevereiro de 2009. João Manuel Belchior (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Rosendo Dias José.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 116/85 DE 1985/04/19 ART1 ART3.
CPTA02 ART1 ART149.
CPC96 ART668 N1 D.
CPA91 ART124 ART125.
CONST76 ART268 N3.
DL 408/93 DE 1993/12/14 ART3 ART21.
DL 366/99 DE 1999/09/18 ART5 ART10 ART11 ART14 ART16 ART17 ART19.
L 2/2004 DE 2004/01/15 ART1 ART6.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC239/05 DE 2006/10/11.; AC STA PROC208/03 DE 2004/02/03.; AC STAPLENO PROC32758 DE 1997/01/15.

Doutrina

MARCELLO CAETANO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO VI PAG237-238.
REBELO DE SOUSA LIÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO PAG173.
PAULO OTERO LEGALIDADE E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA-O SENTIDO DA VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA À JURIDICIDADE PAG850-853.

Sumário

Texto

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Sumário

Texto Integral

I. RELATÓRIO

II. FUNDAMENTAÇÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina