0378/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1- RELATÓRIO IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP recorre da sentença que, proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, na oposição deduzida por A……… contra a execução para cobrança de dívida àquele Instituto no montante de € 7.039.01, julgou procedente a oposição e extinta a execução fiscal. O recorrente termina as alegações formulando as conclusões seguintes: 1- A douta sentença recorrida é nula, nos termos do disposto no artigo 125° do CPPT, por estar inquinada do vício de falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito, uma vez que a mesma, concluindo não ter ocorrido, no caso em concreto, liquidação da dívida exequenda, não explicitou, porém, os fundamentos de tal conclusão. 2- Ao contrário do concluído pela Douta Sentença, da matéria constante dos autos não resulta que tenha ocorrido omissão do acto de liquidação, antes resultando o contrário, pois que, dos factos provados consta o facto de o executado ter sido interpelado para efectuar o pagamento da quantia reputada indevidamente paga. 3- Ainda que tenha ocorrido omissão do acto de liquidação da dívida exequenda em momento prévio ao da instauração da execução fiscal (o que não se concede) a citação para aquela traz ao conhecimento do executado a liquidação da dívida exequenda, podendo aquele, a partir desse momento, fazer uso dos meios legalmente previstos, para impugnar a legalidade da mesma; 4- A oposição à execução fiscal apenas pode ter como fundamento, um dos casos previstos, de forma taxativa, no artigo 204° do CPPT. 5- Está vedada, em sede de oposição à execução fiscal, a discussão da legalidade, em concreto, da liquidação da dívida exequenda, quando a lei assegure meio judicial de recurso ou impugnação contra o acto de liquidação. 6- No caso dos autos, pretendendo o Oponente ver discutida a legalidade da liquidação da dívida exequenda, a oposição deveria ter sido rejeitada, uma vez que o mesmo poderia ter reagido ao acto de liquidação que lhe foi notificado por intermédio de acto administrativo. 7- Assim, atento tudo quanto exposto deve a sentença proferida ser revogada, por decisão que considere improcedente a oposição apresentada e determine o prosseguimento da execução fiscal. Foram apresentadas contra-alegações, nas quais o recorrido formulou das seguintes conclusões: A) A situação prevista na alínea h) do n° 1 do art. 204° do C.P.P.T. pressupõe uma liquidação tributária ou equivalente, como decorre da referência à existência de um meio judicial de impugnação (isto é, a impugnação judicial prevista no C.P.P.T.) ou de um recurso contra o acto de liquidação (isto é, o recurso hierárquico ou a reclamação graciosa previstos no C. P. P.T.). B) Nada disto ocorre no caso dos autos, em que se verificou a mera comunicação ao ora Recorrido de que ele deveria proceder a determinado reembolso, nos termos de um contrato celebrado com o IFADAP, para o qual, ainda por cima, se induziu o particular em erro, quando se estipulou, nesse contrato, a competência de um foro civil. C) Assim sendo, não havendo verdadeiro acto de liquidação, o cidadão — in casu, o Recorrido - não está inibido de discutir a existência da dívida no processo executivo. D) Em qualquer caso, sempre seria inconstitucional o entendimento dado ao art. 204° n° 1 - h) do C.P.P.T., no sentido em que, no processo de execução fiscal, o cidadão não pode discutir a existência da dívida que um Instituto Público pretende cobrar através de tal processo, com referência a um contrato celebrado com o particular, quando, previamente à sua instauração, tal Instituto Público se limitou a fazer ao particular a comunicação de que, no âmbito desse contrato, deve proceder à reposição de determinada quantia, acrescida de juros. E) Tal interpretação normativa violaria o princípio do acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, que o art. 20º da Constituição salvaguarda, o que vai arguido. F) Acresce que existe abuso de direito na pretensão do IFADAP, quando por si está confessado nos autos que as irregularidades detectadas - de resto, supridas - envolvem uma quantia de montante não superior a €977,02. G) No mais, o Recorrido louva-se na sentença. O MP emite Parecer no sentido do provimento do recurso, nos termos seguintes: «1. Inexiste a arguida nulidade da sentença por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito da decisão’. a) a fundamentação de facto corresponde ao conjunto formado pelos factos provados e não provados b) a fundamentação de direito radica na aplicação da norma constante do art. 204° n° 1 al. h) CPPT, em consequência da apreciação da prova produzida e da conclusão no sentido da ilegalidade da dívida exequenda, porque as irregularidades apontadas na emissão das facturas não puseram em causa a validade substancial dos documentos que comprovaram a realização das despesas, as quais foram efectivamente efectuadas (sentença 111:4 fls. 227) O recorrente confunde erroneamente o vício arguido com a falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito na apreciação de questão suscitada pelo Ministério Público (preclusão da discussão da legalidade da liquidação da dívida exequenda na oposição à execução), a qual no constitui causa de nulidade da sentença. O tribunal emitiu pronuncia sobre esta questão, embora em termos invulgarmente sucintos, entendendo que aquela preclusão não se verifica porque não foi praticado qualquer acto de liquidação (sentença III.4 fls. 225) 2. Jurisprudência consolidada exprime o entendimento de que: a) os contratos de atribuição de ajuda celebrados entre o IFADAP e os respectivos beneficiários são contratos de natureza administrativa b) o acto de rescisão do contrato por incumprimento do beneficiário é um acto administrativo (art. 120º CPA) c) o processo de execução fiscal é o meio adequado para a cobrança coerciva da quantia exequenda resultante da restituição por incumprimento (art. 148° n°2 al. a) CPPT; art. 155º n°1 CPA) e (acórdão Tribunal Constitucional n° 859/03, 23.03.2007/acórdãos STA-SCT 25.06.2009 processo n° 416/09; 26.08.2009 processo n° 609/09; 23.09.2009 processo n° 650/09; 21.10.2009 processo n° 462/109; 3.03.2010 processo n° 21/10/acórdãos STA-SCA 2.05.2000 processo n° 45 774; 24.06.2004 processo n° 1229/03) 3. A expressão liquidação inscrita na norma constante do art.204° n°1 al.h) CPPT deve ser interpretada em sentido amplo, por forma a abranger não apenas a liquidação de dívida tributária mas a liquidação de qualquer dívida resultante da prática de acto administrativo, cuja cobrança coerciva seja efectuada no processo de execução fiscal Apontam no sentido da interpretação propugnada os seguintes argumentos e considerações: a) a norma não se refere a dívida tributária exequenda (admitindo o legislador a possibilidade de dívidas não tributárias serem cobradas coercivamente por via do processo de execução fiscal) b) o fundamento da impossibilidade de discussão da legalidade da dívida exequenda na oposição à execução fiscal radica no facto de a sede adequada para essa discussão ser a impugnação graciosa (reclamação graciosa e recurso hierárquico) ou contenciosa (impugnação judicial), na sequência da notificação do acto tributário de liquidação c) este fundamento subsiste quando o acto administrativo não tem natureza tributária, podendo a legalidade ser discutida em sede de recurso contencioso (art.24 e sgs. LPTA) e, actualmente, de acção administrativa especial (arts.46° e sgs. CPTA) 4.No caso concreto: a) o recorrente foi notificado por ofício com data 30.12.2002 de um acto administrativo, consistente na modificação do contrato de atribuição de ajuda e na exigência de devolução do montante pago e não comprovado, no montante de € 5 493,11 (probatório al.l); doc.fls.23) b) este acto administrativo contém uma liquidação, na medida em que exprime um quantitativo certo e líquido que o beneficiário da ajuda deve restituir c) eventual irregularidade da notificação por falta de indicação dos meios de defesa poderia ser suprida mediante requerimento para passagem do requisito omitido ou passagem de certidão graciosa com essa indicação, tendo como consequência o diferimento do início do prazo para reclamação, recurso hierárquico, recurso contencioso ou outro meio judicial (art.37° n°s 1 e 2 CPPT) CONCLUSÃO O recurso merece provimento. A sentença impugnada deve ser revogada e substituída por acórdão declaratório da improcedência da oposição» Colhidos os vistos legais, cabe decidir. 2- FUNDAMENTAÇÃO 2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes: A)- Ao abrigo do regime das ajudas às medidas florestais na agricultura, instituído pelo Reg (CEE) n° 2080/92 e regulamentado pelo DL. n° 150/94, de 25 de Maio e pelas Portarias n° 199/94, de 6 de Abril n° 809-D/94, de 12 de Setembro e n° 606/96, de 25 de Outubro, o ora oponente apresentou uma candidatura ao Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal - PAMAF, Medida 3 —Florestas B)- A candidatura, à qual foi atribuída o número de projecto 1998230052403, foi aprovada, tendo sido celebrado contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do PAMAF para esse efeito, em 28/06/1999 (cfr. Anexo I da certidão de dívida junta aos presentes autos de oposição); C)- A título de ajuda ao investimento o ora oponente recebeu do então IFADAP o valor total de € 16.052,79 (3.218.296$00) (cfr. aditamento ao contrato celebrado em 18/07/2000, no Anexo I da certidão de dívida junta aos presentes autos de oposição); D)- Em 15/06/2000, no âmbito dos seus poderes de fiscalização e conforme previsto na cláusula D. 1 das condições gerais do contrato celebrado, o Instituto elaborou “relatório de execução física dos investimentos aprovados”, para verificação da situação actual do investimento e da regularidade da execução dos compromissos assumidos pelo ora oponente (cfr. fls. 149 dos autos); E)- No âmbito do relatório elaborado e face à validação efectuada, os serviços concluíram que de uma forma geral o projecto está bem executado, salvo as alterações que sofreu e para as quais deveria ter sido obtida a respectiva autorização (fls. 150v dos autos); F)- O IFADAP reclama na presente execução o montante de € 7.039,01, correspondendo a capital o valor de €5.493,11 e € 1.545,90 a juros de mora vencidos (cfr. certidão de dívida a fls. 15 dos autos); G)- O fundamente da execução tem a ver com duas irregularidades na emissão de duas facturas, uma por existir um erro material na identificação de uma espécie arbórea e outra por falta do original de uma factura relativa à elaboração da cartografia (art. 5° da p.i. e arts. 8° e 9° da contestação, bem como documentos a fls. 99 e 100 dos autos); H)- A alínea d), da Cláusula 6ª das Condições Particulares do contrato celebrado, estipula que: “O pagamento das ajudas poderá ser efectuado logo que a execução material do projecto e respectivos documentos comprovativos forem suficientes para a libertação de uma das parcelas do subsídio. Para o efeito, o Cliente deve solicitar à DRA da área da sua exploração que valide os documentos. Os documentos comprovativos das despesas efectuadas deverão ser apresentados nos noventa dias após o crédito em conta pelo IFADAP da prestação a que respeitam, não se aplicando o disposto na alínea B. 2. das Condições Gerais deste Contrato.” (cfr. Anexo I junto à certidão de dívida emitida); I)- Por considerar que o oponente não regularizou a situação apontada, no prazo previsto, o IFADAP procedeu à modificação do contrato de atribuição de ajudas, com exigência de devolução do montante pago e não comprovado; J)- O oponente foi notificado, através do ofício n° 18696, de 21/04/2004, para proceder ao pagamento voluntário da quantia considerada indevidamente recebida (cfr. Anexo II da certidão de dívida emitida; L) - A autuação de processo de execução fiscal n° 3085200601035886 aconteceu em 25/01/2006 e a citação do oponente ocorreu em 04/04/2006 (fls. 39 dos autos); M) Em 17/05/2006 deu entrada a presente oposição no Serviço de Finanças de Lisboa-3, cfr. carimbo aposto a fls. 2; N) A questão da identificação da espécie arbórea tem a ver com o facto de na factura n° 209 se ter declarado a venda de 3.247 espécies de pinheiro bravo, com o valor de € 113.645$00, com referência a um código que não teria a ver com o do pinheiro bravo (558.99.00.017.101), mas sim com o pinheiro do Alepo (558.99.00.017.103), sendo que tal troca de código resultou de um erro material, uma vez que a espécie facturada correspondeu à espécie efectivamente plantada, (cfr. documentos de fls. 99, 100, 101 e 102 e depoimento das testemunhas B……… e C………; O) - O pinheiro do alepo é mais caro que o pinheiro bravo - cfr. depoimento das testemunhas C……… e Eng. D………; P) Quanto à segunda irregularidade apontada - factura n° 59 - trata-se de uma factura no valor de 82.830$00, cujo original se extraviou, mas cuja cópia corresponde efectivamente ao original, o que de resto o IFADAP aceita, até porque o original de tal factura fora entregue no IFADAP que a devolveu invocando a razão de não ter sido ainda devolvida a cartografia digital, o que entretanto ocorreu (cfr. documentos de fls. 99 e 100 dos autos); Q) As correcções ao projecto propostas pelo relatório de execução física (fls. 148 a 151) não puderam ser efectuadas porque, entretanto, um incêndio destruiu toda a plantação (cfr. depoimento da testemunha B………). 3- DO DIREITO: DECIDINDO NESTE STA Da questão prévia da nulidade da sentença por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito da decisão. Carece de razão o recorrente. A decisão recorrida fixou, os factos que considerou provados e fez a subsunção do direito aos factos através da consideração de que integravam o fundamento do art. 204° n° 1 aI. h) CPPT, tendo concluído no sentido da ilegalidade da dívida exequenda, porque as irregularidades apontadas na emissão das facturas não puseram em causa a validade substancial dos documentos que, comprovaram a realização das despesas, as quais foram efectivamente efectuadas (sentença fls. 227). Quanto à questão da preclusão da discussão da legalidade da liquidação da dívida exequenda na oposição à execução, entendeu que aquela preclusão não se verifica porque não foi praticado qualquer acto de liquidação (sentença, fls. 225) o tribunal emitiu pronuncia sobre esta questão suscitada pelo M° P°. Não ocorre pois o vício de nulidade da sentença apontado pelo recorrente. Cumpre agora analisar a bondade da decisão recorrida. A regra é a de que numa oposição não pode discutir-se a legalidade em concreto da dívida exequenda a menos que o oponente não tenha tido a oportunidade de a impugnar ou dela recorrer. No presente caso afigura-se lógica a decisão recorrida, no enquadramento legal dos pressupostos que considerou. A saber: não ter ocorrido notificação da liquidação. Resta saber se os pressupostos estão devidamente colocados e considerados. E, aqui o M° P° junto deste STA diz que não, sustentado em jurisprudência que cita. E, faz as seguintes afirmações com as quais concordamos: Que os contratos de atribuição de ajuda celebrados entre o IFADAP e os respectivos beneficiários são contratos de natureza administrativa Que o acto de rescisão do contrato por incumprimento do beneficiário é um acto administrativo (art. 120º CPA). Que o meio próprio para reagir ao acto de rescisão por incumprimento é a acção administrativa especial. Que o processo de execução fiscal é o meio adequado para a cobrança coerciva da quantia exequenda resultante da restituição por incumprimento. Que a expressão liquidação inscrita na norma constante do art.204° n°1 al. h) CPPT deve ser interpretada em sentido amplo, por forma a abranger não apenas a liquidação de dívida tributária mas a liquidação de qualquer dívida resultante da prática de acto administrativo, cuja cobrança coerciva seja efectuada no processo de execução fiscal. De facto, no art. 204° do CPPT estabelecem-se, taxativamente, os fundamentos da oposição à execução fiscal, como resulta do preceituado no seu n° 1: “a oposição só poderá ter algum dos seguintes fundamentos”. “Esta taxatividade dos fundamentos de oposição não implica uma restrição aos direitos fundamentais de acesso aos tribunais, à tutela judicial efectiva e ao recurso contencioso e, acrescentámos nós, ao princípio do favorecimento do processo ou pro actione, uma vez que a impugnação de actos lesivos é permitida sempre que a lei assegurar um meio de os impugnar contenciosamente, como expressamente se refere na alínea h) do seu n.° 1. Assim, deste art. 204.° não pode resultar, em nenhuma hipótese, uma situação em que um particular que tenha sido atingido na sua esfera jurídica por um acto da administração fique privado, antes ou depois da instauração da execução, da possibilidade de acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos. Por isso, o carácter taxativo dos fundamentos de oposição não consubstancia uma restrição daqueles direitos, mas sim um seu condicionamento, que não é proibido pela Constituição. Na verdade, as normas processuais que prevêem prazos para exercício de direitos e obrigam à utilização de determinados meios processuais para o seu exercício, não envolvem uma restrição do direito de acesso aos tribunais antes representam uma garantia do seu eficaz exercício, por serem a forma de procurar obter a rentabilização e optimização dos serviços de justiça que têm como corolário a sua maior eficácia como meio de os particulares, na sua generalidade, verem contenciosamente reconhecidas as suas posições jurídicas perante a administração” (Jorge Sousa, in CPPT anotado, 4ª ed., págs. 871 e 872). Em execução fiscal, mormente por meio de oposição a ela, atendendo ao carácter especial e sumário deste instrumento processual, não é consentido, em princípio, apreciar a legalidade da liquidação da quantia exequenda. Na realidade, o processo de oposição tem por escopo essencial o ataque (global ou parcial) à execução fiscal, visando a extinção da execução, ou absolvição do executado da instância executiva, pela demonstração do infundado da pretensão de entidade exequente. Importa pois atentar ao invocado pelo ora recorrido, em sede de petição inicial, como causa de pedir: Ora, as questões que, assim, vêm alegadas pelo recorrido como fundamento de oposição à execução são tudo questões que não se enquadram em nenhum dos fundamentos ali articulados (art. 204° do CPPT, nomeadamente al. h)). Na verdade, atentando aos termos da petição inicial a oponente, por via dela, questiona, tão só a legalidade em concreto da liquidação da dívida exequenda. Matéria que, se quadra antes no âmbito da acção administrativa especial e não no processo de oposição à execução fiscal. Ora, como vem sendo jurisprudência pacífica deste STA, a legalidade do acto só pode ser válida e eficazmente controvertida ou questionada em processo de oposição à execução fiscal nos casos de ilegalidade abstracta (cfr. aI. a) do n° 1 do art° 204° do CPPT) e em casos de ilegalidade concreta apenas quando a lei “não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação” (cfr. al. h) do n° 1 do citado art° 204°). Na verdade, notificado da obrigatoriedade de restituir determinadas quantias, o ora recorrido podia — e devia — atacar tal despacho, através de recurso contencioso ou de uma acção administrativa especial. Não se concede que a execução fiscal suporte uma abertura legal desse tipo conforme é sua pretensão. O ataque à execução tem regras e fundamentos próprios, que são os constantes do art. 204° do CPPT, não se vendo que, no caso, e para além dos aí previstos, o recorrente, usando a acção administrativa especial, não pudesse aí atacar o acto administrativo sindicado o que lhe retira a possibilidade de discutir em sede de oposição a legalidade em concreto da dívida exequenda. Por isso, no caso em apreço, a questão que vem suscitada acerca da legalidade em concreto do acto não se mostra enquadrada na supra referida al. h), na medida em que, estando em causa a prática de uma acto administrativo, na sequência do qual foi emitida a certidão de dívida, o oponente podia, legalmente, sindicar contenciosamente aquele acto. Consistindo o erro na forma de processo (art. 199° do CPC) em ter o autor usado de uma forma processual inadequada para fazer valer a sua pretensão, a correcção do dito erro é possível quando todo o processo passe a seguir a tramitação adequada. Porém, questão prévia e distinta é a de saber se o oponente estava á data da apresentação da petição de oposição, em tempo para poder interpor a referida acção administrativa especial o que a suceder nos acarreta o dever de convolar para esse meio de reacção. Sucede que dos autos não consta o teor do despacho que determinou a obrigatoriedade de restituir as quantias em causa nos autos (despacho que terá sido comunicado ao oponente a coberto do ofício n°33.511/7518/02 de 30/12/02- vd fls. 23) e ao qual é feita referência no ofício de 02/01/2003 constante de fls. 91 dos autos onde parece surpreender-se uma “suspensão” da decisão comunicada a coberto daquele primeiro ofício de 30/12/2002 na sequência de alguma reclamação ou requerimento comunicado por telecópia, da autoria do ora oponente, recepcionada no IFAP em 03/01/2002. São elementos essenciais que importa clarificar e que se mostram essenciais para aquilatar, além do mais, da perfeição da eventual notificação efectuada (do dito despacho e, da liquidação de capital e juros a restituir) para a final considerar a oportunidade de convolar a petição de oposição para o meio próprio de reacção agora afirmado e que, reitera-se, é a referida acção administrativa especial, de acordo com a previsão dos artigos 97.° n° 3 da LGT e 98.° n°4 do CPPT, o que se admite, em hipótese, como ainda possível caso, aquela notificação não tenha sido efectuada com respeito pelos formalismos legais. Salienta-se, ainda, a conclusão terceira do presente recurso na qual o próprio IFAP embora afirmando que não concede ter ocorrido omissão do acto de liquidação da dívida exequenda admite a que a ter sucedido tal, em momento prévio ao da instauração da execução fiscal, por via da citação que trouxe ao conhecimento do executado a liquidação da dívida exequenda, se possibilita a este fazer uso dos meios legalmente previstos, para impugnar a legalidade da mesma; Em suma: Não é de afastar a possibilidade de o oponente ainda estar em tempo para atacar a liquidação da dívida exequenda, segundo cremos não em sede de oposição mas na sede própria de acção administrativa especial para onde, se for caso disso, poderá operar-se a convolação, a menos que se conclua que inexiste um prévio acto administrativo de rescisão do contrato e inerente liquidação do montante a restituir por força dessa rescisão, como sucedeu no caso tratado no Ac do STA de 19/10/2011, no Proc. n° 0578/11 (onde o título executivo que serviu de base à execução não foi extraído a partir de um acto administrativo prévio que tivesse sido notificado ao destinatário, pelo que se havia procedido à execução de um acto administrativo inexistente e ineficaz e daí ter-se ali concluído que «Se a dívida incorporada no título executivo não é exigível, por falta de acto administrativo previamente notificado ao executado, existe inexequibilidade do título, que é um fundamento à oposição enquadrável na alínea i) do n° 1 do art. 204° do CPPT.». Porém, dado que a questão a decidir (incluindo a decisão de convolação ou não) envolve apreciação de matéria de facto que não se encontra apurada nem fixada nos autos, não pode este STA dela conhecer em substituição [cfr. o n° 5 do art. 12° e a aI. b) do art. 26°, ambos do ETAF (2002); e o n° 2 do art. 762° do CPC, na redacção do DL n° 329-A/95, 12/12]. Importa, assim, ordenar a baixa dos autos à 1ª instância para que, seja produzida a prova pertinente. Assim sendo, e não podendo este Tribunal substituir-se à primeira instância na aportação dos referidos elementos, que consideramos pertinentes, é caso para, concedendo provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida baixando os autos à 1ª instância para ampliação da matéria de facto e prolação de nova decisão, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no presente recurso. 4- DECISÃO: Pelo exposto, acordam os Juízes deste STA em conceder provimento ao recurso revogando a decisão recorrida e, em ordenar a baixa dos autos à 1ª Instância para aí, após a realização das diligências de prova apontadas e as demais que sejam consideradas necessárias, ser fixada matéria de facto que possibilite a prolação de decisão em conformidade com a mesma. Sem custas. Lisboa, 30 de Maio de 2012. - Ascensão Lopes (relator) - Pedro Delgado - Isabel Marques da Silva