01597/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A mora é o atraso ou retardamento no cumprimento de uma obrigação, constituindo-se o devedor em mora quando, por causa que lhe seja imputável, a prestação não foi efectuada no tempo devido, tendo de satisfazer juros moratórios ao credor, a título de indemnização (arts. 804° e 805° do C.Civil).

II- Tendo pagamento dos subsídios de férias e de Natal referentes ao período em que o recorrente exerceu as funções de falso tarefeiro na DGCI, sido efectuado, não por ser entendido pela Administração como uma obrigação legal, que não existia, mas por meras razões de oportunidade e de gestão de recursos humanos, representando um pagamento de favor e não de obrigação, não pode originar uma situação de mora, não envolvendo, por conseguinte, o reconhecimento do dever de pagar juros moratórios.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais recorre do acordão de 9-05-2002, do Tribunal Central Administrativo, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pela aqui recorrida A..., anulou o indeferimento tácito do recurso hierárquico do despacho de 16-01-98, do Director Geral das Contribuições e Impostos, que indeferiu a pretensão que a aqui recorrida lhe havia formulada com vista ao pagamento de juros de mora devidos pelo atraso no pagamento nos subsídios de férias e de Natal relativos ao período em que exerceu funções de “ falso tarefeiro “ na Direcção Geral das Contribuições e Impostos .

A entidade recorrente conclui as alegações de fls. 117 e seg.s, formulando as conclusões seguintes :

1. A Administração pagou à ora recorrida, em 95.04.04, as importâncias correspondentes a férias e subsídios de férias e de Natal;

2. Praticou esse acto no uso de poder discricionário e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse;

3. E fê-la por entender ser de uniformizar a situação dos funcionários “ex-tarefeiros” que não lançaram oportunamente mão dos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram judicialmente reconhecido o seu direito;

4. Assim sendo, não havendo “prestação legalmente devida”, não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento;

5. Uma vez que tendo a Autoridade Recorrida agido não em função de uma obrigação legal estrita mas fundada unicamente em razões de justiça e equidade, nada do ponto de vista estritamente legal a obrigava a proceder como procedeu;

6. O acórdão recorrido está, pois, em desconformidade com a lei civil (artigos 805º e 806º do Código Civil).

7. Por outro lado, e de acordo com o estabelecido nos artigos 310º, al. d) e 306º do Código Civil, mesmo que a ora recorrida tivesse tido direito a juros de mora, o que nem por mera hipótese académica se admite, sempre esse direito estaria prescrito;

8. Desde logo, não conseguimos descobrir onde – sobre matéria de juros com natureza civil por virtude de incumprimento quanto ao vencimento a pagar aos seus funcionários - nos normativos existentes, se imponha à Administração meios diferentes de defesa dos que estão regulamentados no Direito Civil, nomeadamente no artigo 303º CC;

9. Não lhe podendo ser exigido que a prescrição fosse invocada na fundamentação (inexistente por natureza) do acto tácito de indeferimento;

10. Depois, porque a Administração Fiscal não tem que, expressamente, se pronunciar, sobre juros de mora peticionados extemporaneamente, pela recorrente, no processo gracioso em conjunto com a obrigação principal;

11. O facto de não se pronunciar ao mesmo tempo que paga a obrigação principal e não paga tais juros de mora, não pode ser entendida como uma “mera questão não operativa”, no dizer de alguma jurisprudência, dado que o beneficiário dessa faculdade (de invocar a prescrição) tem o direito de recusar o cumprimento dessa prestação ou de se opor, por qualquer modo, ao exercício do direito prescrito.

12. Ora, contrariamente à “jurisprudência do não operativo”, um dos modos de se opor ao exercício do direito prescrito ( nº 1 do art.º 304º do C.C.) mas invocado, não pode deixar de ser, indubitavelmente, o de, aquando do pagamento da obrigação principal peticionada, não ter a Administração, deliberadamente, pago, os pretendidos juros de mora ali também pedidos, invocando logo que chamada ao processo contencioso, que aquele seu silêncio quis dizer precisamente isso mesmo – que os juros estavam prescritos.

A recorrida contra-alegou a fls. 130, pugnando pela manutenção do decidido .

O Ex.mº magistrado do Ministério Público junto deste STA, emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso

II. O acordão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto :

A- Em 27.07.95, pelos serviços da DGCI foi comunicado ao recorrente “que em 04.04.95 foi dada ordem à Direcção-Geral do Tesouro para ser efectuado, por transferência bancária para a sua conta... o pagamento de subsídio de férias e Natal e remuneração dos meses de férias não gozadas, respeitantes ao período em que exerceu funções na situação de “Tarefeiro”, conforme se discrimina: (...)”

B- Em 07/08/1995 o ora recorrente, então funcionário do quadro do pessoal da DGCI, dirigiu ao Director-Geral dos Impostos, o seguinte requerimento:

“1º O requerente iniciou funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, em “regime de tarefa” em 08.08.84... desempenhando funções inerentes à categoria de Liquidador Tributário até 27.11.90.

2º No entanto, a sua verdadeira situação era de “falso tarefeiro” já que

3º Pelo período em que permaneceu como falso tarefeiro, de 08.08.84 a 27.11.90, foi agora o requerente abonado dos quantitativos referentes aos meses de férias não gozados, subsídio de férias e de Natal, conforme superiormente determinado na sequência do parecer jurídico nº 189/94

4- Foi, deste modo, reconhecido ao requerente a sua qualidade de

( ... )

6- Sendo assim, não há dúvida que assistem ao ora requerente todos os direitos decorrentes de uma situação de trabalho subordinado, como sejam

7- Igualmente lhe assiste o direito às férias, respectivos subsídios, e subsídios de Natal, pelo período de tempo em que permaneceu como “tarefeiro”, como lhe foi agora reconhecido.

8- E esses direitos, traduzidos em prestações pecuniárias, dever-lhe-iam ter sido pagos à medida do seu vencimento.

9- Ora acontece que tais prestações só lhe foram pagas em 11.04.95, isto é, em data muito posterior à do seu vencimento e ao atraso deste pagamento o requerente é totalmente alheio, sendo mesmo da exclusiva responsabilidade da entidade administrativa ao serviço da qual o requerente estava afecto.

10- Tendo-se colocado em mora no pagamento por sua exclusiva responsabilidade

( ... )

12º Pelo que ao requerente são devidos os juros calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento das prestações em causa, referentes às férias não gozadas, subsídio de férias e de Natal pelo período de tempo em que permaneceu como “tarefeiro”, e até à data em que as mesmas prestações lhe foram liquidadas, o que ocorreu em 11.04.95,

Termos em que, requer a V. Ex. se digne mandar processar o abono das quantias que lhe são devidas a título de juros moratórios.” - (doc. de fls. 10).

C- O requerido em B) foi indeferido por despacho de 16.01.98, do DGCI (docs. de fls. 14/17 que se reproduzem).

D- O despacho de 16.01.98, foi proferido no parecer constante de fls. 14/17 (que se reproduzem), onde se concluía no sentido de serem “indeferidos os requerimentos em que é pedido o pagamento de juros de mora sobre os quantitativos pagos respeitantes a férias, subsídio de férias e de Natal...”.

E- O despacho a que se alude em C) foi notificado ao ora recorrente em 12.02.98 (cfr. proc. administrativo e doc. de fls. 9).

E- Em 26.03.98, interpôs o ora recorrente recurso hierárquico do despacho a que se alude em C) através de requerimento que dirigiu à entidade ora recorrida, recurso esse que não foi objecto de qualquer decisão.

III. A questão a decidir – saber se, no caso em apreço, são devidos juros de mora sobre os montantes que a Administração pagou à recorrente a título de subsídio de férias e de Natal, relativos ao período em que exerceu as funções de “ falsa tarefeira “ ao serviço da DGCI, em caso afirmativo, tal direito se encontra ou não prescrito - tem sido objecto entendimentos diversos por parte da Jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo

Assim, no sentido de que

- tais juros são devidos, mas que o respectivo direito está prescrito, podem ver-se os acórdãos de 20-02-2001, de 26-04-2001, 22-05-2001 e de 26-06-2001, proferidos nos Processos n.º 46.818, 47.255, 46.716 e 47.501;

- tais juros são devidos, mas não tendo sido invocada a prescrição no procedimento administrativo, não pode ser conhecida no recurso, podem ver-se os acórdãos de 24-05-2001, Proc.º n.º 47.205, de 21-06-2001, Proc.ºs n.º 46.898 e 47481; de 11-10-2001, Proc. n.º 47.927; de 9-05-2002, Proc. n.º 48.136; e de 12-03-2002, Proc. n.º 1661/02 :

- tais juros não são devidos, por inexistência da obrigação legal de pagamento das quantias sobre as quais são peticionados os juros de mora, podem ver-se os acórdãos de 25-09-2001, Proc. n.º 47.271; de 5-12-2001, Proc. n.º 46.932; e de 3-07-2003, Proc. n.º 819/03 .

A entidade recorrida sustenta a procedência do recurso, e a consequente revogação do decidido com base em duas ordens de razões :

- por um lado porque pagou ao recorrente os subsídios de férias de Natal relativas ao período em que exerceu as funções de “ falso tarefeiro” por entender ser de uniformizar a situação dos funcionários “ex-tarefeiros” que não lançaram oportunamente mão dos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos, portanto no uso de um poder discricionário e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse, pelo que não havendo “prestação legalmente devida”, não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento – conclusões 1 a 6 ;

- por outro, ainda que fossem devidos os peticionados juros mora, o seu pedido foi extemporâneo, já tendo ocorrido a prescrição desse eventual direito – conclusões 7 a 12.

A questão suscitada nas seis primeiras conclusões da alegação da recorrente foi tratada no acordão de 3-07-2003, proferido no Processo n.º 819/03, no sentido da sua procedência com base no entendimento de que, no caso em apreço, não existia a obrigação de pagar os subsídios em causa, sendo tal pagamento feito apenas por razões de oportunidade e equilíbrio laboral, representando um pagamento de favor e não o cumprimento de uma obrigação pelo que não ocorre uma situação de mora .

Porque a nossa posição sobre a questão coincide com a doutrina do acordão de 3-07-2003, que, na qualidade de adjunto, subscrevemos, passamos a transcrevê-lo na sua parte de direito :

“« Alega o agravante que a Administração pagou ao ora recorrido as importâncias correspondentes a férias e subsídios de férias e de Natal no uso de um poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse, apenas com o objectivo de uniformizar a situação dos funcionários "ex-tarefeiros" que não recorreram, oportunamente, aos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram, jurisdicionalmente, reconhecido o seu direito .

Sustenta que, assim sendo, não havendo "prestação legalmente devida", não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento, pelo que o acórdão recorrido viola os art.ºs 805 e 806 do Código Civil.

Assiste-lhe, nesta parte, inteira razão.

A orientação jurisprudencial segundo a qual inexiste norma especial que isente de juros de mora as dívidas do Estado, significa que o Estado não está isento do pagamento de juros moratórios, desde que, como é óbvio, exista mora, ou seja, cumprimento tardio de uma prestação legalmente devida, o que, in casu, se não verifica.

Pese embora a divergência que neste STA se tem verificado a tal propósito, temos por mais correcta a posição que sustenta não serem devidos juros de mora em situações como a dos autos, por inexistência de obrigação legal de pagamento dos referidos abonos por parte da Administração (neste sentido decidiram os Acs. de 25.09.2001, tirados nos Recs. 47.271 e 47.439).

A mora é o atraso ou retardamento no cumprimento de uma obrigação, constituindo-se o devedor em mora quando, por causa que lhe seja imputável, a prestação não foi efectuada no tempo devido, tendo de satisfazer juros moratórios ao credor, a título de indemnização (arts. 804° e 805° do C.Civil).

Ou seja, sem obrigação não há mora.

Ora, na situação sub judice, não ocorria a aludida obrigação de pagamento dos referidos abonos, pelo que não poderá considerar-se a existência de mora.

Como decorre dos autos, na origem do despacho do Director-geral da Contabilidade Pública, de 30.12.94, que determinou o pagamento dos quantitativos correspondentes a férias e subsídios de férias e de Natal a todos os "ex-tarefeiros" da DGCI, estiveram decisões judiciais que reconheceram a alguns desses "ex-tarefeiros", em recursos por eles interpostos, a qualidade de agentes administrativos, e que, em processo de execução de sentença, determinaram os efeitos daí decorrentes, designadamente, o pagamento pela Administração de juros moratórios.

Entendeu a Administração, naquele despacho, por razões de mera oportunidade e equilíbrio laboral, uniformizar a situação dos "ex-tarefeiros" que, como o ora recorrido, em devido tempo, não pugnaram contenciosamente pelo reconhecimento ao direito de receber os apontados abonos, e aos quais se não estendia, pois, o efeito de caso julgado das referidas decisões judiciais, abonando-lhes os subsídios em causa.

Assim, o referido pagamento foi efectuado, não por ser entendido pela Administração como uma obrigação legal, que, como vimos, não existia, mas por meras razões de oportunidade e de gestão de recursos humanos, pelo que, representando um pagamento de favor e não de obrigação, não pode originar uma situação de mora, não envolvendo, por conseguinte, o reconhecimento do dever de pagar juros moratórios.

A Administração (como vimos, não obrigada ao pagamento daqueles abonos) poderia não os ter pago, sendo de todo incongruente e perverso o entendimento de que, ao fazê-lo por livre iniciativa, na procura de uma solução de equilíbrio, incorra no pagamento de juros moratórios devidos pelo retardamento de uma obrigação que, reconhecidamente, não existia.

Ainda que se entenda tal pagamento como um dever de justiça, sempre o mesmo se apresentará como um acto de favor, de uma obrigação natural, que não é judicialmente exigível (art.º 402 do C.Civil), não ficando, assim, sujeito ao regime de mora do devedor, e não podendo, pois, conduzir à correspondente exigência de juros moratórios, por não se ter subjectivado tal direito a favor do recorrente contencioso.

Ao decidir em sentido contrário, partindo, erradamente, do pressuposto da existência de uma obrigação legal de pagamento por parte da Administração, o acórdão impugnado fez incorrecta aplicação das normas legais citadas.»

A acrescer a todas estas razões importa sublinhar um aspecto, já atrás aflorado, que para nós se reveste de uma importância fundamental. No caso em apreço, se a Administração resolvesse nada pagar ao recorrente (e aos colegas que se encontravam na sua situação) este nada poderia exigir-lhe. Nem as quantias referentes a férias, subsídios de férias e de Natal, nem, evidentemente, qualquer importância a título de juros de mora, justamente por não ser figurável no plano legal uma situação objectiva de mora. Então como pode aceitar-se que, decidindo a Administração, por razões de equidade e de justiça relativa (outras não existem), de forma a assegurar o cumprimento dos princípios da igualdade e da justiça, prontificar-se a pagar aquelas importâncias, fique aí obrigada a pagar juros de mora, como se essa obrigação fosse exigível no plano jurídico e estivesse já ultrapassado o prazo legal de pagamento. A equação seria esta: se não quiseres não pagas nada e nada te pode ser exigido; mas se quiseres pagar alguma coisa então também tens de pagar juros de mora. É inaceitável.

De resto, uma situação idêntica a esta tem merecido por parte deste Tribunal resposta diferente. Trata-se da apreciação do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28.2.96, que determinou a aplicação a todos os funcionários daquela Direcção-Geral, que se encontrassem em determinada situação, mesmo aos não recorrentes, da doutrina de um acórdão deste STA que impunha a concessão aos recorrentes de alguns direitos. Esse despacho continha em si uma restrição, só valeria para futuro. A generalidade das decisões proferidas concluiu pela sua legalidade (conf., entre muitos outros, os acórdãos de 1.6.00 recurso 44886, de 3.3.00 recurso 45194, de 24.2.00 recurso 45032 e de 23.2.00 recurso 45459) com base em alguns princípios que podem agrupar-se da seguinte forma: (i) o acto que reconhece a ilegalidade de acto anterior já inimpugnável pode ser revogado mas podendo o acto revogatório produzir efeitos apenas para o futuro (revogação de actos válidos, art.º 140 do CPA), (ii) a situação dos funcionários que impugnaram o acto ilegal é distinta da dos que o não fizeram, sendo aceitável um tratamento diverso para cada um deles.

Pronunciando-se sobre o assunto (anotação ao acórdão deste STA de 5.3.96 no recurso 37751, "Cadernos de Justiça Administrativa" n.º 11, pag. 13 e ss.) o Professor Vieira de Andrade escreveu o seguinte:

«É hoje um dado adquirido – e tal deve-se em grande medida à jurisprudência do STA – que a Administração não está unicamente vinculada à lei, devendo agir segundo princípios jurídicos fundamentais: entre outros os da igualdade e da justiça. A exigência da legalidade estrita, com proibição da discricionaridade administrativa, justifica-se, pois, na medida da necessidade de protecção dos direitos dos particulares ou da defesa do interesse público legalmente definido... Do lado dos direitos, proíbe-se a discricionaridade que os ofenda, mas não a que lhes seja favorável – a doutrina destaca e admite precisamente a chamada discricionaridade de dispensa dentro da função de "adaptação", típica do poder administrativo. Por sua vez, do lado do interesse público, a estrita legalidade visa assegurar a igualdade de tratamento – não se pode, pois, excluir a discricionaridade que vise precisamente assegurar a igualdade e evitar injustiças, ultrapassando a rigidez do caso decidido ».

Em suma, não faria qualquer sentido, e virar-se-ia até contra os próprios destinatários, que a Administração, sem ter a obrigação legal de o fazer, não pudesse reavaliar uma determinada relação jurídica já consolidada, decidindo-a a favor do particular, sem que daí resultasse para si qualquer desfavor acrescido (para além do resultante da própria reponderação).”

Pelas razões acabadas de expor, procedem as conclusões 1 a 6 da alegação da entidade recorrente, o que torna desnecessária, por prejudicadas, a apreciação das restantes.

IV. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a decisão recorrida e negando provimento ao recurso contencioso .

Custas a cargo da recorrente no Tribunal Central Administrativo e neste Supremo Tribunal Administrativo, fixando-se a taxa de justiça em 100 e 200 Euros, e a procuradoria em 50 e 100 Euros, respectivamente .

Lisboa, 4 de Dezembro de 2003

Freitas Carvalho –Relator – Adérito Santos – João Cordeiro (vencido; Negaria provimento ao recurso jurisdicional em conformidade com a posição que tenho defendido em outros processos, na medida em que o pagamento decorreria de obrigação legal)