22. O Direito
O Recorrente discorda da decisão do T.A.C. de Coimbra, proferida a fls. 155 e segs, que negou provimento ao recurso contencioso por ele interposto da deliberação da Câmara Municipal de S. Pedro do Sul, pela qual foi ordenado o embargo da obra de reconstrução de uma sua moradia, imputando-lhe nulidade e erros de julgamento.
Vejamos se lhe assiste razão.
2.2.1. Quanto à alegada nulidade da sentença recorrida.
Alega o recorrente, em síntese, que tendo imputado à deliberação recorrida os vícios de desvio de poder, erro nos pressupostos de facto e “vício de má fé”, invocando com vista à respectiva demonstração os factos constantes dos artos 39º a 51º da petição inicial, impunha-se que o Tribunal desse como assentes esses factos, para cuja prova juntou o documento nº 4.
Não tendo assim procedido, deverá concluir-se “que o Tribunal não se pronunciou sobre os referidos vícios de desvio de poder, de erro nos pressupostos de facto e de violação do princípio da boa fé, dada a insuficiência de factos, o que gera nulidade da sentença”.
Não tem, todavia, razão.
Efectivamente, basta ler a sentença para, de imediato, se concluir que a mesma emitiu pronúncia sobre todos aqueles vícios, julgando-os improcedentes, após aditar as razões tidas por pertinentes e com apelo a factos documentados nos autos (v. fls. 159 e 160)
Nem a falta de elenco, em sede de matéria de facto, de todos os factos com interesse para a decisão, implica qualquer nulidade de sentença, tanto mais que, no meio processual do recurso contencioso, a factualidade pertinente ao conhecimento do mesmo pode, a todo o momento, ser expressamente considerada, ampliada e alterada, mesmo pelo Tribunal Superior, em apreciação do recurso jurisdicional interposto da sentença, sendo caso disso.
O que o Recorrente demonstra, na sua alegação, é que não concorda com o julgamento efectuado quanto a estes vícios, pois, em seu entender, a matéria de facto constante do processo deveria ter conduzido a julgamento diferente.
Só que tal alegação, a proceder, integraria erro de julgamento de sentença e não nulidade.
2.2.2. A qualificação como nulidades de sentença de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e de apreciar se as mesmas procedem (ac. de 20.10.04, rec. 748/03), desde que a alegação seja suficientemente concretizada para permitir o respectivo conhecimento.
Ora, independentemente de outras considerações, os vícios acima referidos, de desvio de poder e violação do princípio da boa fé, nunca poderiam proceder, no caso em análise, pois trata-se de ilegalidades que apenas podem relevar em actos praticados no exercício de poderes discricionários (v. entre muitos outros, quanto ao desvio de poder, acos do S.T.A., de 6.11.90, rec. 27.862, de 19.6.97 rec. 35.042; quanto à violação do princípio da boa fé, nota 12 ao artº 7º , do C.P.A. anotado Santos Botelho e outros) e, o poder de embargar obras executadas sem a necessária licença é um poder vinculado.
Na verdade, conforme resulta da ponderação efectuada no ac. deste S.T.A., de 6.5.98, rec. 39.405, a propósito de embargo efectuado ao abrigo da mesma disposição legal (artº 57º do DL 445/91, de 20.11), verificada a execução de uma obra sem o respectivo licenciamento – ou em contrário dele, o que para o efeito é indiferente –, não se compreenderia que pudesse prosseguir, aguardando-se, ou não, um futuro licenciamento.
“O embargo, previsto naquele artº 57º, parece-nos, pois, ter natureza vinculativa, sob pena de, não o sendo, se consentir na violação da lei”, escreve-se no mesmo aresto, cuja doutrina se acompanha.
2.2.3. Nas restantes conclusões (a que corresponde o texto das alegações de fls. 183 a fls. 186) o Recorrente põe em causa a decisão judicial recorrida quanto ao julgamento dos vícios de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, de violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça, de incompetência e de violação do direito de audiência prévia (artº 100º e 101º do C.P.A.)
Quanto à apontada violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade pelo acto contenciosamente recorrido, valem aqui as considerações expendidas em 2.2.2, sobre a natureza vinculada do acto recorrido. Deste modo, também a violação dos aludidos princípios é insusceptível de relevar no domínio em causa, pois, tratando-se, como se trata, de limites impostos por lei à discricionariedade da Administração, só têm autonomia e relevam juridicamente no âmbito do exercício de poderes discricionários (v. o título meramente exemplificativo, acos de 16/3/95, rec. 36.005 e de 11/11/04, rec. 873/03).
2.2.4. Quanto ao vício de incompetência.
Sustenta o Recorrente que, no quadro das atribuições e competências das autarquias locais, é deferido, exclusivamente, ao Presidente da Câmara o poder de embargar obras ilegais, nos termos do artº 57º, nº 1 do D. Lei 445/91, ao tempo em vigor.
A Câmara Municipal não tinha competência para ordenar o embargo, pelo que o Presidente ao submeter o assunto à Câmara, teria renunciado à sua competência e originado a nulidade da deliberação em causa, nos termos do artº 29º, nº 2 e 133º, nº 1, alínea i)) do C.P.A.
A sentença, ao considerar improcedente tal vício, teria feito incorrecta aplicação do direito.
Sem razão, porém.
De harmonia com o art.º 57.º do D.L. 445/91, de 20.11, ao abrigo do qual foi praticado o acto recorrido, o presidente da Câmara Municipal é competente para embargar as obras executadas em violação do disposto no citado D. Lei, “sem prejuízo das atribuições cometidas por lei a outras entidades”.
Ora, a Lei Orgânica das Autarquias Locais, na redacção do D.L. 100/84 (com as alterações introduzidas pela Lei 25/85 de 12 de Agosto), em vigor à data da prática do acto recorrido, dispõe expressamente no seu art.º 51.º, n.º 2 alínea g) que compete à Câmara Municipal, no âmbito do urbanismo e construção, “embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas sem licença ou com inobservância das condições desta”.
Deste modo, entende-se ter sido correcta a decisão recorrida ao concluir que o D.L. 445/91 não atribui competência exclusiva, em matéria de embargos, ao Presidente da Câmara, antes salvaguarda a competência conferida por lei a outras entidades, como é, no caso, a competência atribuída à Câmara Municipal pelo D.L. 100/84 (cfr. em sentido idêntico, ac. de 12.12.97, rec. 39.656, também citado pelo Mº Público)
O Presidente, ao apresentar o assunto à Câmara Municipal,não renunciou à competência que a lei lhe atribuiu; antes, pretendeu, em perfeita consonância com o disposto na legislação então aplicável, que o órgão colegial a que preside, e em cuja deliberação também interveio, se pronunciasse sobre o embargo em causa, respeitante a obra de reconstrução aprovada pela Câmara Municipal.
Improcede, pois, o erro de julgamento imputado à sentença quanto ao aspecto analisado.
2.2.5. Quanto à violação do art.º 100º do C.P.A.
Sobre o vício de preterição da audiência prévia do interessado, imputado à deliberação recorrida, a sentença refere apenas:
“O recorrente, à face do referido normativo, não tem que ser ouvido previamente, à tomada da referida decisão, pois tal diligência comprometeria o êxito da diligência, dado o carácter urgente do Embargo para poder produzir efeito útil”
O recorrente discorda deste julgamento sustentando, em síntese, que se tivesse tido a possibilidade de explicar a razão pela qual ao abrir a janela a parede ruiu, certamente que o embargo não teria ocorrido.
Vejamos:
Em primeiro lugar, cabe deixar assente que, não pode afirmar-se que todas as decisões administrativas respeitantes a embargos mereçam, pela sua própria natureza, a qualificação de urgentes, em termos de dispensar, qualquer que seja a situação concreta, o cumprimento da audiência prévia do interessado/s, (neste sentido ac. de 7/5/03, rec. 373/03, ac. de 1/7/03, rec. 1429/02).
Com efeito:
Conforme se faz notar no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 12-6-97, recurso nº 41 616-Z (in Apêndices ao DR., II Série, pág. 4718 e seguintes) o artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo surge na sequência e em cumprimento da directiva constitucional contida no nº 4 do artigo 267º da Constituição da República Portuguesa, obrigando o órgão administrativo competente a, de alguma forma, associar o administrado à preparação da decisão final.
Por se tratar de direito constitucional concretizado, tal princípio terá mesmo de prevalecer sobre todas as normas contidas em leis especiais e onde não se mostre garantido com igual extensão ao configurado no Código do Procedimento Administrativo.
O cumprimento da formalidade em análise, visa não só garantir a participação do interessado nas decisões que o afectam, como ainda contribuir para o acerto das decisões administrativas, permitindo a quem tem de decidir “o melhor conhecimento possível das realidades”, como já salientava Sérvulo Correia nas suas Noções Fundamentais de Direito Administrativo (ob. citada, pág. 124).
Trata-se, portanto, de formalidade essencial, de cumprimento obrigatório em todos os casos, a não ser que se esteja perante alguma das situações previstas no artigo 103º, nº 1, alíneas a), b) e c), ou quando ocorra alguma das hipóteses contempladas nas alíneas a) e b) do nº 2 do mesmo artigo, que permitem ao órgão instrutor dispensar a audiência.
Em tais casos, deverá a Administração proferir decisão fundamentada da qual constem os motivos pelos quais entende não haver lugar a audiência ou dever a mesma ser dispensada, conforme também se salienta na sentença recorrida (v. anotação ao artigo 103º no C.P.A. Anotado de Mário Esteves de Oliveira e outros; acórdão da 1ª Secção deste STA de 16-6-97, recurso nº 41 616-Z, acima citado e acórdão de 24-5-00, recurso 44 714, entre outros).
A urgência deve ser objectiva e a sua enunciação e justificação devem ser anteriores ou contemporâneas do acto (neste sentido, o acórdão deste STA, de 24-5-00, já citado).
A Administração não goza de um poder discricionário de livremente integrar o conceito de urgência, a qual “deverá estar ligada a imperativos indeclináveis inerentes à ordem pública.
A urgência deverá, por outro lado, ser concebida como uma noção circunstancial, com base em factos concretos, que legitimem o abandono de um procedimento normal, para se adoptar um procedimento excepcional e onde o factor tempo se apresenta como elemento determinativo e constitutivo” (acórdão do STA de 12-6-97, recurso nº 41 616, sublinhado nosso).
Assim, conforme bem se refere no acórdão de 12-6-97, que vimos citando “a decisão que a Administração entenda dever tomar no âmbito da citada alínea a) do nº 1, do artigo 103º terá de ser devidamente fundamentada mediante a identificação do específico interesse público a prosseguir com a decisão e tido por incompatível com a observância da audiência”.
Neste particular contexto, a Administração terá de proceder não só à “indicação dos factos que revelam não apenas uma urgência, como também que é tal que aniquila a possibilidade de realizar a audiência no prazo mínimo da lei, bem como a eventual ponderação da sua substituição por outras medidas provisórias” (cf. a já citada obra de M. Esteves de Oliveira, P. Amorim, a pág. 463).
A urgência terá, por outro lado, que ser “referida em relação à situação objectiva real, que a decisão procedimental” visa “regular, não em relação à urgência procedimental (cf. os AA e obra acabada de citar, pág. 464)”.
Ora, no caso em análise, não existiu qualquer alusão às razões pelas quais se entendeu não proceder à audiência prévia do interessado, designadamente, porque motivos a decisão de determinar o embargo imediato da obra era, na situação concreta, de tal forma urgente, que não era possível ouvir o interessado, mesmo no prazo mínimo de dez dias previsto no artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo.
É certo que este Supremo Tribunal não tem concluído, sempre, pela necessidade impreterível de fundamentação da inexistência ou da dispensa de audiência, antes sustentando, em diversos arestos, que a preterição da fundamentação se degrada em formalidade não essencial e que, o importante e relevante, neste casos, é que a urgência justificativa quer da dispensa, quer da inexistência de audiência de interessados corresponda à realidade factual.
Todavia, no caso em apreço, não se pode retirar dos documentos constantes do processo e do instrutor apenso qualquer razão passível de justificar a não audiência do interessado fundada no carácter urgente da decisão tomada, designadamente, perigo causado pela continuação da obra ou risco de comprometimento sério da reintegração futura da ordem jurídica violada, caso o embargo tivesse de aguardar o prazo de cumprimento de audiência (10 dias).
Não se pode, pois, ter como objectivamente verificada a urgência impeditiva do cumprimento da formalidade legal em causa.
Note-se, ainda, que, como este Supremo Tribunal repetidamente tem afirmado, não basta que um acto seja praticado no exercício de poderes vinculados para que o tribunal recuse relevância anulatória à violação do disposto no art.º 100.º do C.P.A. (v. entre outros, ac. de 20/6/02, rec. 412, ac. de 23/9/04; rec. 1697/02; ac. de 17/5/05; rec. 691/02)
É necessário ainda que, “num juízo prudente de prognose póstuma, pela incidência da situação que foi chamado a fazer, face ao conteúdo do acto a às demais circunstâncias do caso, possa afirmar, com inteira segurança, que aquela era a única decisão concretamente possível ou esperável de uma Administração suposta respeitadora da lei e dos princípios que regem a sua actuação, quanto ao conteúdo, ao modo e ao tempo, em termos de a anulação e o cumprimento da formalidade não servir agora qualquer interesse do recorrente digno de protecção legal” (ac. da 1ª Secção, 1ª Subsecção, de 20/6/02, rec. 412, acima citado)
Na situação dos autos, entende-se, tal como sustenta o Recorrente, que o cumprimento daquele direito de audiência poderia ajudar a esclarecer aspectos técnicos sobre os quais existem divergências entre o Recorrente e a Câmara Recorrida, designadamente quanto à necessidade, por motivos de ordem técnica, da realização das obras que motivaram o embargo e, assim, interferir com o conteúdo da decisão final.
Face ao exposto, impõe-se concluir que a deliberação recorrida é ilegal, por violação do art.º 100.º do C.P.A.
A procedência deste vício, impondo a regressão do procedimento a fase anterior à decisão final, prejudica a apreciação do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, pelo que, implica também a revogação do decidido quanto a esse vício (cf. ac. do Pleno da 1ª Secção de 5/6/00, ac. da 1ª Secção de 14/12/04, rec. 1451/03)
3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam:
- a)Conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a decisão recorrida quanto ao julgamento por ela efectuado de improcedência dos vícios de violação do art.º 100.º do C.P.A. e de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.
- b)Conceder provimento ao recurso contencioso, com base na violação do direito de audiência prévia do interessado, previsto no art.º 100.º do C.P.A. (ficando prejudicada a apreciação do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto).
Sem custas.
Lisboa, 29 de Junho de 2005. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Costa Reis – Cândido de Pinho.
