I. Relatório
1. A………………., devidamente identificado nos autos, vem interpor recurso excepcional de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [TCAS], de 20.02.2014, que decidiu «não conhecer do recurso» interposto de sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa [TCA/L] proferida em «acção de oposição à aquisição de nacionalidade portuguesa» que contra ele intentou o Ministério Público.
Conclui assim as suas alegações:
1-O presente recurso interposto pelo ora Recorrente tem por objecto o acórdão proferido pelo TCAS que decidiu não apreciar do objecto do recurso interposto quanto à sentença do TAC/L, de 26.06.2013, por considerar que o recurso não era o mecanismo processual adequado;
2- Prevê o nº1 do artigo 150º CPTA que das decisões proferidas em 2ª instância pelo TCA pode haver, excepcionalmente, revista para o STA quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental, ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;
3- O presente Recurso deve ser admitido porquanto, como o Recorrente logra demonstrar infra, a questão jurídica que se discutirá no presente recurso de revista em terceira instância reveste-se de 1) importância fundamental, em função da sua relevância jurídica ou social, e resulta de 2) clara necessidade de uma melhor aplicação do direito;
4- A questão de direito a ser submetida ao critério legal de admissão da revista é a seguinte: nas decisões proferidas por juiz singular, sobre o mérito da causa, no âmbito de acções cujo regime específico remete para os termos da acção administrativa especial, como sendo as acções de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa, aplica-se o artigo 40º, nº3 do ETAF e, consequentemente, cabe reclamação para a conferência nos termos do artigo 27º, nº2, do CPTA, ou recurso directo para o Tribunal Central Administrativo;
5- Esta questão reporta-se, assim, à interpretação que se faz do artigo 40º, nº3, do ETAF, no sentido de o mesmo se aplicar aos processos que não assumem a forma de acções administrativas especiais, mas que seguem, por remissão dos seus regimes legais específicos, os seu termos;
6- Resulta das decisões jurisprudenciais de apreciação preliminar sumária - as quais têm tido um papel determinante na concretização dos critérios previstos no artigo 150º do CPTA - que o critério da relevância jurídica da questão de importância fundamental [o qual assume um papel primacial] assenta em dois factores de afirmação conjugada e cumulativa: complexidade das operações lógicas e jurídicas e a capacidade de expansão da controvérsia [MIGUEL ÂNGELO OLIVEIRA CRESPO, in O Recurso de Revista no Contencioso Administrativo, Almedina, página 189];
7- Ora, a questão em litígio reveste particular dificuldade ao nível das operações lógicas e jurídicas interpretativas indispensáveis à sua resolução - o que o douto acórdão do TCAS desconsiderou ao furtar-se à análise das especificidades do caso, emergentes da aplicação ao mesmo do DL nº237- A/2006, de 14.12;
8- Apenas o voto de vencido proferido em oposição ao Acórdão ora Recorrido veio trazer à colação a análise do DL nº237-A/2006, de 14.12, e, consequentemente atendeu à circunstância de estarmos perante uma acção de oposição à aquisição de nacionalidade e, não, perante uma acção administrativa especial;
9- Pese embora quanto à aplicação do artigo 27º, nº2 do CPTA [reclamação para a conferência dos despachos do relator] ter sido proferido acórdão uniformizador de jurisprudência pelo Pleno deste STA de 19.09.2012, nº3/2012, tal acórdão não se pronunciou sobre o âmbito de aplicação do artigo 40º nº3 ETAF, e sobre se este regime é aplicável às acções que não são administrativas especiais, como sendo as acções de oposição à aquisição de nacionalidade;
10- Também o acórdão do STA de 05.12.2013 não se pronuncia sobre a questão ora em análise, na medida em que a acção de oposição à aquisição de nacionalidade não é processo urgente regulado no CPTA;
11- Trata-se de uma questão jurídica susceptível de divergência dogmática, se assim não fosse não se verificaria, aliás, um voto de vencido;
12- A existência de controvérsia quanto à aplicação do artigo 27º, nº2, do CPTA - nos termos em que a jurisprudência do STA vem recentemente interpretando - às acções que não são «administrativas especiais», como são as de oposição de nacionalidade, confere, desde logo, a possibilidade do recurso em análise ser apreciado pelo Ilustre Supremo Tribunal Administrativo;
13- Acresce que, os efeitos desta decisão são susceptíveis de projecção além da esfera jurídica do Recorrente, dado que são potencialmente aplicáveis a todas as acções que não assumam a forma de acção administrativa especial para cuja tramitação o seu regime específico remete subsidiariamente;
14- Verifica-se, destarte, uma clara necessidade de uma melhor aplicação do direito, na medida em que se evidencia ter o Acórdão do TCAS incorrido em erro ostensivo ou grosseiro de aplicação das regras processuais, ao desconsiderar que o artigo 40º, nº3, do ETAF, se aplica e que o artigo 60º do DL nº237- A/2006, de 14.12, remete apenas para as regras de tramitação processual inclusas no Título III, e, não, para as regras de competência para julgamento das causas;
15- A decisão no sentido dado pelo acórdão põe em causa o Estado de Direito Democrático, na medida em que viola o direito à tutela judicial efectiva. Estender o artigo 40º, nº3, do ETAF, e do artigo 27º, nº2, do CPTA, para além do núcleo de situações que nos mesmos se subsumem, pode conduzir a uma restrição injustificada da justiça material;
16- Dadas as avultadas dúvidas e incertezas que esta recente jurisprudência do STA produziu, o quadro jurídico normativo em que o presente Recurso se baseia assume extrema relevância e o esclarecimento do mesmo importa de sobremaneira para melhor garantir a tutela jurisdicional;
17- O Acórdão recorrido padece de nulidade porquanto não indicou em termos claros e lógicos as razões jurídicas que serviram de apoio à solução adoptada, limitando-se a remeter para a legislação aplicável e para a jurisprudência existente sobre esta matéria;
18- Na verdade, não se descortina que exercício interpretativo subjaz à conclusão de que é aplicável o artigo 40º, nº3, do ETAF, às acções de oposição à aquisição de nacionalidade;
19- Porque não se alcançam os fundamentos de direito que justificam a decisão proferida, padece a douta sentença de nulidade por motivo de fundamentação insuficiente, nos termos do artigo 668º, nº1, alínea b), do CPC, aplicável ex vi do artigo 1º do CPTA;
20- Acresce que o acórdão de que se recorre incorre em erro na aplicação do artigo 40º, nº3, do ETAF e, consequentemente, do artigo 27º do CPTA; Senão vejamos,
21- O Digno Magistrado do Ministério Público junto do TAC de Lisboa intentou naquele tribunal uma acção judicial de oposição à aquisição de nacionalidade que encontra expressa previsão no Regulamento para aquisição da nacionalidade, aprovado pelo DL nº237-A/2006, de 14.12, mais especificamente, no respectivo Título III, Capítulo I [artigos 56º a 60º];
22- Neste diploma estabelece-se o regime pelo qual se rege a acção de oposição à aquisição de nacionalidade, sendo que subsidiariamente ao referido regime aplica-se «os termos da acção administrativa especial prevista no Código de Processo nos Tribunais Administrativos» [ver artigo 60º];
23- Contudo, pese embora também seja tramitada nos tribunais administrativos e fiscais e se lhe aplique subsidiariamente os termos da acção administrativa especial, a acção de oposição à aquisição de nacionalidade não se confunde com a acção administrativa especial, ou com um qualquer subtipo da mesma;
24- Trata-se de acções que são reguladas em diplomas diversos, e que encerram tramitação substancialmente distinta;
25- A presente acção de oposição à aquisição de nacionalidade trata-se de uma acção que não encontra regulação no CPTA, mas constitui objecto de regulação especial em legislação avulsa, com naturais particularidades de regime [ver José Carlos Vieira de Andrade, in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA (Lições), 8ª edição, página 175];
26- Tais acções nem tão pouco se aproximam no seu objecto. Enquanto as acções especiais têm por referência a ilegalidade ou a omissão de actos ou normas administrativas, a oposição à aquisição de nacionalidade obsta à aquisição de nacionalidade. Neste sentido a Mm.ª Juíza que proferiu o voto de vencido integrante do Acórdão recorrido, frisou que: «[…]o presente processo não é uma acção administrativa especial , mas uma acção de oposição à aquisição se nacionalidade, regulada em primeira linha nos termos previstos nos artigos 56º a 60º do DL nº237-A/2006, de 14.12, que aprovou o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa»;
27- Ora, o artigo 40º, nº3, do ETAF, que determina a competência do tribunal colectivo nos tribunais administrativos e fiscais, aplica-se somente às «acções administrativas especiais de valor superior à alçada»;
28- Carece, assim, de fundamento a tese expendida pelo Acórdão em análise, através da qual se considerou que as acções de oposição à aquisição de nacionalidade são julgadas em tribunal colectivo por força do artigo 40º, nº3 do ETAF;
29- Tanto mais quando o artigo 60º do DL nº237-A/2006, de 14.12, apenas remete para os termos da acção administrativa especial previstos no CPTA, não fazendo qualquer referência ao regime do ETAF;
30- Em nenhum lado do DL nº237-A/2006, de 14.12, se refere que à acção de oposição à aquisição de nacionalidade são aplicadas, supletivamente, as normas do ETAF que se reportam à acção administrativa especial;
31- Claro está que as normas do ETAF aplicar-se-ão ao caso vertente, na medida em que os tribunais administrativos e fiscais têm competência para julgar estas acções, ao abrigo do já referido artigo 56º do DL nº237-A/2006, de 14.12;
32- No entanto, não estando em causa uma acção administrativa especial de valor superior à alçada da relação, é o juiz singular competente para julgar a acção de oposição à aquisição de nacionalidade;
33- A competência regra dos tribunais administrativos de círculo é a que está legalmente definida no artigo 40º, nº1, do ETAF, pelo que, não se verificando, no caso, qualquer das excepções previstas nos artigos 2º e 3º, aplicar-se-á a competência regra;
34- Não se alcança a competência da formação de três juízes para julgar acções de oposição à aquisição de nacionalidade através da remissão legal constante do artigo 60º do diploma que especificamente regula esta acção;
35- Desde logo porque a competência - também a competência dos tribunais - só pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei, não podendo, nunca, ser presumida. A impossibilidade de presunção da competência significa que só há competência quando a lei inequivocamente a confere a um dado órgão, in casu, ao juiz singular ou à formação de três juízes;
36- Assim, inexistindo na situação sub judice lei que confira expressamente à formação de três juízes dos tribunais administrativos e fiscais, competência para julgar as acções de oposição à aquisição de nacionalidade, fica impossibilitada a interpretação inserta no Acórdão ora em crise, segundo a qual aplicando-se supletivamente os termos da acção especial previstas no CPTA, se presume a aplicação das normas de competência do ETAF aplicáveis às acções administrativas especiais;
37- E, quanto a esta questão, é peremptória a Mm.ª Juíza deste tribunal, que votou vencida no acórdão ora em crise, ao concluir que: «[...]a remissão que é feita no artigo 60º do DL nº237-A/2006, de 14.12 refere-se apenas ao regime previsto nos artigos 46º a 96º inclusos no Título III da acção administrativa especial e não às regras de competência para o julgamento das causas nos tribunais administrativos de círculo, indicadas nos vários números do artigo 40º do ETAF, porquanto a competência do tribunal é a que está legalmente definida e não se presume»;
38- Com efeito, pelo que foi supra exposto, resulta claro que a remissão para os «termos da acção administrativa especial» se cinge à remissão para os termos pelos quais se rege a acção administrativa especial, por outras palavras, à tramitação processual a que está sujeita a acção administrativa especial;
39- Quando na linguagem jurídica se usa a expressão «termos da acção» a mesma quer significar, insofismavelmente, os termos processuais da acção, como sendo a marcha do processo;
40- Ora, os termos da acção administrativa especial estão, expressamente, regulados no Título III do CPTA pelo que à acção de oposição à aquisição de nacionalidade aplicar-se-á, em tudo o que no DL nº237-A/2006, de 14.12, não estiver regulado, a marcha do processo prevista nos artigos 78º a 96º do CPTA;
41- E não se invoque, como refere o AC STA de 05.12.2013, que a circunstância de a remissão para a tramitação da acção administrativa abranger o artigo 92º, nº1, do CPTA, afasta a competência do juiz singular para julgar as acções de oposição à aquisição de nacionalidade;
42- Com efeito, embora este artigo se refira à possibilidade de haver «vista simultânea aos juízes-adjuntos» admite-se, do mesmo modo, que se possa estar perante a competência de juiz singular;
43- Aliás, doutro modo não poderia ser dado que as acções administrativas especiais de valor inferior à alçada da relação são da competência do tribunal singular, pese embora se lhe aplique a tramitação prevista nos artigos 78º a 96º do CPTA;
44- Acresce que sendo a tramitação da acção administrativa especial a tramitação regra do CPTA, por ser aplicável a todas as acções que não sigam a forma da acção administrativa comum, acolher a tese expendida pelo tribunal a quo - aceitando competência implícita ou presumida - conduzirá ao efeito perverso de tornar a excepção do artigo 40º, nº3, do ETAF, como a regra;
45- Do exposto resulta que o Tribunal a quo erra na aplicação do artigo 40º, nº3, do ETAF, ao caso concreto. A presente acção de oposição à aquisição de nacionalidade foi decidida pelo juiz singular do tribunal administrativo de círculo de Lisboa, tendo o mesmo competência para, por si só decidir sobre afundo da questão, termos em que fica afastada a aplicação do artigo 27º do CPTA, e, consequentemente, a aclamada reclamação prévia obrigatória, para a conferência.
46- Deste modo, no caso vertente, o ora Recorrente utilizou o mecanismo processual adequado para reagir quanto à sentença do TAC/L, o recurso jurisdicional, ao abrigo dos artigos 140º a 156º do CPTA;
47- Assim, deve ser revogado o acórdão recorrido, decidindo-se o mérito do recurso interposto para o TCAS;
48- Caso não se considere que à acção de oposição à aquisição de nacionalidade não se aplica o artigo 40º, nº3, do ETAF, e consequentemente o artigo 27º do CPTA, o que não se admite e apenas se equaciona por mero dever de patrocínio, deve o presente tribunal condenar o TCAS a admitir a convolação do recurso interposto pelo Recorrente em reclamação, ainda que o prazo de 10 dias tenha sido ultrapassado;
49- O presente recurso interposto deverá ser automaticamente convolado em reclamação - ou seja, o meio processual incorrectamente imobilizado deve ser transmutado no mecanismo legalmente adequado - sendo que, em matéria de tempestividade, deve valer o prazo legalmente previsto para o recurso;
50- Neste sentido se pronunciam Tiago Serrão e Marco Caldeira, in «AS RECLAMAÇÕES NA JURISPRUDÊNCIA ADMINISTRATIVA», advogando que «Se se aceitar como juridicamente adequada visão diferente, na esmagadora maioria [senão na totalidade] das situações, a convolação não acarreta qualquer sentido útil para a parte […] pois o normal é que esta tenha interposto o seu recurso [e apresentado as competentes alegações] no prazo estabelecido para o mesmo, e não no prazo supletivo que vale para a reclamação para a conferência».
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, bem como o conhecimento do recurso pelo TCAS.
O Ministério Público contra-alegou, concluindo assim:
1-Não se nos afigura ser manifesta a necessidade de uma melhor aplicação do direito, pois a sentença que o recorrente pretende impugnar mostra-se suficientemente fundamentada e não enferma de vícios ou deficiências grosseiras;
2- O que o nº1 do artigo 150º do CPTA traduz, não é a superação da ilegalidade resultante de uma errada aplicação do direito, nem a correcção desta através da decisão do tribunal superior que o legislador se refere;
3- O legislador, ao fazer uso, no referido artigo, de duas expressões «claramente necessária» e uma «melhor aplicação do direito» inculca a ideia da necessidade de uma circunstância de premência, de avultamento do desacerto da decisão, acrescentando a ideia de um critério de estabilidade da melhora, no sentido de que a melhora passe a ser norma;
4- Apenas é de aceitar o recurso quando da decisão recorrida, o erro avultar de forma clara e, pela dignidade da questão, pelos importantes reflexos materiais que a sua solução comporte para os visados e generalidade, seja inexoravelmente preciso corrigir o erro;
5- Não existe fundamento para a aceitação do recurso;
6- A não se entender assim, nas acções de oposição à aquisição de nacionalidade portuguesa, que embora não tendo natureza administrativa especial, mas que for força da lei, seguem trâmites da acção administrativa especial, quando o seu valor excede a alçada do tribunal, podem ser decididas por um juiz, nos termos do disposto no artigo 27º, nº1, alínea i), do CPTA, intervindo na qualidade de relator e não na qualidade de juiz singular;
7- Das decisões assim proferidas, a forma de reagir contra as mesmas, será a mesma que se encontra consagrada para as verdadeiras acções administrativas especiais, ou seja a via da reclamação;
8- O sentido da lei é claro, sendo que o regime da tramitação das acções especiais, tem que ser aplicado em bloco, isto é, a aplicabilidade do regime deve ter início no processo e prosseguir no mesmo registo, até final do processo;
Termina pedindo a não admissão, ou o não provimento, do recurso de revista.
2. O «recurso de revista» foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº5 do artigo 150º do CPTA], proferido a 24.06.2014, nos termos seguintes:
[…]
«[…] na sequência do acórdão de uniformização de jurisprudência nº3/2012, têm surgido divergências interpretativas sobre situações particulares acerca da competência para julgamento e consequente sujeição a reclamação para a formação colegial, geradas por normas remissivas em procedimentos especiais, cuja resolução tem justificado a admissão de recurso excepcional. Foi o que sucedeu a propósito das decisões proferidas em contencioso pré-contratual e que deu origem ao acórdão de 05.12.2013, publicado no Diário da República, I série, de 30.01.2014, sob o nº1/2014. Apesar de poder reconhecer-se afinidade problemática entre o entendimento que aí prevaleceu e a questão colocada neste recurso, designadamente sobre o âmbito ou extensão desse regime de impugnação a processos especiais que remetam para a tramitação da acção administrativa especial, o certo é que o STA não foi ainda chamado a apreciar a questão relativamente à remissão do artigo 60º do DL nº237-A/2006, de 14 de Dezembro.
Não sendo todas as razões daquele acórdão directamente transponíveis para a acção administrativa especial de oposição à aquisição de nacionalidade, subsistindo dúvidas nos tribunais, patentes na falta de unanimidade dos juízes que intervieram no acórdão recorrido, e atendendo à expressão quantitativa do contencioso da nacionalidade e à inerente possibilidade de repetição da questão processual num domínio material que é de fundamental relevância comunitária, justifica-se a admissão do presente recurso.
[…]
Pelo exposto, decide-se admitir a revista.»
3. Colhidos os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir o objecto da revista.
IIDe Facto
Na parte relevante para a decisão deste recurso de revista, o acórdão recorrido é do seguinte teor:
[…]
«O objecto do presente recurso jurisdicional é a sentença do TAC de Lisboa, de 28.06.2013, que julgou procedente a acção especial de oposição à aquisição de nacionalidade portuguesa intentada pelo Ministério Público contra o cidadão angolano A……………….., com o fundamento no facto das funções desempenhadas por este, enquanto Director Nacional dos Petróleos e Biocombustíveis, não serem de natureza predominantemente técnica, mas antes de confiança política, dando assim por verificado o preenchimento do fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa constante da alínea c) do artigo 9º da Lei da Nacionalidade.
Inconformado, o réu pede a revogação da sentença sob censura, sustentando para o efeito que os factos alegados e provados indiciam.
Antes porém de apreciar o mérito do recurso interposto, importa apreciar uma questão prévia que obsta ao respectivo conhecimento.
Como decorre do supra exposto, a sentença recorrida julgou a acção procedente e ordenou o arquivamento do processo de aquisição da nacionalidade portuguesa na Conservatória dos Registos Centrais [ver folhas 148/155 dos autos].
Ora, de acordo com o disposto no artigo 60º do DL nº237-A/2006, de 14.12, que aprovou o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, a acção de oposição à aquisição da nacionalidade segue os termos da acção administrativa especial, prevista no Código de Processo nos Tribunais Administrativos. E, de acordo com o disposto no artigo 40º, nº3, do ETAF, considerando o valor da acção [30.000,01€, que excede a alçada do TAC, que é de 5.000,00€], o respectivo julgamento é da competência duma formação de três juízes.
Acontece, porém, que a decisão ora sob censura foi proferida pelo relator, sem que este tenha invocado que o fazia ao abrigo da faculdade concedida pelo artigo 27º, nº1, alínea i), do CPTA.
Porém, como a competência se fixa no momento da propositura da acção e é pela distribuição que, nomeadamente, se designa o juiz que irá exercer as funções de relator, nos termos do artigo 5º, nº1, do ETAF, e do artigo 203º do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, o juiz a quem a acção foi distribuída intervém nela na qualidade de relator e não na qualidade de juiz singular, e nessa qualidade compete-lhe exercer os poderes previstos no artigo 27º do CPTA relativamente à direcção e instrução do processo e, em particular, à decisão de questões simples, nos termos da respectiva alínea i).
Deste modo, a decisão proferida pelo TAC de Lisboa e objecto do presente recurso jurisdicional só pode ser entendida como tendo sido proferida pelo relator, ao abrigo do artigo 27º, nº1, alínea i), do CPTA, por ser inequívoco que interveio nessa qualidade e necessariamente no exercício do poder de decisão de questões simples, uma vez que a acção deveria, em princípio, ser julgada colectivamente, impondo-se a conclusão de que a invocação do poder conferido por aquele preceito resulta implicitamente feita na decisão recorrida [ver, neste sentido, o acórdão do STA, de 18.12.2013, proferido no âmbito do recurso de revista nº01135/13].
Assim sendo, daquela decisão cabe reclamação para a conferência, nos termos do nº2 do artigo 27º do CPTA, e não recurso jurisdicional, como tem vindo a ser entendimento uniforme neste TCA Sul e no STA [ver, neste sentido, o acórdão do STA/Pleno, de 05.06.2012, proferido no âmbito do processo nº0420/12; e, deste TCA Sul, os acórdãos de 12.01.2012, proferido no âmbito do processo nº08262/11, e de 20.09.2012, proferido no âmbito do processo nº08384/12].
Significa isto que a interposição de recurso da decisão proferida consubstancia opção por um meio processual inadequado, situação que deveria ter merecido não um despacho de admissão do recurso, mas de outro que ordenasse que o processo seguisse a forma processual adequada, nos termos do artigo 193º, nº3, do CPC, desde que se mostrassem reunidos os respectivos pressupostos [ver, neste sentido, o acórdão do STA, de 19.10.2010, proferido no âmbito do processo nº0542/10].
Assim, devem os autos baixar ao TAC de Lisboa, que decidirá se estão preenchidos os pressupostos para a apreciação do requerimento de interposição de recurso enquanto reclamação para a conferência, e no caso afirmativo, conhecerá do seu mérito».
[…]
IIIDe Direito
1. O acórdão recorrido, do TCAS, decidiu, embora com um voto de vencido, não conhecer do objecto do recurso para ele interposto da sentença em que o TCA/L julgou procedente a acção de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa que o Ministério Público intentou contra A………………., tendo ordenado a baixa do processo ao TCA/L para aí ser proferida decisão sobre a convolação do requerimento de recurso em reclamação, se reunidos os pressupostos.
O demandado, A………………., discorda desta decisão colectiva e aponta-lhe uma nulidade e erro de julgamento de direito.
Nulidade «porque não se alcançam os fundamentos de direito que justificam a decisão proferida» [artigo 668º, nº1 alínea b), do CPC aplicável, e actual artigo 615º, nº1 alínea b), do CPC].
Erro de julgamento de direito porque o artigo 40º nº3 do ETAF «não é aplicável a esta acção de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa».
2. O artigo 668º, nº1 alínea b), do CPC aplicável [ex vi artigo 1º do CPTA], diz ser nula a sentença, ou o acórdão [artigo 716º, nº1, do mesmo CPC], «quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão».
Vem sendo reiteradamente dito pela jurisprudência, nomeadamente deste STA, que tal «nulidade» apenas se verificará quando a fundamentação, seja de facto ou de direito, falte totalmente. No caso de ser apenas insuficiente ou deficiente abre-se a possibilidade de ocorrer «erro de julgamento», mas não «nulidade».
Ora, da ponderação do arrazoado jurídico do acórdão do TCAS, que se encontra transcrito na parte «II» do presente aresto, facilmente se conclui que o tribunal a quo extraiu a aplicação do artigo 40º, nº3, do ETAF, à «acção de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa», do facto de o artigo 60º do DL nº237-A/2006, de 14.12, remeter a oposição, «em tudo o que não se achar regulado nos artigos anteriores, para os termos da acção administrativa especial, prevista no CPTA».
Existe, pois, um mínimo de fundamentação, que, podendo embora vir a ser tida como «errada», não constitui motivo de «nulidade» do acórdão recorrido.
3. Relativamente ao invocado «erro de julgamento de direito» a questão que se coloca neste recurso de revista tem a ver com a aplicabilidade ou não do artigo 40º, nº3, do ETAF, e, por via dele, do artigo 27º, nº1 alínea i), e nº2, do CPTA, à «acção de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa» que é prevista nos artigos 56º a 60º do «Regulamento da Nacionalidade Portuguesa» [DL nº237-A/2006, de 14.12 - «RNP»].
Antes de prosseguir convirá recordar, a propósito, que este STA tem produzido jurisprudência significativa a respeito da aplicação do artigo 40º, nº3, do ETAF, e do artigo 27º, nº1 alínea i), e nº2, do CPTA.
Assim, na sequência de alguns arestos apontando já para tal solução [ver AC STA de 19.10.2010, Rº0542/10;e AC TCAS de 23.11.2011, Rº07830/11], o acórdão de 05.06.2012, do Pleno da Secção, tirado por unanimidade, veio uniformizar jurisprudência no sentido de que «Das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27º, nº1 alínea i), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do nº2, e não recurso».
Posteriormente veio a ser esclarecido, no âmbito de outros recursos de revista, que tal jurisprudência teria aplicação mesmo se não tivesse sido expressamente invocada, pelo juiz, a referida alínea do artigo 27º do CPTA [ver AC STA de 10.10.2013, Rº01064/13; AC STA de 05.11.2013, Rº0532/13; AC STA de 05.12.2013, Rº1360/13 [julgamento ampliado nos termos do artigo 148º do CPTA]; AC STA 18.12.2013, Rº01135/13; AC STA de 16.01.2014, Rº1161/13; AC STA de 22.05.2014, Rº01627/13], e mesmo aos recursos jurisdicionais pendentes nos tribunais centrais «antes da publicação em Diário da República do dito acórdão uniformizador» [AC STA de 15.05.2014, Rº01695/13; AC STA de 15.05.2014, Rº01789/13].
E também, agora sobre a possibilidade de convolação do interposto recurso em reclamação, que a mesma não era possível, por regra, e ainda que ao abrigo do «princípio da tutela jurisdicional efectiva», no caso de não se encontrar verificado o requisito da tempestividade da reclamação [ver AC STA de 19.10.2010, Rº0542/10; AC STA de 29.01.2014, Rº01233/13; e AC STA de 26.06.2014, Rº01831/13, com intervenção de «todos os juízes da secção», e 4 votos de vencido].
Em corolário desta jurisprudência dirigida às «acções administrativas especiais» [artigo 40º, nº3, do ETAF], veio o STA, na linha, aliás, do que já tinha feito no referido aresto uniformizador [proferido no âmbito de «acção do contencioso pré-contratual»], esclarecer que a mesma é aplicável aos processos do contencioso pré-contratual, os quais, por força da remissão do artigo 102º do CPTA, obedecem à tramitação estabelecida para as acções administrativas especiais. E fê-lo através de acórdão tirado nos termos do artigo 148º do CPTA, isto é, com intervenção de «todos os juízes da secção» [AC STA de 05.12.2013, Rº1360/13].
A aplicação desse regime jurídico às acções do «contencioso pré-contratual» foi extraída, neste último acórdão, essencialmente a partir do disposto nos artigos 102º nº1, e nº3 alínea b), e 92º nº1, do CPTA. Transcrevemos, por pertinente, parte do texto desse acórdão:
[…]
«O artigo 40º do ETAF, sob a epígrafe funcionamento diz-nos no nº1 que os tribunais administrativos de círculo funcionam com juiz singular, a cada juiz competindo o julgamento, de facto e de direito. O nº2 reporta-se às acções administrativas comuns. O nº3 tem a seguinte redacção: “Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito.”
O contencioso pré-contratual previsto no artigo 100º do CPTA tem uma tramitação especial, na Secção II do Titulo IV [processos urgentes]. No que diz respeito à tramitação o artigo 102º diz-nos no nº1:“Os processos do contencioso pré-contratual obedecem à tramitação estabelecida no capítulo III do título III, salvo o preceituado nos números seguintes.”
No nº3, alínea b), do mesmo artigo 102º, sobre prazos, diz-se, textualmente: “Os prazos a observar são os seguintes: […] b) 10 dias para a decisão do juiz ou relator, ou para este submeter o processo a julgamento.”
Finalmente, no artigo 92º nº1 [inserido no capitulo III do título III] do CPTA, é dito o seguinte: “Concluso o processo ao relator, quando não deva ser julgado por juiz singular, tem lugar a vista simultânea aos juízes-adjuntos, que, no caso de evidente simplicidade da causa, pode ser dispensada pelo relator.”
Das normas transcritas decorre que, no artigo 102º, do CPTA, está prevista a submissão do processo a julgamento pelo relator, ou seja, está implicitamente admitido o julgamento por uma formação de três juízes. Submeter o processo a julgamento pelo relator, significa submeter o processo à conferência, quando o julgamento deva ser feito por essa formação.
Ora, a norma remissiva [artigo 102º, nº1, do CPTA] não faz qualquer restrição quanto aos termos da tramitação da acção administrativa especial. A remissão é, portanto, também para o artigo 92º, nº1, do CPTA, que regula a recolha dos vistos dos juízes adjuntos. Nem essa restrição resulta imperiosamente do tipo de litígios em causa, na medida em que a maior objectividade e ponderação resultante de uma intervenção de três juízes no julgamento, tanto se justifica nas acções administrativas especiais, como nas do contencioso pré-contratual, que sigam essa tramitação.
Se o julgamento do contencioso pré-contratual fosse, em todos os casos, feito sempre por um juiz singular, não fazia sentido a referência do artigo 102º, nº3 alínea b), do CPTA, nem se compreenderia uma remissão sem reservas para a tramitação da acção administrativa especial, incluindo-se aí a tramitação sobre a recolha de vistos dos juízes adjuntos.
Assim, estando prevista expressamente na lei a possibilidade do relator submeter a julgamento o processo do contencioso pré-contratual, e remetendo a lei sem reservas, para a tramitação da acção administrativa especial, a regra que determina os casos em que há julgamento por juiz singular ou por uma formação de três juízes é a do artigo 40º, nº3, do ETAF. Em suma: o artigo 40º, nº3, do ETAF, é aplicável às acções do contencioso pré-contratual por força da remissão do artigo 102º, nº1, do CPTA».
[…]
4. Cremos que esta abertura do STA, e tanto mais que o fez com a intervenção de todos os juízes da secção, à aplicação do regime decorrente do dito acórdão de uniformização às «acções do contencioso pré-contratual», não poderá deixar de ser transponível para o tipo de acção ora em apreço, isto é, para a «oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa» prevista nos artigos 56º a 60º do RNP.
Senão vejamos.
Após ter fixado os fundamentos, a legitimidade e o prazo para a interposição de tal acção judicial de «oposição», no artigo 56º, e após ter determinado quais as declarações e documentos relativos aos factos que constituem o fundamento da «oposição», no artigo 57º, estipula o artigo 58º, sob a epígrafe «Tramitação», que «Apresentada a petição inicial pelo Ministério Público, o réu é citado para contestar, não havendo lugar a mais articulados ou alegações escritas». E continua o artigo 59º, sob a epígrafe «Decisão», que «1- Findos os articulados, é o processo, sem mais, submetido a julgamento, excepto se o juiz ou relator determinar a realização de quaisquer diligências. 2- Concluindo-se pela procedência da oposição deduzida, ordena-se o cancelamento do registo da nacionalidade, caso tenha sido lavrado».
E, nesta sequência, sob a epígrafe «Meio processual», diz o artigo 60º, do RNP, que «Em tudo o que não se achar regulado nos artigos anteriores, a oposição segue os termos da acção administrativa especial, prevista no CPTA».
Portanto, a acção de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa segue a tramitação da acção administrativa especial, excepto no tocante a articulados e a alegações, pois aqueles serão apenas dois, e estas apenas poderão ser orais.
Mas, sempre que «o juiz ou relator» determinar a realização de quaisquer actos instrutórios, o que poderá acontecer, nomeadamente, quando o fundamento ou um dos fundamentos da oposição for a «inexistência de ligação efectiva à comunidade nacional» [artigo 56º, nº2 alínea a), do RNP], já passará a aplicar-se o CPTA relativamente à instrução e julgamento de facto nas acções administrativas especiais.
Ora, é precisamente esta referência ao «juiz ou relator», feita no nº1 do artigo 59º, do RNP, que nos remete, de forma incontornável, para o âmbito do artigo 40º, nº3, do ETAF. Na verdade, sendo a oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa uma acção judicial da competência dos tribunais administrativos de círculo, só fará sentido a referência legal ao «juiz ou relator» se for aplicável a estas acções o artigo 40º, nº3, do ETAF, onde se estabelece, a nível das acções administrativas especiais, a intervenção do colectivo.
Mais. É que tratando-se em regra de «acções de valor indeterminável» [artigo 34º, nº1 e nº2, do CPTA], o julgamento da matéria de facto e de direito pertencerá sempre ao tribunal funcionando em formação de três juízes. Só quando o juiz titular da acção de oposição fizer uso fundamentado, enquanto relator, do poder que lhe é conferido pelo artigo 27º, nº1 alínea i), do CPTA, é que esse julgamento será realizado apenas por ele.
Porque as palavras usadas pelo legislador não poderão ser vistas como espúrias ou escusadas, antes sendo de «presumir» que se exprimiu de forma adequada e útil [artigo 9º, nº3, do CC], cremos que da referência ao «juiz ou relator», enquadrada numa tramitação de julgamento de matéria de facto e de direito realizada «nos termos da acção administrativa especial», não pode deixar de se concluir que o regime jurídico decorrente do «acórdão de uniformização de jurisprudência» de 05.06.2012, e do acórdão tirado em «formação alargada» de 05.12.2013, será aplicável, também, ao caso da acção de oposição de aquisição da nacionalidade portuguesa.
Até porque, tal como é ordenado na lei [artigo 8º, nº3, do CC], «Nas decisões que proferir, o julgador terá em consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito». Isto é, não deve o intérprete e aplicador da lei sobrepor o seu critério ao critério do próprio legislador.
