1. O Recorrente apresentou candidatura a ajuda comunitária aos produtores portugueses de cereais, campanha 92/93, nos termos constantes do PA, aqui dados como reproduzidos.
2. Por ofício datado de 4.8.1995, o Conselho Directivo do INGA intimou o Recorrente a proceder à reposição, no prazo constante das respectivas guias de depósito, da quantia de 1.944.926$00, acrescida de juros no valor de 709.765$00, sob pena de execução fiscal, por incumprimento da legislação aplicável à ajuda comunitária aos produtores portugueses de cereais (campanha 92/93).
3. Do referido ofício foi notificado o recorrente em 7.8.1995.
4. O Recorrente não procedeu ao depósito da importância constante da guia.
5. O Recorrente apresentou candidatura a ajuda comunitária de índole idêntica à referida em 1, às campanhas de 1994/95 e 1995/96, tendo-lhe sido atribuído 712.951$00 e 5.792.827$00.
6. Em 15.2.96, o Conselho Directivo do INGA deliberou proceder à recuperação financeira das ajudas concedidas a diversos produtores da região de Castro Verde, nos termos da regulamentação aplicável, por compensação em ajudas de idêntica natureza a que tenham ou venham a ter direito, conforme consta do documento nº 44 do PA, cujos termos se dão aqui por reproduzidos.
7. Tal deliberação não foi notificada ao Recorrente.
8. Por ofício nº 30310, datado de 18.6.1996, do Conselho Directivo do INGA, o recorrente foi informado que, relativamente às campanhas de 94/95 e 95/96, e no respeitante à mesma ajuda, lhe haviam sido atribuídos os montantes de 712.951$00 e 5.792.827$00, sendo decidido compensar o débito anterior com o saldo de 3.396.779$00, favorável ao recorrente A..., nos termos constantes do PA, aqui dado por reproduzido na íntegra.
9. Em 19.6.96, o recorrente recebeu o supra citado montante, contra recibo de quitação.
10.Consta do processo instrutor em anexo aos autos, como documento nº 44, certidão da decisão especificada em 6, datada de 3.2.97.
O DIREITO
Está em causa, no presente recurso jurisdicional, a sentença de fls. 250 e segs.), que rejeitou, por ilegal interposição, o recurso contencioso interposto pelo recorrente do acto do Presidente do INGA que lhe negou o pagamento integral da ajuda comunitária relativa à produção de trigo mole, concedida aos produtores de cereal para as campanhas de 1994/95 e 1995/96, determinando a respectiva recuperação por compensação do débito apurado com o saldo favorável ao recorrente.
Entendeu o tribunal a quo que o acto em causa é contenciosamente irrecorrível, por se tratar de acto não lesivo, sustentando-se que o acto administrativo de compensação, definitivo e executório, determinativo do não pagamento integral da ajuda, é o praticado em 15.2.96 (ponto 6 da matéria de facto), sendo esse que define a situação jurídico-administrativa concreta entre a Administração e o administrado, “não obstante não comportar uma alusão expressa ao produtor e aos montantes especificamente em causa”, constituindo o acto de 18.06.96 um acto de mera execução, concretizador da situação jurídica já predefenida pelo acto anterior, e que em nada excede esse mesmo acto.
Contra esta decisão se insurge o recorrente, alegando que aquele primeiro acto nunca lhe foi comunicado, e que o acto recorrido é aquele que verdadeiramente o afectou, ao determinar por compensação a reposição da ajuda comunitária a que tinha direito.
Dir-se-á, desde já, que lhe assiste inteira razão.
Da interpretação conjugada dos arts. 25º da LPTA e 268º, nº 4 da CRP, reiteradamente acolhida em numerosa jurisprudência deste Supremo Tribunal, resulta que só são passíveis de impugnação contenciosa os actos administrativos que sejam susceptíveis de lesar direitos ou interesses juridicamente relevantes dos particulares.
Pelo que fica afastada a impugnabilidade contenciosa dos actos de execução, ou seja, daqueles actos que não comportam, por si, qualquer lesão desses direitos ou interesses, lesão essa que, a existir, provém de um outro acto que anteriormente definiu a situação do administrado, limitando-se o segundo acto a concretizar ou desenvolver, sem qualquer inovação, o conteúdo do acto anterior, com a ressalva de que são contenciosamente impugnáveis, nos termos do art. 151º, nºs 3 e 4, do CPA, “os actos ou operações de execução que excedam os limites do acto exequendo”, ou aqueles a que seja imputada ilegalidade que “não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo”.
Importará, pois, confrontar os dois actos em causa, em ordem à sua efectiva caracterização.
Como resulta da matéria de facto fixada, no primeiro acto, de 15.02.96, o Conselho Directivo do INGA, na sequência de acção inspectiva, deliberou proceder à recuperação financeira, por compensação, das ajudas relativas à produção de trigo mole concedidas a diversos produtores de cereais da região de Castro Verde para as campanhas de 1994/95 e 1995/96. Do seu conteúdo extracta-se, com relevância, o seguinte:
“ Irregularidades no sector dos cereais – Importando pôr termo à situação indiciadora de fraudes e irregularidades detectadas em acções de controlo efectuadas, situações que correspondem, fundamentalmente, a declaração de vendas de cereal por vários produtores da região de Castro Verde à Cooperativa local, comercialização que na maioria dos casos não foi inequivocamente demonstrada, por ausência das mais elementares provas, tais como recibo, prova de recebimento, etc., o Conselho Directivo analisou exaustivamente os dados, os pareceres e as informações disponíveis. Dessa análise se concluiu que terá havido, de facto, intenção de emitir tais documentos que não corresponderam a operações reais de comercialização de cereais, com a finalidade exclusiva de receber a ajuda aos Produtores Portugueses de Cereais, prevista na Regulamentação aplicável.
( … )
Assim, o Conselho Directivo considera que não foi possível aos produtores objecto de análise relativamente à campanha de 1992/93, provar a comercialização de cereal que declararam terem vendido à Cooperativa Agrícola de Castro Verde, pelo que procederá à recuperação financeira, nos termos da regulamentação aplicável, por compensação em ajudas de idêntica natureza a que tenham ou venham a ter direito e, caso os montantes não sejam suficientes para efectuar a compensação total, serão os produtores notificados para voluntariamente pagarem o remanescente, e, após ultrapassado o prazo da guia de receita sem que os produtores efectuem o pagamento, será o processo remetido para cobrança coerciva.”
Por seu lado, no segundo acto, de 18.06.96, o Conselho Directivo do INGA determina que ao recorrente A..., relativamente às campanhas de 94/95 e 95/96, e no respeitante à mesma ajuda, sejam atribuídos apenas os montantes de 712.951$00 e 5.792.827$00, sendo decidido compensar o débito anterior com o saldo de 3.396.779$00, favorável ao recorrente, montante que lhe foi liquidado e pago.
Contrariamente ao decidido na sentença sob recurso, evidencia-se com clareza que este segundo acto, que foi objecto de impugnação contenciosa, não se contém nos limites da mera execução da deliberação anterior, que tem efectivamente como antecedente e pressuposto, antes incorpora elementos novos de estatuição unilateral e autoritária, comportando-se pois como acto potencialmente lesivo.
Não pela razão apontada pelo recorrente, ou seja, pelo facto de o primeiro acto lhe não ter sido notificado (circunstância que apenas contende com a eficácia do acto e não com a sua lesividade e recorribilidade contenciosa), mas sim por se tratar de um acto que não é de mera execução, mas que define inovatoriamente, para além dos contornos do acto anterior, a situação jurídica do recorrente.
A primeira deliberação do INGA reporta-se genericamente a situações de “fraudes e irregularidades detectadas em acções de controlo”, relativamente a produtores da região de Castro Verde, determinando que o INGA “procederá à recuperação financeira, nos termos da regulamentação aplicável, por compensação em ajudas de idêntica natureza a que tenham ou venham a ter direito”.
Mas só pela segunda deliberação, de 18.06.96, foi determinado, em concreto, o montante exacto da recuperação ou redução das ajudas concedidas ao recorrente A..., bem como os termos da sua compensação com créditos do mesmo recorrente, e respectivos juros de mora, relativos a ajudas de idêntica natureza a que tivesse direito, para apuramento do saldo daí resultante.
Estes elementos do acto recorrido, cujos contornos específicos o recorrente anteriormente desconhecia, porque inexistentes, não podiam ser objecto de uma impugnação contenciosa dirigida contra o primeiro acto, que efectivamente os não continha.
O efeito lesivo da sujeição à restituição de verbas ou, como no caso presente, à imposição da compensação efectuada, ainda que prenunciado pelo primeiro acto, somente se desencadeia com o segundo, consubstanciando pois um elemento inovador cuja causa próxima nele radica. Antes deste novo acto, o recorrente não estava ainda adstrito à obrigação de restituir ou aceitar a imposição da compensação, nem, em boa verdade, sabia qual o montante dessa redução e compensação (cfr., neste sentido, perante situação em que estava em causa a ordem de reposição de determinada quantia em resultado de anterior redução do saldo, o Ac. deste STA, de 29.10.2003 – Rec. 1.028/03).
É pois manifesto que o acto de que foi interposto recurso contencioso é um acto dotado de lesividade própria, como tal contenciosamente recorrível, pelo que a sentença impugnada, ao rejeitar o recurso por ilegalidade da sua interposição, nos termos do art. 57º, § 4º do RSTA, fez incorrecta aplicação das disposições legais supra citadas (arts. 25º, nº 1 da LPTA e 268º, nº 4 da CRP).
( Decisão )
Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença impugnada, devendo os autos baixar ao tribunal recorrido para conhecimento do recurso contencioso se outro motivo a tal não obstar.
Sem custas.
Lisboa, 18 de Dezembro de 2003.
Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro
