0736/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O despacho proferido pelo Director Regional de Agricultura e Pescas, nos termos e para os fins do disposto no art. 43º do Decreto - Lei, 73/2009, de 31 de Março, ordenado a suspensão das actividades lesivas do regime de protecção da Reserva Agrícola Nacional é proferido (como diz o referido preceito) “independentemente do processamento das contra-ordenações e da aplicação das coimas”, não sendo, por isso, uma decisão proferida no processo de contra-ordenação e impugnável, por força do art. 55º e 63º do RGCO (Dec. Lei 433/82, de 27 de Outubro) nos Tribunais Judiciais (competentes para aplicar a coima respectiva).

II- A competência material para apreciar a legalidade dos actos referidos em I é dos Tribunais Administrativos, uma vez que estão em causa de actos de autoridade que aplicam normas de direito administrativo a casos concretos (actos administrativos) e não se verifica a atribuição excepcional da competência aos Tribunais Judiciais.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150.º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 08 de Abril de 2011, que “concedeu provimento ao Recurso Jurisdicional interposto pela agora recorrida A……, LDA., e em consequência revogou a douta Sentença proferida, em 5 de Maio de 2010, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, na qual este último Tribunal se havia considerado como materialmente incompetente para conhecer da acção dos presentes autos e absolvido o R., aqui recorrente, da instância.”

O Tribunal Central Administrativo Norte decidiu, ainda:

- julgar o Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra competente para conhecer a questão dos autos;

- determinar a baixa dos autos para prosseguimento dos mesmos.

Nas suas alegações de recurso o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas formulou as seguintes conclusões:

I- Da Admissão do Recurso de Revista

A- A matéria em discussão nos presentes autos é absolutamente idêntica à dos autos do Processo n.º 895/09.2BECBR, que se encontram pendentes de decisão final de Recurso de Revista na 1.ª Subsecção, da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, onde correm os seus termos sob o Recurso N.º 185/11, tendo esse Recurso de Revista já sido admitido pelo Acórdão de 10 de Março de 2011, onde se concluiu pela verificação dos pressupostos de admissão do Recurso de Revista.

B- As questões ora colocadas à superior apreciação desse Supremo Tribunal Administrativo constituem matéria de direito, assumindo relevância jurídica face às disposições a interpretar;

C- Detêm, ainda, uma especial relevância social, susceptível de produzir impacto na comunidade;

D- A sua apreciação é determinante para uma melhor aplicação do direito face à natureza inovatória da norma - artigo 43.°, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, de onde resulta a inexistência de uma corrente jurisprudencial na matéria;

E- O presente recurso deverá ser admitido, nos termos dos artigos 142.°, n.º 4 e 150.°, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

II- Da Fundamentação do Recurso de Revista:

F- A decisão ou ordem de cessação do Director Regional de Agricultura e Pescas aplicada ao abrigo do disposto no n.º 1, do artigo 43.° do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, consubstancia uma sanção acessória de natureza administrativa e de carácter preventivo aplicada no âmbito de um processo contra-ordenacional que seguiu os trâmites processuais previstos no Regime Geral das Contra-Ordenações.

G- A aplicação daquela medida acessória de natureza sancionatória e carácter preventivo não exclui, mas antes antecipa, os efeitos do processo de contra-ordenação no âmbito do qual é ou virá a ser autuada.

H- Quando um acto de uma autoridade administrativa possa ser visto simultaneamente como um acto administrativo e um acto integrador de um processo de contra-ordenação, o seu regime jurídico, maxime, para efeitos de impugnação, deverá ser em princípio o do ilícito de mera ordenação social e subsidiariamente o regime do processo penal, mas não o regime do Código do Procedimento Administrativo.

I- De acordo com o disposto no artigo 66.° do Código de Processo Civil, conjugado com o n.º 1, do artigo 4.° “a contrario” do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, os tribunais competentes, em razão da matéria, para conhecerem do recurso jurisdicional de um acto que aplicou uma sanção de natureza administrativa, ainda que de carácter preventivo, no âmbito de um processo de contra-ordenação processado de acordo com o Regime Geral das Contra-Ordenações, são os tribunais comuns.

J- Quebraria a unidade do sistema que competisse a um Tribunal (comum) julgar a bondade da decisão da aplicação de uma coima e competisse a um Tribunal de diferente jurisdição (administrativa) julgar a bondade da aplicação da medida acessória que lhe correspondia.

L- Consequentemente, é aos tribunais judiciais que compete dirimir os litígios emergentes da ordem ou decisão do Director Regional de Agricultura e Pescas aplicada ao abrigo do disposto no n.º 1, do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de Março, a qual consubstancia uma sanção acessória de natureza administrativa e de carácter preventivo aplicada no âmbito de um processo contra-ordenacional, estando, assim, afastada, por mera opção do legislador, a competência da jurisdição administrativa para julgar esta matéria.

Não houve contra-alegações.

Por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de fls. 394 e segs., foi a revista admitida, em apreciação preliminar sumária, assim fundamentada:

"Ora, em face do que resulta dos autos, é de concluir que as questões que o Recorrente pretende ver tratadas se revestem de uma particular relevância jurídica, por contenderem com a definição do âmbito e limites da jurisdição administrativa, sendo que, as operações necessárias a tal desiderato se apresentam dotadas de uma certa complexidade, tendo em vista esclarecer, designadamente, se está aqui em causa a impugnação de um acto (decisão de cessação imediata das acções desenvolvidas em violação da RAN) praticado no âmbito de um processo contra-ordenacional, acto esse proferido com expressa invocação do nº 1, do artigo 43° do DL 73/2009, interessando, apurar, para além do mais, se tal decisão configura uma sanção acessória de carácter preventivo enquadrada no âmbito de um processo de contra-ordenação ou se se não tratará antes de um acto administrativo distinto e autónomo relativamente aos trâmites do dito processo, tudo isto tendo em vista aferir da competência dos Tribunais Administrativos ou "Judiciais", em especial, em face do preceituado no artigo 61° do DL 433/82, de 27-10, sendo que se trata aqui de questão susceptível de se colocar noutros casos.

É, assim, de concluir pela verificação dos pressupostos de admissão do recurso de revista.”.

Cumprido o art. 146.º, n.º1, do CPTA, o Exmo. Procurador-Geral-Adjunto emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento à revista, dizendo, para tanto, em suma:

“(…) Ora, este STA já se pronunciou através do Ac. de 13.11.2007, Proc. nº 679/07 - também indicado nas alegações do recorrente (num caso semelhante) no sentido de que são competentes os Tribunais Judiciais. Permitimo-nos transcrever uma parte de tal Ac. - " E o que fica dito não é abalado pela alegação da Recorrente de que a aplicação da medida acessória constitui um acto de natureza administrativa por se tratar da decisão de um órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, por isso, se tratar de um verdadeiro acto administrativo praticado num processo contra ordenacional já que, por um lado, a aplicação da coima também constitui um acto administrativo ainda que de natureza especial e, por outro, o art.º 55.º do DL 433/82 estabelece que a impugnação judicial de todos os actos praticados no decurso do processo contra-ordenacional que afectem os direitos ou interesses do interessado, entre eles certamente a aplicação das sanções acessórias, se faz naquele processo e, por conseguinte, perante os Tribunais comuns.

Ou seja, independentemente da ordem proferida pelo Sr. Director Regional da ASEA constituir um acto administrativo e de a mesma ter precedido a decisão de aplicação de uma coima e de, por isso, se configurar como uma medida preventiva e antecipatória certo é que essa realidade não altera as regras de competência para a apreciação da sua legalidade. E isto porque existe lei expressa a atribuir essa competência aos Tribunais comuns.

(…)”

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de Facto

O Acórdão impugnado considerou os seguintes factos, fixados pela 1ª instância (transcrição):

1. A Autora foi notificada pela DRAP do centro, através do ofício de 10 de Agosto de 2009 com o Assunto: processo de contra-ordenação n.º 96-NAJ/2009 da “Na sequência da informação n.º 260/2009/DOAI …ordem de cessação mediata das acções descritas, desenvolvidas em violação ao disposto na presente legislação”(fls. 19-20);

2. Na informação n.º 260/2009/DOAI, foi decidido “ instruir processo de contra-ordenação e elaborar expediente de notificação de ordem de cessação a assinar pelo Sr. Director Regional…” (fls. 1 do PA);

3. Com data de ofício de 8 de Julho de 2009 foi a Autora notificada para “Fica V. Ex.a notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 47º e 50º do Regime Geral das Contra-Ordenações [RGCO], aprovado pelo Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro, na sua redacção actual, para, no prazo de 15 dias úteis a contar da data da recepção deste oficio, apresentar — ao cuidado da instrutora B…… / telefone ……, podendo durante o prazo aqui mencionado, o processo ser consultado por V Ex. ou advogado constituído, na Avenida ……, …, 3000-…, em Coimbra, durante o horário normal de expediente — querendo, Defesa Escrita sobre a matéria constante da Informação n.° 261/2009/DOAI de 2009-05-27 que se junta, na qual poderá alegar tudo o que se lhe oferecer, …”

4. O Autor interpôs no Tribunal Judicial de Cantanhede recurso do despacho notificado em 10 de Agosto de 2009 (fls. 221 e sgs).

2.2. Matéria de Direito

A questão a decidir é a de saber quem tem competência para julgar o recurso da decisão que ao abrigo do art. 43º do Dec. 73/2009, de 31 de Março, determinou a cessação imediata das acções lesivas das normas que protegem a Reserva Agrícola Nacional: os tribunais judiciais ou os tribunais administrativos.

O Tribunal Central Administrativo, no acórdão recorrido, entendeu que a competência era dos Tribunais Administrativos.

Para tanto, em síntese, entendeu que a decisão proferida pelo Director Regional de Agricultura e Pescas, ao abrigo do art. 43º do Dec. Lei 73/2009, de 31/3 “não foi tomada no âmbito de um processo de contra-ordenação”.

Sustenta, a entidade ora recorrente que está em causa uma sanção acessória que deve ser, por isso, integrada no processo de contra-ordenação e, desse modo, a competência para apreciar a sua legalidade é dos tribunais comuns, nos termos do art. 55º do RGCO (Dec. Lei 433/82, de 27 de Outubro)

Vejamos.

O Dec. Lei 73/2009, de 31 de Março, estabelece nos artigos 39º a 44º.

“Artigo 39.º

Contra-ordenações

1- Sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar, constitui contra -ordenação:

a) A utilização não agrícola de solos integrados na RAN sem parecer prévio favorável, em infracção ao disposto no artigo 23.º;

b) A utilização não agrícola de solos integrados na RAN em infracção ao disposto no artigo 24.º

2- A contra-ordenação prevista na alínea a) do número anterior é punível com a coima graduada de € 1000 até ao máximo de € 3500, no caso de pessoa singular, ou até € 35 000, no caso de pessoa colectiva.

3- A contra -ordenação prevista na alínea b) do n.º 1 é punível com a coima graduada de € 500 até ao máximo de € 1750 no caso de pessoa singular, ou até € 17 500, no caso de pessoa colectiva.

4- A tentativa e a negligência são puníveis, sendo os limites referidos nos números anteriores reduzidos para metade.

Artigo 40.º

Fiscalização

1- A fiscalização do disposto no presente decreto -lei compete às DRAP e aos municípios.

2- As DRAP devem comunicar à Inspecção -Geral de Administração Local todas as situações em que verifiquem haver violação do disposto no presente decreto-lei, por parte das autarquias locais.

Artigo 41.º

Instrução e decisão dos processos contra-ordenacionais

1- A instrução dos processos de contra-ordenações previstas no presente decreto-lei é da competência das DRAP e dos municípios.

2- Os processos são decididos pelo respectivo director regional da agricultura e pescas.

Artigo 42.º

Destino do produto das coimas

O produto das coimas é repartido da seguinte forma:

a) 10 % para a entidade fiscalizadora;

b) 20 % para a entidade instrutora;

c) 10 % para a DGADR;

d) 60 % para o Estado.

Artigo 43.º

Cessação das acções violadoras do regime da RAN

1- Independentemente do processamento das contra-ordenações e da aplicação das coimas, o director regional de agricultura e pescas competente pode ordenar a cessação imediata das acções desenvolvidas em violação ao disposto no presente decreto-lei.

2- O incumprimento da ordem de cessação constitui crime de desobediência, punido nos termos do artigo 348.º do Código Penal.

3- Verificada a situação referida no número anterior, será levantado auto de notícia nos termos previstos no Código de Processo Penal e remetido ao serviço do Ministério Público da área onde tenha sido praticada a infracção.

Artigo 44.º

Reposição da situação anterior à infracção

1- Após audição dos interessados e independentemente de aplicação das coimas, compete ao director regional de agricultura e pescas competente determinar que os responsáveis pelas acções violadoras do regime da RAN procedam à reposição da situação anterior à infracção, fixando o prazo e os termos que devem ser observados.

2- Para efeitos do disposto no número anterior, as DRAP comunicam aos municípios as situações de infracção para que, em caso de não reposição voluntária, procedam às operações materiais necessárias à reposição da situação anterior à infracção.

3- No caso previsto no número anterior, os municípios remetem ao infractor, para pagamento, a respectiva nota de despesas.

4- Na falta de pagamento no prazo de 60 dias, a cobrança é efectuada nos termos do processo de execuções fiscais, constituindo a nota de despesas título executivo bastante, devendo dela constar o nome e o domicílio do devedor, a proveniência da dívida e a indicação, por extenso, do seu montante, bem como a data a partir da qual são devidos juros de mora.

5- No caso de a utilização em causa estar ilegalmente licenciada pela entidade pública competente, incumbe a esta a responsabilidade pelas despesas a que se referem os números anteriores.”

A questão que se coloca, nesta Revista, é a de saber se o acto proferido pelo Director Regional da Agricultura e Pescas, nos termos e para os fins do art. 43º do Dec. Lei 73/2009, de 31 de Março, é ou não uma decisão “tomada pelas autoridades administrativas no decurso do processo” de contra-ordenação.

Com efeito, o artigo. 55º do RGCO (Dec. Lei 433/82, de 27 de Outubro e sucessivas alterações) estabelece a possibilidade de impugnação judicial de todos os actos praticados pelas autoridades administrativas, no decurso do processo contra-ordenacional. O n.º 3 do mesmo artigo determina, literalmente, que “é competente para decidir do recurso o tribunal previsto no art. 63º, que decidirá em ultima instância”. O art. 63º atribui competência ao Tribunal Judicial para conhecimento da impugnação da decisão final proferida em processo contra-ordenacional.

O regime é, desta feita, claro e simples: quem tem competência para julgar a impugnação judicial que aplica a coima também é competente para julgar os recursos das decisões (interlocutórias) proferidas durante o processo de contra-ordenação.

Aplicando este regime tem-se entendido que é da competência dos tribunais judiciais, por exemplo, o recurso da decisão da ASAE que aplica a medida cautelar de suspensão do exercício da actividade de um estabelecimento susceptível de impugnação judicial ao abrigo do art. 55º do Dec. Lei 433/82, de 27 de Outubro (acórdãos da RP de 23-4-2008, proc. 6977/07; 11-6-2008, proc. 3113/08 e 27-10-2008, proc. 0840657 e deste STA de 13-11-2007, recurso 0679/07).

O acórdão deste Supremo justificou a sua posição com o argumento de que a medida aplicada pela autoridade administrativa (ASAE) traduzia uma sanção acessória da contra-ordenação. E com toda a razão, pois o art. 39º, 1, c) do Dec. Lei 168/97, referia-se expressamente a esse tipo de sanção, com tal qualidade:

“Artigo 39ª

Sanções acessórias

1- Em função da gravidade e da reiteração das contra-ordenações previstas no artigo anterior e no regulamento nele referido, bem como da culpa do agente e do tipo e classificação do estabelecimento, podem ser aplicadas as seguintes sanções acessórias:

(…).

c) Encerramento do estabelecimento.”

Daí que a justificação do acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, tenha sido a seguinte:

“(…)

No tocante à primeira hipótese acabada de equacionar a mesma tem de ser liminarmente afastada, uma vez que sendo a ordem de encerramento do estabelecimento da Recorrente uma sanção acessória da infracção que lhe é imputada e sendo esta punida com uma coima – art.ºs 10.º/1, 38.º/1/b) e 39.º/1/c) do DL 168/97 - ter-se-á de concluir que a mesma está intimamente conexionada com o ilícito contravencional, pelo que o Tribunal competente para o julgamento de uma terá de ser o competente para o julgamento da outra. E isto porque, atenta a complementaridade da medida acessória e, por conseguinte, atenta a sua conexão e dependência com a sanção principal será através das regras de atribuição de competência para a impugnação e julgamento desta que se apurará a competência do Tribunal para a impugnação e julgamento da aplicação da medida acessória. O que, aliás, se encontra de harmonia com o que se estabelece no n.º 1 do art.º 96 do CPC onde se disciplina que o Tribunal competente para a acção é também competente dos incidentes que nela se levantem e a sanção acessória pode, e deve, ser vista como de carácter incidental e complementar em relação à sanção principal.

(…)”

A jurisprudência citada nas alegações de recurso é neste sentido: todos os actos proferidos no procedimento contra-ordenacional são impugnados no Tribunal que aprecia a legalidade da coima.

Ora, no caso em apreço, o acto ora impugnado não foi proferido no processo de contra – ordenação (mas independentemente dele) e não tem a natureza de sanção acessória, como facilmente se verá.

Na verdade, a lei atribui ao DRAP competência para ordenar a suspensão da actividade lesiva “independentemente do processamento das contra-ordenações e da aplicação das coimas”.

Com esta redacção a lei atribui ao DRAP um poder administrativo que é exercido fora do processamento das contra–ordenações e que, portanto, não pode ser visto como uma sanção acessória, tanto mais que existirá mesmo que não venha a ser aplicada qualquer coima, ou que se não inicie qualquer procedimento contra-ordenacional.

Basta pensar, por exemplo, que a actividade foi licenciada (erradamente) para concluirmos que pode não haver qualquer ilícito contra-ordenacional. Ora, mesmo nestes casos, como resulta com toda a clareza do art. 44º acima transcrito o Director Regional da Agricultura e Pescas continua a poder ordenar a suspensão da actividade lesiva e a ordenar a reposição do terreno no estado em que se encontrava antes da lesão - à custa da entidade que licenciou a actividade - art. 44º, n.º 5 do Dec. Lei 73/2009.

Não se pode falar, nestes casos, (suspensão da actividade) em sanção acessória, porque para além de não vir tipificada na lei com essa natureza, a mesma pode ocorrer sem que exista contra-ordenação e, portanto, sem que exista qualquer sanção principal.

Por outro lado, mesmo que o processo de contra-ordenação esteja a ser instruído num município, o DRAP continuará a ser a única entidade competente para determinar as medidas previstas no art. 43º e 44º do Dec. Lei 73/2009, o que também nos mostra que tais actos não podem considerar-se inseridos ou fazendo parte do respectivo processo contra-ordenacional. Não pode, na verdade, entender-se que é proferida no processo de contra-ordenação (que pode correr no município) a prática de um acto proferido por entidade diversa.

Daí que, não seja transponível para a situação em apreço a vasta jurisprudência e doutrina citada pelo recorrente, pois a mesma reportava-se a actos administrativos integrados num processo de contra-ordenação, o que não ocorre na presente situação.

Assim, sem necessidade de outras considerações, deve manter-se a decisão do Tribunal Central Administrativo Norte que considerou competentes os Tribunais Administrativos, uma vez que o acto impugnado foi proferido no âmbito de poderes públicos (normas de direito administrativo).

3. Decisão

Face ao exposto os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 31 de Janeiro de 2012. – António Bento São Pedro (relator) – Rosendo Dias José – António Bernardino Peixoto Madureira.