3Fundamentação de Direito
3.1. A AT recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que julgou procedente a impugnação deduzida contra a decisão final da segunda avaliação do prédio urbano, com a área de 6.015 m2, sito em …………, concelho de Ovar, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 3769, que fixou o VPT em €325.150,00, com fundamento: i) na nulidade da sentença por excesso de pronúncia; ii) no erro de julgamento de direito por o Tribunal recorrido não ter aplicado o princípio do aproveitamento do ato administrativo.
Pugna a Recorrente pela nulidade da sentença alegando que o Tribunal a quo enunciou corretamente os concretos vícios invocados pela Impugnante, os quais coincidem com o efetivamente alegado na petição inicial, mas que acabou por anular o Valor Patrimonial Tributário fixado ao prédio tendo por base um vício não alegado e sem qualquer sustentação (ainda que implícita) no texto impugnatório: a aplicação, na avaliação de terrenos para construção, dos coeficientes de afectação (ca) e de qualidade e conforto (cq). E, que desse modo, a sentença incorreu em excesso de pronúncia, conducente à declaração da sua nulidade nos termos da parte final do n.º 1 do artigo 125.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) e da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, por violação do n.º 2 do artigo 608.º do CPC.
O excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de a sentença enfermar da nulidade por excesso de pronúncia que lhe é imputada pela Recorrente.
O Tribunal recorrido pronunciou-se no sentido de a sentença não padecer de excesso de pronúncia, assim fundamentando: «…a limitação do Tribunal a quo, em matéria de pronúncia, é imposta pelo objecto da causa, constituído pela causa de pedir (só pode servir-se dos “factos articulados pelas partes”). Pelo que, a anulação do acto da segunda avaliação com base na ilegalidade da aplicação dos coeficientes não previstos para terrenos para construção, redunda na mera interpretação e aplicação das regras de direito e não tem a veleidade de constituir “excesso de pronúncia”».
No que respeita ao erro de julgamento de direito defende a Recorrente que ainda que fosse ordenada a “repetição” da avaliação e expurgados os coeficientes de afetação e de qualidade conforto, o valor tributável do prédio seria exatamente o mesmo. E conclui que a reinstrução do procedimento para efeitos de nova avaliação sem a aplicação daqueles coeficientes não vai ditar um acto de conteúdo diferente do impugnado ou que, mesmo com conteúdo idêntico, não haverá qualquer vantagem resultante da anulação do acto, tendo aqui plena aplicabilidade o princípio do aproveitamento do acto administrativo.
As duas questões colocadas pela Recorrente foram já objeto de apreciação por este Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 26/09/2018, em recurso interposto pela AT da sentença proferida no processo 294/07.0BEVIS, com um quadro factual e uma fundamentação de direito idêntica, apesar de a Impugnante/Recorrente ser diferente, nos seguintes termos que transcrevemos:
“6.1 Da invocada nulidade da sentença por excesso de pronúncia.
Alega a recorrente que Tribunal a quo enunciou correctamente os concretos vícios invocados pela Autora, elencando na pág. 5 as “QUESTÕES QUE CUMPRE AO TRIBUNAL DECIDIR”, as quais coincidem com o efectivamente alegado na petição inicial.
E que esses vícios, imputados pela impugnante ao acto sindicado de fixação do valor patrimonial tributário, consubstanciavam-se na aplicação de um coeficiente de localização exagerado, inconstitucionalidade orgânica do artigo 42.º do CIMI, inaplicabilidade do artigo 45.º do CIMI, por não ser possível, à data da avaliação, determinar qual a área de implantação, falta de fundamentação da decisão e do acto de avaliação e violação dos princípios da livre concorrência, da igualdade fiscal e da confiança.
Porém o tribunal acabou por anular a avaliação do valor patrimonial tributário fixado ao prédio tendo por base um vício não alegado e sem qualquer sustentação (ainda que implícita) no texto impugnatório: a aplicação, na avaliação de terrenos para construção, dos coeficientes de afectação (ca) e de qualidade e conforto (cq).
Deste modo, concluiu a recorrente que a sentença recorrida incorreu em nulidade por excesso de pronúncia.
Neste Supremo Tribunal Administrativo o Exmº Procurador-Geral Adjunto pronuncia-se no sentido do provimento do recurso por considerar que a sentença enferma de excesso de pronúncia, determinante da sua nulidade, ao apreciar questão não suscitada pela impugnante.
Por sua vez a Mª juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, pronunciando-se sobre a arguida nulidade considerou que a mesma não se verificava porquanto «tendo a impugnante invocado que a “a Administração Fiscal se baseou em critérios e fundamentos que não são aplicáveis à avaliação feita” (artº 135º, al. d) da petição inicial), invocando errónea quantificação do facto tributário» se deverá entender que a apreciação feita na decisão recorrida ainda aí se contém.
Também assim entendemos.
Vejamos.
Nos termos do artigo 615º, nº 1, als. c) e d) do Código de Processo Civil é nula a sentença quando ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a sentença ininteligível ou o juiz conheça de questões de que não podia tomar conhecimento Resulta também do artº 608º nº 2 do Código de Processo Civil que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras e que não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.
Assim haverá nulidade por excesso de pronúncia quando o juiz conheça de excepções na exclusiva disponibilidade das partes (….), ou quando seja violado o princípio dispositivo na vertente relativa à conformação objectiva da instância, nomeadamente quando a sentença não observe os limites impostos pelo art. 661-1 (Actual artº 609º, nº 1 do Código de Processo Civil vigente.), condenando ou absolvendo em quantidade superior ao pedido ou em objecto diverso do pedido (Neste sentido Lebre de Freitas, João Redinha e Rui Pinto, Código de Processo Civil Anotado, 2ª edição, Coimbra Editora, vol. II, pag.670.).
Como salienta o Cons. Jorge de Sousa no seu Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, vol. II, 6ª ed., Lisboa, Áreas Editora, 2011, anotação 5 ao art. 123º, pp. 318 e 319; e anotação 12 ao art. 125º, p. 366, as «partes é que circunscrevem o thema decidendum, através do pedido e da defesa» e em «processos anulatórios, cada um dos vícios imputados ao acto impugnado constitui uma causa de pedir, como se conclui do preceituado na parte final do nº 4 do art. 498º do CPC, em que se estabelece nas acções de anulação a causa de pedir é “a nulidade específica que se invoca para obter o efeito pretendido”», não bastando que haja coincidência ou identidade entre o pedido e o julgado; é necessário, além disso que haja identidade entre a causa de pedir (causa petendi) e a causa de julgar (causa judicandi). «Por isso, se for pedida a anulação de um acto de liquidação com base em determinado vício gerador de mera anulabilidade (causa de pedir no processo de impugnação judicial), não pode o tribunal anular o acto impugnado com fundamento em vício diferente, não invocado»; ou seja, haverá também excesso de pronúncia «se o tribunal, apesar de se limitar a apreciar um pedido que foi formulado, exceder os seus poderes de cognição quanto à causa de pedir, violando a regra da identidade de causa de pedir e de causa de julgar, por exemplo, anulando um acto com base em vício não invocado» (.)
Como vem sublinhando a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo o que se proíbe, no referido art. 608.º nº 2, do CPC é que se conheça de «questões» não suscitadas. Mas não se deve confundir «questões» com «argumentos».
Quanto a argumentos o tribunal não está limitado pelos invocados pelas partes, podendo utilizar os que entender, para apreciar questões que tenham sido suscitadas.
No caso vertente constata-se da petição inicial que a impugnante imputava ao acto de fixação do valor patrimonial tributário resultante da segunda avaliação do prédio em causa, toda uma série de vícios que elencava de uma forma muito abrangente, entre os quais a aplicação de um coeficiente de localização exagerado, inconstitucionalidade orgânica do artigo 42.º do CIMI, inaplicabilidade do artigo 45.º do CIMI, por não ser possível, à data da avaliação, determinar qual a área de implantação, falta de fundamentação da decisão e do acto de avaliação e violação dos princípios da livre concorrência, da igualdade fiscal e da confiança.
E alegava também (cf. artº 135º da petição inicial, a fls. 32), sem prescindir, que o processo de avaliação e procedimentos respectivos e todas as decisões e despachos a eles referentes e o resultado da avaliação constituíam actos, processos e procedimentos totalmente nulos por padecerem de vícios de violação de lei ali elencados, nomeadamente porque a Administração Fiscal se baseou «em critérios e fundamentos que não são os aplicáveis à avaliação feita».
Ora no caso sub judice o Tribunal recorrido, após enunciar, entre as questões que cumpre apreciar e decidir, o vício de violação de lei por errónea quantificação do facto tributário, passou a conhecer de tal fundamento de impugnação, concluindo que na operação de cálculo do valor patrimonial tributário a Administração Tributária terá considerado dois coeficientes, de afetação (expressamente identificado: “habitação”) e de qualidade e conforto, os quais em sua tese, não decorrem do regime previsto no artigo 45.º do CIMI, aplicável aos terrenos para construção.
No prosseguimento de tal discurso argumentativo concluiu o tribunal recorrido que este procedimento constituía motivo suficiente para invalidar o acto de fixação de valor patrimonial do prédio, por vício de violação de lei na fixação do valor em causa (violação do artigo 45.° do Código do IMI).
Ora independentemente da posição que se tome sobre tal questão de saber se os coeficientes de afectação e de qualidade e conforto são aplicáveis na determinação do valor patrimonial tributário de terrenos para construção, o certo é que, tendo em conta o teor da petição inicial e nomeadamente os fundamentos de impugnação invocados no artº 135º e sua al. d), não se poderá concluir que, ao tecer tais considerações, o tribunal tenha excedido os seus poderes de cognição quanto à causa de pedir.
Com efeito, como bem se sublinha no despacho de sustentação, invocando a impugnante errónea quantificação do facto tributário e errada aplicação de critérios legais na avaliação feita, nomeadamente porque a Administração Fiscal se baseou «em critérios e fundamentos que não são os aplicáveis à avaliação feita», haverá de se entender que a apreciação efectuada pela sentença se contém no “thema decidendum” e não violou o princípio dispositivo na vertente relativa à conformação objectiva da instância.
Não procede pois a alegação da Fazenda Pública de que o tribunal recorrido anulou a avaliação do valor patrimonial tributário fixado ao prédio tendo por base em fundamento não alegado e sem qualquer sustentação, ainda que implícita, no texto impugnatório.
Improcede, pois, a arguida nulidade da sentença por excesso de pronúncia.
6.2 Do alegado erro de julgamento Neste segmento do recurso a Autoridade Tributária e Aduaneira sustenta que ainda que fosse ordenada a “repetição” da avaliação, mesmo que fossem expurgados aqueles coeficientes de afectação e de qualidade e conforto, o valor tributável do prédio seria exactamente o mesmo.
Concluindo que da reconstrução do procedimento para efeitos de nova avaliação sem a aplicação daqueles coeficientes não resultará um acto de conteúdo diferente do impugnado ou que, mesmo com conteúdo idêntico, possa haver qualquer vantagem resultante da anulação do acto, pelo que terá aqui plena aplicabilidade o princípio do aproveitamento do acto administrativo.
Entendemos, porém, que também nesta parte improcederá a alegação da entidade recorrente.
O Princípio do Aproveitamento do Acto Administrativo, também designado «da relevância limitada dos vícios de forma (Vide Acórdão da SCA do Supremo Tribunal Administrativo de 04.07.2006, recurso 418/03.)» é um princípio geral do Direito Administrativo, que tem sido aplicado pela nossa jurisprudência, apesar de não se encontrar expressamente previsto no ordenamento jurídico português.
Decorre do princípio de aproveitamento dos actos administrativos, que a anulação de um acto viciado não será pronunciada quando seja seguro que o novo acto a emitir, isento desse vício, não poderá deixar de ter o mesmo conteúdo decisório que tinha o acto impugnado.
Tem-se entendido que a aplicação deste princípio de aproveitamento do acto envolve a violação das prescrições relativas ao procedimento e à forma, mas não de um vício de violação de lei (vício em que incorrem os actos administrativos que desrespeitem requisitos de legalidade relativos aos pressupostos de facto, ao objecto e ao conteúdo – cf. Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, (Direito Administrativo Geral, edição D. Quixote, Tomo III, pag. 158).
Como ensinam aqueles autores (Ob. citada, Tomo III, pag. 49), «por vezes, a ordem jurídica comina, primafacie, a invalidade (nulidade ou anulabilidade) para um acto jurídico da administração que padece de determinado vício, mas permite que, reunidas determinadas circunstâncias, o acto em causa passe a ser considerado como simplesmente irregular.
Este fenómeno é exclusivo dos vícios formais. Situações típicas são as de degradação da forma legal e de degradação de formalidades essenciais em não essenciais (supra, 18-24): quando as finalidades que a prescrição da forma ou das formalidades exigidas para um determinado acto foram plenamente atingidos por outro meio, torna-se inútil o cumprimento daqueles requisitos formais.»
Também a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem acolhido a aplicação eventual deste princípio nos casos de actos administrativos feridos por vício de forma e de procedimento (preterição de formalidades essenciais), mas não por vício de violação de lei.
Neste sentido a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a sublinhar que a inoperacionalidade dos vícios se reporta «a irregularidades procedimentais (v.g. falta de audiência) que dada sua natureza instrumental se degradam perante o resultado final, ou vícios que se desvalorizam totalmente perante a natureza vinculada de actos praticados conforme à lei (apesar das irregularidades cometidas), ou porque subsistem fundamentos exactos bastantes para suportar a validade do acto» – cfr. Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo de 18.11.2010, recurso 855/09, e por todos o acórdão deste Supremo Tribunal de 18-11-2009, proferido no processo 0434/09, onde é feita uma sistematização dos casos admitidos pela jurisprudência e uma referência às posições doutrinárias no direito comparado.
No caso concreto, porém, não está em causa vício de forma ou procedimental, mas sim a revogação de acto (avaliação) que a sentença entendeu padecer de vício de violação de lei, por considerar que, nos seus pressupostos, contraria as normas legais que devia respeitar.
Daí que se entenda não ser aplicável, no caso sub judice, o princípio do aproveitamento do acto administrativo.
Pelo que fica dito, e sendo estes os únicos fundamentos do recurso, forçoso é concluir que o mesmo não pode obter provimento.”
Esta pronúncia jurisprudencial mantém atualidade e não foram adiantados pela Recorrente argumentos que a contrariem, não existindo razões para dela divergir, pelo que a subscrevemos.
Assim sendo, a sentença recorrida não padece de nulidade por excesso de pronúncia, nem do erro de julgamento de direito que a Recorrente lhe assacou.
3.2. Dispensa do pagamento do remanescente
A Recorrente pede a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça assim alegando: «Atenta a complexidade da causa e a conduta processual das partes, que não pode considerar-se num nível reprovável, tendo-se limitado à discussão da questão jurídica e fornecendo os elementos necessários à boa decisão da causa, afigura-se justo que seja dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça, quer porque a especificidade da situação o justifica, quer por assim o imporem os princípios da proporcionalidade e de promoção e garantia de acesso à justiça previstos nos artigos 16.º e 20.º da CRP».
Dispõe o artigo 6.º no seu n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais (RCP) que “Nas causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento.”
O valor da causa foi fixado na sentença recorrida em €325.150,00.
A dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça é excecional, podendo ser oficiosamente concedida (à semelhança do que ocorre com o agravamento previsto no n.º 7 do artigo 7.º), depende sempre de avaliação pelo juiz, pelo que haverá de ter lugar aquando da fixação das custas ou, no caso de ser omissa, mediante requerimento de reforma dessa decisão.
Tendo em conta a natureza tão-só remissiva da presente decisão, ela assume uma complexidade inferior ao comum e, não havendo qualquer outra circunstância que aponte em sentido oposto, designadamente a conduta das partes no processo, justifica-se a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
Resumindo (acompanhando o sumário do acórdão supra citado):
I - Haverá nulidade por excesso de pronúncia quando o juiz conheça de exceções na exclusiva disponibilidade das partes, ou quando seja violado o princípio dispositivo na vertente relativa à conformação objetiva da instância, nomeadamente quando a sentença não observe os limites impostos pelo artigo 609.º, n.º 1 do CPC, condenando ou absolvendo em quantidade superior ao pedido ou em objeto diverso do pedido.
II - Invocando a impugnante errónea quantificação do facto tributário e errada aplicação de critérios legais na avaliação feita, nomeadamente porque a Administração Fiscal se baseou «em critérios e fundamentos que não são os aplicáveis à avaliação feita», não incorre em excesso de pronúncia a sentença que passou a conhecer de tal fundamento de impugnação, concluindo que na operação de cálculo do valor patrimonial tributário a Administração Tributária terá considerado dois coeficientes, de afetação (expressamente identificado: “habitação”) e de qualidade e conforto, os quais em sua tese, não decorrem do regime previsto no artigo 45.º do CIMI, aplicável aos terrenos para construção.
III - Não estando em causa vício de forma ou procedimental, mas sim a revogação de ato (avaliação) que a sentença entendeu padecer de vício de violação de lei, por considerar que, nos seus pressupostos, contraria as normas legais que devia respeitar, não é de ponderar a aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo.
