0318/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Ministro das Finanças, por proposta do DGI, pode determinar a revogação da autorização concedida para impressão de documentos de transporte quando sejam detectadas irregularidades relativamente às disposições do DL 45/89, de 11/2, e do CIVA ou se verifiquem outros factos que ponham em causa a idoneidade da empresa autorizada.

II- A revogação de tal autorização a tipografia que ao longo de vários anos cometeu diversas irregularidades, pondo em causa a sua idoneidade para o exercício dessa função, não viola o princípio da proporcionalidade.

III- Se a tipografia em causa não foi, porém, notificada para exercer o direito de audição prévia antes da revogação, verifica-se vício de forma, conducente à anulação da decisão proferida.

IV- A audição do seu sócio gerente, em auto de declarações, no decurso do processo inspectivo não substitui nem dispensa tal direito de audição.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I- A…, com sede em Ponte de Lima, intentou a presente acção administrativa especial contra o Director Geral dos Impostos, pedindo que o tribunal anule a sua decisão de 25/10/2003 que revogou a autorização para emitir facturas e seja declarado que ela não cometeu qualquer irregularidade que justifique a revogação e ponha em causa a sua idoneidade.

Por sentença de 11/11/2005, a Mma. Juíza do TAF de Braga julgou a acção procedente por preterição de formalidade essencial e por violação da proporcionalidade.

Não se conformando com tal decisão, dela vem recorrer para este Tribunal o DGI, formulando as seguintes conclusões:

A) A, aliás, douta sentença recorrida, ao julgar procedente a presente acção administrativa especial fez, salvo o devido respeito, uma incorrecta interpretação e aplicação da lei aos factos.

B) Quanto à declarada preterição de formalidade essencial, a sentença recorrida fez uma incorrecta interpretação e aplicação do disposto nos artigos 60º nº 3 da LGT e artigos 100ºa 105º do CPA.

C) Na verdade, o direito de audição depende de uma prévia instrução procedimental, o que quer dizer que o mesmo incide apenas sobre a matéria de facto e não sobre as normas de direito aplicáveis.

D) Nestes termos, não há lugar ao direito de audição quando a Administração Tributária se limita a concluir, face aos factos e argumentos invocados pelo contribuinte e a lei aplicável, pela improcedência da sua pretensão.

E) E, nos termos do disposto no art. 60º nº 3 da LGT, que está em consonância com o regime contemplado, nesta matéria, no CPA, é permitida a dispensa de audição dos interessados sempre que não existam factos novos capazes de influenciar a decisão final e os interessados já se tenham pronunciado sobre a matéria de facto que importe à decisão.

F) No caso, os factos relevantes que determinaram a revogação da autorização foram apurados em sede de procedimento inspectivo, desencadeado contra a A., para recolha de elementos relacionados com as facturas utilizadas pelo sujeito passivo “…” e impressas pela mesma A.

G) No âmbito desse procedimento e sobre os factos apurados em sede do mesmo, foi ouvido o sócio gerente da A. que teve oportunidade de ser ouvido e de se pronunciar sobre os mesmos.

H) Deste modo, uma vez que não existiam factos novos e se tratava de uma mera questão de direito, não tinha a A. que ser ouvida, de novo, antes da decisão de revogação da autorização.

I) Aliás, tal audição, antes da decisão de revogação, em nada influenciaria ou alteraria a realidade do acto de revogação, por não haver matéria de facto, nova, susceptível de ser de novo contraditada pela A.

J) Não houve, pois, por parte da AT, contrariamente ao decidido pela sentença recorrida preterição de formalidade essencial.

K) Por outro lado, salvo o devido respeito, a sentença recorrida ao ter concluído que havia violação do princípio da proporcionalidade também fez uma incorrecta interpretação de tal princípio, uma vez que não ponderou convenientemente a gravidade, para a AT, do comportamento faltoso da ora recorrida, face à violação das normas legais para o efeito atendíveis.

L) Na verdade, não se pode concordar com a sentença recorrida quando refere que o legislador ao prever a aplicação de uma coima, considerou que esta medida, face à violação do nº 1 do art. 10º do DL 45/89, era suficiente para salvaguardar o interesse público e repunha a ordem jurídica e a utilidade da norma.

M) É que, para além da aplicação da coima que tem como causa um determinado comportamento faltoso e que visa um interesse público, de prevenção geral, há um outro interesse público, distinto e específico, que até se encontra previsto no mesmo Diploma Legal, que o legislador também obriga a atender, o qual é, o da revogação da autorização, prevista no art. 8º do referido DL 45/89, quando seja posta em causa a idoneidade da empresa autorizada.

N) A importância deste segundo interesse público não pode, pois, nem deve, ser escamoteada, nem subalternizada, como, salvo o devido respeito, fez o Mmº Juiz “ a quo”, uma vez que é com base na credibilidade e na confiança dos documentos que são impressos, respeitando todos os requisitos legais, a favor de determinados sujeitos passivos de imposto que a AT prossegue eficazmente a sua actividade de fiscalização e cobrança, designadamente, o controle sobre a fraude e evasão fiscal.

O) Ora, o legislador confere só ao órgão que concede a autorização, a garantia do mesmo interesse, dado que é a esse órgão que é atribuído o poder, discricionário, de valorar o comportamento da empresa faltosa e de determinar se mantém, ou não, a confiança na empresa autorizada.

P) Assim, tendo em conta tal princípio, a revogação da autorização concedida à então A. e ora recorrida, não se apresenta como uma medida excessiva ou que tenha sido abusivamente aplicada, face às irregularidades cometidas pela A., que a sentença recorrida até admite que foram em número elevado em 95 e que se revelaram como lesivas para os interesses prosseguidos pela Administração Tributária.

Q) Ora, no caso concreto, face às infracções verificadas e dadas como provadas, não era suficiente, para o interesse público garantido pela AT a aplicação de uma coima, uma vez que, só a esta cabe determinar o grau de confiança que lhe merece determinada empresa.

R) Não pode, pois, salvo o devido respeito, o Tribunal face ao incumprimento dado como provado pelo Mmº Juiz “a quo” obrigar a AT a manter uma autorização com um sujeito que provou não ser merecedor dos créditos que lhe foram confiados pela AT, sob pena de responsabilização do órgão que a imponha.

S) Não houve, pois, contrariamente ao decidido pela sentença recorrida, violação do princípio da proporcionalidade na aplicação, pela AT, da medida prevista no art. 8º do DL 45/89, de revogação da autorização para a impressão de facturas e outros documentos de transporte que havia sido concedida à então A. e ora recorrida.

Contra-alegando, vem a Autora dizer que a douta sentença recorrida deve ser mantida in totum, por não ser susceptível de censura ou reparo, o que requer, com todas as legais consequências.

II- Mostra-se assente a seguinte matéria de facto:

A) A Autora é uma sociedade comercial por quotas, e exerce a actividade industrial de tipografia e litografia, com sede social na …, freguesia de Arca, Ponte de Lima;

B) Por despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 18.02.1994, foi deferido o pedido de autorização para impressão de documentos de transportes ou equivalentes, nos termos do Dec.-Lei n.º 45/89 e facturas de harmonia com o art.º 5.º do Dec.-Lei n.º 198/90;

C) Do mesmo despacho consta a seguinte chamada de atenção: “As tipografias autorizadas deverão fornecer os impressos solicitados mediante requisição escrita do adquirente nos termos do n.º 1 do art.º 10.º e proceder ao seu registo no livro a que se refere os n.ºs 2 e 3 daquele artigo para além de ficarem obrigadas à apresentação, até 15 de Março de cada ano, dos elementos referidos no n.º 5 daquele art.º 10.º.”

D) Por ofício n.º … datado de 2003…., foi a Autora notificada nos seguintes termos: “Para os devidos efeitos, cumpre-me levar ao conhecimento de V.Exas. que, por despacho de 25-10-2003, do Director-Geral de Impostos, exarada na n/informação n.º …, de …-2003, foi, de harmonia com o art.º 8.º do Dec.-Lei n.º 45/89, de 11/02, determinada a revogação da autorização concedida, nos termos do n.º 1 do art.º 7.º daquele diploma, para impressão de facturas e outros documentos de transportes, em virtude de se terem detectado irregularidades no âmbito do citado diploma.”;

E) Por proposta dos Serviços de Inspecção Tributária da Direcção Distrital de Viana de Castelo, com o objectivo de recolher elementos relacionados com facturas utilizadas por … e emitidas à sociedade …, foram detectadas irregularidades;

F) Da informação n.º …, de …2003, com relevância para a presente acção, consta que: “ (…)

3.1- As facturas utilizadas por … foram impressas no ano de 1995, tendo sido verificado que a requisição, prevista no n.º 1 do art.º 10.º, não existe, existindo, tão só, um impresso de requisição pertencente à própria tipografia, no qual foram manuscritos a identificação “…NIF, etc., conforme fotocópia anexa, não estando a mesma assinada.

3.2- O fornecimento das facturas encontra-se registado no referido livro e foi efectuada a comunicação prevista, n.º 5 do art.º 10.º, tendo sido emitida a correspondente factura dos trabalhos efectuados incluindo também livros de recibos.

3.3- Face aos elementos recolhidos, nomeadamente ao facto da requisição não estar devidamente assinada e não conter o n.º de Bilhete de Identidade do requisitante, foi o sócio gerente da tipografia ouvido em “Termo de Declarações” e inquirido sobre o seguinte: (…)

(…) 5. Para confirmação do referido no ponto 4.1, os Serviços de Inspecção Tributária verificaram as requisições dos vários anos tendo confirmado que há uma diminuição das requisições sem assinatura nos anos seguintes, conforme descrevem:

- Em 1995: das 646 requisições 532 não estavam assinadas

- “ 1996:das 659 requisições 46 não estavam assinadas

- “ 1997: das 739 requisições 23 não estavam assinadas

- “ 1998: das 748 requisições 7 não estavam assinadas

- “ 1999: das 742 requisições 11 não estavam assinadas

- “ 2000: das 779 requisições 13 não estavam assinadas

- “ 2001: das 725 requisições 10 não estavam assinadas

- “ 2002: até 31/07/2002, 4 requisições não estavam assinadas, duas das quais porque o cliente não tinha ido levantar os livros. (…)”

G) À Autora não foi assegurado direito de defesa nos termos do art.º 100.º do CPA e art.º 60.º da Lei Geral Tributária (LGT);

H) Em 10.12.2003, a Autora requereu, junto do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto a suspensão da eficácia do acto tendo sido decidido favoravelmente por sentença de 19.02.2004.

III- Como se refere na sentença recorrida, as questões a decidir nos presentes autos consubstanciam-se em saber, por um lado, se o despacho do Director-Geral dos Impostos de 25/10/2003 que revogou a autorização para emitir as facturas e documentos equivalentes à ora recorrida é uma medida excessiva e abusivamente aplicada e, por outro, se o mesmo despacho enferma de vício de forma, por violação dos artigos 100.º do CPA e 60.º da LGT.

A aludida autorização foi concedida à ora recorrida ao abrigo do disposto no artigo 7.º do DL 45/89, de 11/2, cujo n.º 1 preceitua que a impressão dos documentos de transporte referidos nesse diploma e cujo conteúdo não seja processado através de computador só poderá ser efectuada em tipografias devidamente autorizadas pelo Ministro das Finanças.

Tal medida visa objectivamente tornar mais eficaz o combate à fraude e evasão fiscal, como ressalta do preâmbulo do citado DL.

É por isso que essa autorização é concedida a quem exerça ou deseje exercer a actividade de tipografia na condição de que não tenha sofrido condenação por transgressão às leis fiscais praticada com dolo e cujo quantitativo dos rendimentos ocultados tenha excedido 200000$00, não tenha sido condenado por transgressão ao disposto nos artigos 95.º, 98.º, 99.º, 100.º e 104.º do CIVA, não se encontre em estado de falência nem tenha sido condenado por crimes previstos nos artigos 228.º, 230.º, 231.º, 236.º, 237.º, 241.º, 245.º e 247.º do Código Penal (n.º 4 do artigo 7.º do DL 45/89).

E se exije que o pedido seja acompanhado do certificado do registo criminal do proprietário da empresa ou, tratando-se de sociedade, de cada um dos sócios gerentes ou administradores em exercício (n.º 5 do mesmo preceito).

Ou seja, é preciso que os interessados na impressão dos documentos de transporte referidos demonstrem a sua idoneidade para o desempenho dessa função.

Sendo certo que depois, no desempenho da mesma, estão sujeitos a diversas obrigações, nomeadamente a registar em livro próprio os adquirentes desses impressos (documentos de transporte) e a comunicar às DDF os seus dados identificativos e a quantidade e numeração atribuída aos respectivos documentos (artigo 10.º do DL 45/89).

Obrigações essas cujo incumprimento os faz incorrer necessariamente nas penalidades previstas no artigo 13.º do DL 45/89 citado.

Por outro lado, o Ministro das Finanças, por proposta do Director-Geral dos Impostos, pode determinar a revogação dessa autorização em todos os casos em que se deixe de verificar qualquer das condições referidas no n.º 4 do artigo 7.º do DL 45/89, sejam detectadas irregularidades relativamente às disposições deste diploma e do CIVA ou se verifiquem outros factos que ponham em causa a idoneidade da empresa autorizada (artigo 8.º do DL 45/89).

Ora, é evidente que a prática reiterada de infracções às obrigações a que têm de estar sujeitas para que o combate à fraude e evasão fiscal seja de facto eficaz põe, sem dúvida, em causa a idoneidade da tipografia autorizada.

A qual logo no despacho que deferiu o pedido de autorização para impressão dos documentos em causa foi alertada expressamente para as obrigações a que ficaria sujeita (v. alínea C) do probatório) e, não obstante, ao longo de diferentes e sucessivos anos foi praticando diversas irregularidades que foram assinaladas aquando da inspecção a que foi sujeita pelos serviços de inspecção tributária.

Esta conduta põe, a nosso ver, em causa a idoneidade da recorrida.

E, independentemente de pelas faltas cometidas ao longo dos anos dever ser punida com as penalidades previstas na lei, não se pode deixar de concluir que esse seu comportamento, que não foi ocasional e não se mostra sequer justificado, não sendo, por isso, desculpável, abala a sua idoneidade para o exercício de uma função tão exigente como é a de colaborar com a administração tributária no combate à fraude e evasão fiscal que se deseja eficaz e efectivo.

Não se vê, pois, que a medida de revogação da autorização anteriormente concedida seja assim excessiva ou mesmo desproporcionada, na medida até que nestas circunstâncias não há outras medidas que possam ser aplicadas e que sejam menos gravosas já que as penalidades previstas na lei para as faltas apontadas são independentes desta medida e serão sempre de aplicar, servindo a sua verificação (em maior ou menor número e diferente gravidade) para determinar se se mantêm ainda ou não os pressupostos que levaram a AF a conceder a autorização para a impressão dos documentos em causa àquela tipografia.

Neste segmento não pode, pois, a sentença recorrida manter-se por não haver aqui, ao contrário do considerado, qualquer violação do princípio da proporcionalidade.

Já quanto à invocada violação dos artigos 100.º CPA e 60.º da LGT, porém, não há dúvida que a mesma se verifica.

Com efeito, em cumprimento do artigo 267.º, n.º 5 da CRP, que reconhece aos cidadãos o direito de participação na formação das decisões que lhes disserem respeito, a alínea c) do n.º 1 do artigo 60.º da LGT prescreve que a participação dos contribuintes na formação das decisões que lhes digam respeito pode efectuar-se pelo direito de audição antes da revogação de qualquer benefício ou acto administrativo em matéria fiscal.

É certo que, nos termos do n.º 3 do mesmo preceito se estabelece que, tendo o contribuinte sido anteriormente ouvido em qualquer das fases do procedimento a que se referem as alíneas b) a e) do n.º 1, é dispensada a sua audição salvo em caso de invocação de factos novos sobre os quais ainda se não tenha pronunciado.

E que, como alega a recorrente, a recorrida terá sido ouvida em procedimento inspectivo que conduziu ao apuramento da situação que determinou a consequente revogação da autorização anteriormente concedida.

Só que a audição prévia a que a recorrente se refere nas suas alegações reporta-se a um termo de declarações do sócio gerente da recorrida prestadas no âmbito da inspecção a que a esta foi sujeita.

Tal facto não corresponde, todavia, ao exercício do direito de audição tal como este é configurado no artigo 60.º LGT.

O direito de audição deve ser exercido, de acordo com os números 3 e 4 deste normativo, no prazo a fixar pela administração tributária em carta registada a enviar para esse efeito para o domicílio fiscal do contribuinte, devendo aquela comunicar a este o projecto da decisão e sua fundamentação.

Ora, no caso dos autos, tal não sucedeu, como, de resto, se concluiu na sentença recorrida.

A recorrida não só não foi notificada do relatório da inspecção como não foi também notificada para exercer o seu direito de audição prévia antes da revogação da autorização concedida para impressão de documentos de transporte.

Razão por que procede, pois, este invocado vício, conducente à anulação da decisão proferida no procedimento.

IV- Termos em que, face ao exposto, se nega provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida, com a presente fundamentação.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em 8 UCs e a procuradoria em 1/8.

Lisboa, 14 de Março de 2007. - António Calhau (relator) - Baeta de Queiroz - Brandão de Pinho.