091/23.6BEMDL - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se admitir revista na qual se pretende discutir, essencialmente, a interpretação e aplicação do nº 8 do art. 21º do RURH, a qual não é isenta de dúvidas e tem inquestionável relevo jurídico.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., Lda (doravante A...), Requerente no processo cautelar e Autora na acção administrativa de contencioso pré-contratual intentada contra Administração dos Portos do Douro, Leixões e Viana do Castelo, SA (doravante APDL), na qual é contra-interessada B... – Unipessoal, Lda, [tendo o objecto da acção sido apreciado na providência cautelar, ao abrigo do disposto no art. 121º do CPTA] interpõe recurso de revista, nos termos do artigo 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, proferido em 27.09.2024, que concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto pela APDL, da sentença proferida pelo TAF de Mirandela, em 17.06.2024, que julgou a acção parcialmente procedente.

Alega que a revista se justifica por as questões em causa nos autos revestirem relevância jurídica de importância fundamental, sendo igualmente a revista necessária para uma melhor aplicação do direito.

A Recorrido em contra-alegações pugna pela inadmissibilidade ou pela improcedência da revista.

2. Os Factos

Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

3. O Direito

O art. 150º, nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como resulta do próprio texto legal, e a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como, aliás, o legislador sublinhou na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando o preceito como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos.

A Autora formulou o pedido de declaração de invalidade da decisão de adjudicação no procedimento concursal em questão; que fosse declarada inválida a decisão de não reconhecimento do seu direito de preferência, mantendo-se em vigor e válido o seu efectivo e legítimo exercício daquele direito; ou que, caso assim não se entendesse, requereu que fosse a Requerida condenada (i) ao reconhecimento desse direito de preferência, bem como (ii) na aceitação que a autora já exerceu esse direito legítima e devidamente; pedindo a condenação da R. a atribuir-lhe a licença de utilização objecto do procedimento concursal em causa.

O TAF de Mirandela na sentença que proferiu julgou a acção parcialmente procedente e, consequentemente, a) anulou a decisão de adjudicação proferida pela Entidade Requerida em 26.01.2023, no procedimento concursal para atribuição de licença para exploração do núcleo de recreio do ..., a que se refere o Edital nº .../2021, publicado na 2ª série do DR nº 133, de 12.07.2021; b) anulou a decisão de não reconhecimento do direito de preferência da Requerente proferida pela Entidade Requerida no procedimento concursal, na mesma data; c) condenou a Entidade Requerida a praticar os actos necessários ao reconhecimento do direito de preferência da Requerente e ao seu exercício efectivo por parte desta, retomando o procedimento concursal no ponto em que se encontrava quando aquele direito lhe foi indeferido; d) absolveu a ER dos demais pedidos.

O TCA, para o qual a Ré APDML apelou, concedeu provimento ao recurso, revogou a decisão recorrida e julgou a acção improcedente.

Considerou, em síntese, que a sentença recorrida padece de erro de julgamento ao julgar que a A... apresentou uma manifestação de interesse – nos termos do nº 8 do art. 21º do DL nº 226-A/2007 -, e que esta foi apresentada tempestivamente, gozando a Recorrida do direito de preferência que invoca.

Sobre este fundamento, o acórdão recorrido entendeu que, o que resulta do preceito em apreço, é que “o anterior titular pode manifestar o interesse na continuação da utilização no prazo de um ano antes do termo do respetivo título.

Ora, as manifestações de interesse a que se refere a sentença referiam-se a uma exploração do núcleo de recreio do ... precária e transitória, enquanto não fosse alcançada uma decisão definitiva ou proferida decisão final no procedimento não podendo ser compreendidas e enquadradas como manifestação de interesse para efeitos do n.º 8 do art.º 21.º do DL 226-A/2007 dirigida, como bem evidencia, a Ré, a uma exploração estável duradoura e comprometida do cais.

Mas ainda que assim não se julgasse e se concedesse que as licenças sucessivamente concedidas corporizavam a manifestação de interesse exigida (o que, reitera-se, não se julga), as mesmas não foram apresentadas no prazo de um ano antes do termo do título nem deve julgar-se, como se julgou, que tal prazo deve ser reduzido para 36 dias. (…)

O que resulta da exigência que o direito seja exercido no prazo de um ano antes do termo da licença é que o titular de uma licença de um ano não pode exercer qualquer preferência por não ser titular desse direito, interpretação que, para além de respeitar a letra da lei, reconstitui a partir dela, o seu espírito nos termos do art.º 9.º, n.º 1 d CC.”

No que diz respeito ao acto de anulação do acto de reconhecimento do direito de preferência da A., considerou que o acto anulatório foi praticado em 24.11.2022 [e não apenas, nessa data, se formulou um projecto de decisão nesse sentido], pelo que sendo o acto praticado antes de 02.12.2022 (termo final do prazo de anulação administrativa – art. 168º, nº 1 do CPA), pelo que essa decisão de anulação foi tempestiva.

Mais considerou o acórdão não houve preterição do dever de audiência prévia do interessado.

Na sua revista a Recorrente alega que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento na interpretação e aplicação do art. 21º, nº 8 e, subsidiariamente nº 6 do DL nº 226-A/2007, de 31/5, que aprovou o Regime da Utilização dos Recursos Hídricos (RURH) [tendo aquele nº 8 do art. 21º sido revogado pelo DL nº 87/2023, de 10/10, que alterou o DL nº 226-A/2007].

A Recorrente refere como questões a analisar na presente revista, com vista a uma melhor aplicação do direito as seguintes: i) o art. 21º, nº 8 é aplicável e ocorre atribuição do direito de preferência nos casos em que a exploração de determinado domínio público hídrico já decorre há vários anos titulada por várias licenças emitidas anualmente e com carácter precário/transitório, como entendeu o TAF; ou se a exploração titulada por licença de um ano não confere ao seu titular tal direito de preferência, como decidiu o acórdão Recorrido? ii) deve continuar a aplicar-se o prazo de um ano no caso de um operador marítimo-turístico ser titular de várias licenças de exploração de um ano? iii) a manifestação de interesse referida no normativo em causa, reveste-se de uma especial forma, ou, pode ser alcançada através de actos inequívocos que demonstrem que conhecia (e era conhecido) o interesse do anterior titular na continuação da utilização do Cais em causa? iv) o art. 21º, nº 6 é aplicável ao caso em apreço e é atribuível o direito de preferência a um operador que foi o primeiro a requerer para si a exploração de determinado domínio público hídrico e, por isso, o primeiro a utilizar e a explorar o referido Cais?

Alega ainda que, contrariamente ao decidido pelo acórdão recorrido, ocorreu o vício procedimental de preterição de audiência prévia e que a decisão de anulação do acto de reconhecimento do direito de preferência da Recorrente é inválido, por extemporaneidade.

O que está em causa nos autos, é essencialmente a interpretação e aplicação do nº 8 do art. 21º do DL nº 226-A/2007, embora se questione igualmente a preterição de audiência prévia e a extemporaneidade da decisão de anulação do acto de reconhecimento do direito de preferência da Recorrente.

Como se viu as instâncias divergiram quanto à solução das questões submetidas à sua apreciação, o que logo demonstra que tais questões não são isentas de dúvidas (sobretudo a primeira).

Ora, as referidas questões jurídicas assumem relevo jurídico e social fundamental, já que ultrapassam o interesse do caso concreto, tendo potencialidade para abranger outros casos semelhantes aos quais seja aplicável o nº 8 do art. 21º do RURH (entretanto revogado pelo diploma supra mencionado), detendo igualmente alguma complexidade jurídica.

Assim, face à resposta divergente que as instâncias deram às questões suscitadas na acção e pela Recorrente na revista, é aconselhável a intervenção deste STA, para conhecimento de tais questões para uma melhor clarificação das mesmas, com afastamento da regra da excepcionalidade das revistas.

4. Decisão

Pelo exposto, acordam em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2024. – Teresa de Sousa (relatora) – José Veloso – Fonseca da Paz.