01503/05.6BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I. No âmbito do CPTA, acto administrativo impugnável é o acto dotado de eficácia externa, actual ou potencial, neste último caso desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos;

II. A lesividade subjectiva constitui mero critério, mas talvez o mais importante, de aferição da impugnabilidade do acto administrativo, coloca a sua impugnabilidade sob a alçada da garantia constitucional, e confere ao recorrente pleno interesse em agir;

III. No âmbito da relação especial de emprego público, actos internos serão aqueles cujos efeitos se produzem apenas ao nível das relações orgânicas, ou seja, que não extravasam o âmbito próprio do ordenamento da administração, e actos externos serão aqueles cujos efeitos afectam a esfera jurídica de sujeito diferente daquele que os praticou, sujeito esse que pode muito bem ser o funcionário público que vê afectada a sua relação de serviço;

IV. Por via de regra, apenas os actos externos, por serem os únicos capazes de se projectarem na esfera jurídica de terceiros, e, consequentemente, de afectar os seus direitos ou interesses legítimos, são susceptíveis de impugnação contenciosa;

V. A complexa realidade jurídica não se compadece frequentemente com a pureza teórica da dicotomia actos internos/actos externos, adulterando-a com figuras híbridas de actos que, embora de matriz interna, acabam também por afectar terceiros, causando-lhes danos judicialmente atendíveis;

VI. Para que uma decisão relativa ao funcionamento dos serviços deixe de ser puramente interna, e passe a ser de efeito externo, basta que afecte, por exemplo, a posição jurídico laboral de um funcionário, que mexa com qualquer direito, dever ou faculdade que a lei, o acto ou o contrato respectivos lhe confiram;

VII. O nº1 do artigo 51º do CPTA, quando considera impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, deve ser interpretado de forma a incluir os actos em que alguns dos seus efeitos afectem imediatamente direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, apesar da maioria deles se projectarem apenas no interior da administração.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

M… - residente na R…, Maia – interpõe recurso jurisdicional da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – em 14 de Março de 2006 – que absolveu da instância o Município da Maia com fundamento na inimpugnabilidade contenciosa da Ordem de Serviço do Director Delegado dos Serviços Municipalizados da Câmara Municipal da Maia, datada de 31 de Março de 2005 – a decisão recorrida foi proferida em sede de saneador, e no âmbito de acção administrativa especial em que a ora recorrente peticionava a anulação do referido acto.

Conclui as suas alegações da forma seguinte:

1- Basta que algum dos efeitos do acto administrativo se projecte e afecte imediatamente os direitos dos particulares, para que o acto possua eficácia externa e seja recorrível, ainda que a maioria dos efeitos respeitem apenas ao interior da Administração, como é o caso da Ordem de Serviço [OS] de 31 de Março de 2005 do Director Delegado dos Serviços Municipalizados [SMAS] da Maia;

2- A recorrente, há anos que vinha prestando serviço, em regime de turnos, nas instalações do SMAS situadas na rua Dr. Carlos Felgueiras, no Município da Maia, mas em consequência da decisão que se pretende anular passa a prestar serviço na dependência que os SMAS possuem na Avenida Lidador da Maia, freguesia de Águas Santas, concelho da Maia, com horário de trabalho normal;

3- Independentemente de se saber se foi ou não legal a alteração de regime de prestação de trabalho [a recorrente foi transferida e foi alterado o horário de trabalho de regime de turno para regime normal], a verdade é que ela tem efeitos profissionais e remuneratórios, daqui resultando que a recorrente é colocada numa situação jurídica subjectiva geradora de direitos subjectivos;

4- Devendo ser considerada a OS como acto administrativo com eficácia externa;

5- Independentemente da procedência de qualquer um dos vícios invocados, o acto é lesivo por si só, pois o facto de deixar de auferir subsídio de turno prejudica manifestamente o estatuto remuneratório da recorrente, mas será porventura o único que tem mensurabilidade económica. Na verdade, a consequência mais gravosa que teve para a recorrente a determinação da OS foi uma crise depressiva profunda [ver declaração junta como documento 9], de tal forma grave, que a recorrente foi já submetida a Junta Médica da ADSE [documento 10] tendo ficado de comparecer a nova Junta em 11.10.2005 [documento 11] á qual compareceu, estando até à data que entra o presente recurso de baixa médica. Este facto não tem expressão económica, como não o terá a falta de assistência que a recorrente passa a incorrer na doença bipolar do humor de que padece o filho, que pode irromper sem a emissão de sinais prévios, consequentemente, não podendo a recorrente fazer-se valer da lei que protege a possibilidade de faltar ao serviço para assistência a familiares;

6- Acresce ser inquestionável que a recorrente terá de suportar despesas de transporte, que até aqui não suportava, para comparecer ao serviço no extremo oposto do concelho da Maia, vindo tal transferência a provocar à recorrente uma alteração profunda nos seus hábitos de vida quotidiana, designadamente pelo tempo que vai despender para chegar, alteração que, de resto, lhe provocou depressão nervosa.

7- Consequentemente, o acto é lesivo, e portanto recorrível;

8- Ao considerar que o acto não é recorrível, por ser acto interno e não lesivo, o julgador a quo interpretou de forma errada os artigos 51º nº1 do CPTA e 120º do CPA;

9- A decisão recorrida viola, ainda, o artigo 2º nº1 e nº2 alínea m) do CPTA, e as garantias constitucionais de tutela jurisdicional efectiva consagradas no artigo 268º nº4 da CRP ao conter em si a virtualidade, ainda que remota, de a recorrente poder ser transferida, mensalmente de local e lhe ser constantemente modificado o horário de trabalho, sem que disso possa merecer a tutela dos tribunais, o que bem ilustra a manifesta necessidade de tutela jurisdicional efectiva denegada á recorrente pela decisão recorrida;

10- No AC TCAN proferido no Rº1503/05.6BEPRT-A, recurso este, interposto da sentença proferida no culminar de uma providência cautelar que correu termos por apenso a estes autos, entendeu-se que a natureza não lesiva desta ordem de serviço que se pretende ora anular não é uma questão líquida, [...] o que está em causa é a susceptibilidade de lesão de interesses através do acto, isto é, a sua capacidade lesiva que, não podemos dizer inequivocamente, que não existe, a partir do momento em que houve uma alteração do horário de nocturno para diurno, e independentemente do direito a esse horário ou não..., concluindo-se [...] não se poder dizer que o recurso é manifestamente improcedente pela manifesta irrecorribilidade do acto;

11- Ao ter-se pronunciado o citado acórdão sobre a natureza recorrível deste acto administrativo, deverá agora o presente recurso merecer idêntica decisão quanto a esta questão, não só por se tratar da mesma matéria de facto como de direito;

12- Não se vislumbra nos presentes autos onde possa ter sido produzida prova sobre o facto de a responsável pela dependência de Águas Santas dos SMAS da Maia ter solicitado por escrito ao responsável máximo pelos serviços a colocação de uma telefonista a tempo inteiro para melhoria da prestação do serviço. Em nenhum momento o Município da Maia fez prova documental sobre a dita solicitação. Não se vê, por isso, como considerar tal facto “resultante do probatório”. Por outro lado, ao abster-se de conhecer do mérito da causa por entender que o acto não é judicialmente sindicável, o julgador não tem de se pronunciar sobre tal facto, muito menos de o considerar provado;

13- Ao considerar o acto justificado por razões de conveniência de serviço, a decisão recorrida considera improcedente o vício de falta de fundamentação invocado a um acto que entende irrecorrível, estando portanto a decidir uma questão de mérito sobre a qual não devia conhecer, em consequência padecendo de vício de nulidade - artigo 668º nº1 alínea d) do CPC ex vi do artigo 140º do CPTA;

14- Ao invés, e nos termos do artigo 149º nº4 do CPTA, pode o tribunal de recurso conhecer do mérito desse vício, nos termos e pelos fundamentos invocados na petição inicial, que é o que mais se requer.

Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida.

A entidade recorrida contra-alegou, concluindo assim:

1- O recorrido limitar-se-á a pugnar pela manutenção do julgado, louvando-se no acerto da sua prolação, devendo improceder todas as conclusões de recurso;

2- A ajuizada OS não substancia acto administrativo, antes acto interno não lesivo, contenciosamente irrecorrível, inexistindo violação de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos atendíveis da impetrante;

3- A decisão recorrida não padece dos vícios de violação dos artigos 51 nº1 do CPTA e 120 do CPA. Outrossim, de violação do artigo 2º nº1 e nº2 alínea m) do CPTA e do artigo 268 nº4 da CRP, vinculando-se a entendimento que resulta desses preceitos. E não é nula por pretensa violação do artigo 668º alínea d) do CPC;

4- Não foram violados as referidas normas nem quaisquer outras, devendo improceder as conclusões de recurso, mantendo-se a decisão recorrida, que não padece dos pretensos e apontados vícios.

O Ministério Público não se pronunciou.

De Facto

São os seguintes os factos dados como provados na decisão judicial recorrida:

A- Em 28 de Março de 2005, a Chefe da Secção da Dependência de Águas Santas [M…] solicitou ao Director Delegado telefonista a tempo inteiro para melhoria da prestação do serviço face ao atendimento de grande número de chamadas e necessidade de articulação profissionalizada com os serviços – ver documento de folha 190 do processo administrativo, cujo teor se dá por reproduzido;

B- Em 31 de Março de 2005 a autora recebeu a seguinte ordem de serviço emitida pelo Director Delegado [ver documento de folha 27 dos autos]:

“Por razões que têm a ver com a conveniência e superior interesse do serviço, determino que, a partir do próximo dia 6 de Abril, inclusive, a funcionária com a categoria de Telefonista, Exma. Senhora D. M…, passe a desempenhar as funções inerentes à sua categoria na Dependência que os Serviços Municipalizados da Maia possuem na Av. Lidador da Maia, Freguesia de Águas Santas.

Deverá apresentar-se à Chefe de Secção responsável por aquela dependência, Exma Senhora D. M…, que lhe indicará o serviço a executar no âmbito das suas funções.

Mais determino que deverá cumprir o horário seguinte:

- Das 9.00 às 12.30 horas e das 14.00 às 17.30.”

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões colocadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.

II. A ora recorrente [M…] imputa à decisão judicial recorrida uma nulidade, erro de julgamento sobre a matéria de facto e erro de julgamento sobre a matéria de direito.

A nulidade consubstanciar-se-á, em seu entender, no facto de a decisão recorrida ter declarado a inimpugnabilidade contenciosa do acto em causa depois de ter conhecido do invocado vício de falta de fundamentação. Ou seja, na economia da sua decisão, o julgador terá conhecido de questão [falta de fundamentação] de que não podia tomar conhecimento [artigo 668º nº1 alínea d) do CPC].

O erro de facto ocorre, diz, porque o dado como provado sob a alínea A [ver supra] não se encontra documentalmente comprovado e nenhuma outra prova foi produzida a tal respeito.

Por fim, considera que o tribunal recorrido erra de direito ao decidir que a OS de 31 de Março de 2005, que a deslocou para os serviços de Águas Santas e lhe fixou novo horário, configura um acto interno, em si mesmo insusceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos da autora.

III. O trecho do corpo do aresto recorrido que, conjugado com a sua decisão final, é visto pela recorrente como indutor de nulidade é o seguinte:

Resulta do probatório que a responsável pela dependência de Águas Santas dos SMAS da Maia solicitou por escrito ao responsável máximo pelos serviços a colocação de uma telefonista a tempo inteiro para melhoria da prestação do serviço face ao atendimento de grande número de chamadas. A ordem de serviço em causa nos autos limitou-se, assim, a deslocar a autora para a referida dependência dos SMAS da Maia, a qual se situa na área daquele concelho, e fê-lo por motivos que se prendem com o interesse do serviço devidamente justificados, daí não resultando atingido o seu estatuto funcional [realce nosso].

Estamos, pois, perante um acto interno, isto é, um acto cujos efeitos se produzem apenas nas relações inter orgânicas.

Como sabemos, o artigo 668º nº1 alínea d) do CPC sanciona com a nulidade a sentença em que o julgador conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.

Cremos não estar, aqui, perante caso integrador desta hipótese legal.

De facto, o tribunal recorrido, no trecho citado, não conhece do vício de falta de fundamentação invocado pela autora na petição inicial, mas apenas alude, aquando da apreciação feita da natureza do acto, à motivação que justificou a sua deslocação e alteração de horário.

Poder-se-á dizer, talvez com alguma razão, que o julgador a quo se excedeu ao qualificar, nesta sede, os motivos apresentados na OS como devidamente justificados, todavia, isto não significa que ele tenha conhecido do vício de falta de fundamentação, pois seria atribuir a esta tirada [porventura excessiva] uma consequência jurídica que ela manifestamente não pode suportar. Na verdade, do teor da decisão recorrida, considerado no seu conjunto, torna-se manifesto que o julgador a quo não conheceu nem pretendeu conhecer do referido vício formal.

Resta concluir, pois, que não se verifica, de modo algum, a invocada nulidade [prevista na alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC].

Na referida alínea A, o tribunal recorrido deu como provado que em 28 de Março de 2005, a Chefe da Secção da Dependência de Águas Santas [M…] solicitou ao Director Delegado telefonista a tempo inteiro para melhoria da prestação do serviço face ao atendimento de grande número de chamadas e necessidade de articulação profissionalizada com os serviços, e que este facto se extraía do documento de folha 190 [dada por reproduzida] do processo administrativo [PA].

Constata-se, na verdade, que o facto assim dado como provado corresponde ao alegado pela entidade demandada no artigo 33º da sua contestação [folha 64 dos autos], em cujo final são arroladas cinco testemunhas, junto um documento e o respectivo PA.

Constata-se, ainda, que tal facto é perfeitamente suportado pelo conteúdo do documento que constitui a folha 190 do PA, sendo que este foi junto aos autos aquando da apresentação da referida contestação. Podia a autora [e devia, se tivesse motivos] ter impugnado a genuinidade e/ou fidelidade deste documento [carta da chefe de secção de Águas Santas] no articulado seguinte à sua apresentação, ou seja, no articulado que deduziu ao abrigo do artigo 87º nº1 alínea a) do CPTA [ver artigo 544º do CPC ex vi 1º do CPTA]. Mas não o fez.

Resulta, pois, que o documento em causa deve ser considerado genuíno e fiel [artigo 374º do CC] e faz prova plena quanto à declaração atribuída à sua autora [artigo 376º nº1 do CC]. E tanto basta, para poder ser considerado provado o conteúdo da alínea A em questão, independentemente de corresponderem ou não à verdade os factos compreendidos nessa declaração [artigo 376º nº2 do CC].

Impõe-se concluir, assim, pela não verificação do suscitado erro de facto.

A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnar junto dos tribunais quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma – ver artigo 268º nº4 da CRP.

Trata-se de uma garantia impositiva, mas não limitativa. Isto é, a norma constitucional impõe ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos, mas dela não decorre que apenas tais actos sejam impugnáveis junto dos tribunais.

Com a consagração desta garantia impositiva, baseada na lesividade, visou o legislador constitucional, sobretudo, repor no seu devido lugar a questão da impugnabilidade contenciosa do acto administrativo: afinal, o que tinha estado em causa na origem do recurso contencioso, era assegurar a todo o lesado por um acto administrativo uma via contenciosa de defesa dos seus direitos e interesses legítimos. E, ao fazê-lo, veio também o legislador constitucional dissipar dúvidas [suscitadas na doutrina e na jurisprudência] decorrentes da concreta aplicação do critério da impugnabilidade contenciosa baseado na teoria da tripla definitividade [material, horizontal e vertical], que, elaborada pela doutrina [sobretudo Freitas do Amaral], tinha obtido acolhimento no artigo 25º da LPTA que só permitia recurso dos actos definitivos e executórios.

Recolocando-se na senda do legislador constitucional, o CPTA veio consagrar, como princípio geral, que ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos – ver artigo 51º nº1 do CPTA.

Este princípio geral definiu, assim, o acto administrativo impugnável como sendo o dotado de eficácia externa, remetendo a lesividade [subjectiva] para mero critério [talvez o mais importante] de aferição dessa impugnabilidade. Destarte, cabendo no conceito legal de acto impugnável todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos, resulta respeitada a garantia constitucional impositiva, que acaba, todavia, por ser extendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjectivos, são dotados de eficácia externa.

Com este conceito, não é apenas o critério da definitividade e executoriedade [artigo 25º da LPTA] que é ultrapassado enquanto definidor da impugnabilidade contenciosa, mas também o é o próprio critério da lesividade, seja ela subjectiva ou objectiva – a eficácia externa tanto abarca a lesividade subjectiva [lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados] como a lesividade objectiva [lesão da legalidade objectiva] que pode ser impugnada no exercício de acção pública [artigo 55º nº1 alíneas b) e e) do CPTA] ou de acção popular [artigo 55º nº2 do CPTA].

Além disso, a própria eficácia externa, enquanto definidora de impugnabilidade contenciosa, não tem de ser actual, podendo ser uma eficácia externa potencial desde que seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos. De facto, esta interpretação extensiva do nº1 do artigo 51º do CPTA [actos administrativos com eficácia externa] não só é permitida, cremos, pela letra da lei, como acaba sendo imposta pela sua conjugação com o disposto no artigo 54º nº1 alínea b) do mesmo código – reza esta norma que um acto administrativo pode ser impugnado ainda que não tenha começado a produzir efeitos jurídicos, quando: […] b) Seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos […].

Temos, pois, que para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa em causa [OS de 31.03.2005] não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, basta-lhe ter eficácia externa actual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter. O seu potencial subjectivamente lesivo apenas virá colocar essa impugnabilidade sob a alçada da garantia constitucional, e virá conferir à recorrente pleno interesse em agir. Poder-se-á dizer, destarte, que a capacidade lesiva dos efeitos do acto em causa constituirá a pedra de toque de aferição da sua sindicabilidade contenciosa.

Posto isto.

Na sua concepção clássica, a relação de emprego público era tida como uma relação especial de poder, cuja disciplina pertencia ao domínio interno da administração, sem sujeição a limites vindos do ordenamento jurídico geral. Esta concepção foi sendo ultrapassada, devido, em grande parte, à pressão exercida pela necessidade de respeitar direitos fundamentais, tendo a doutrina acabado por distinguir, no seio dessa relação jurídica especial, uma relação de serviço [ou relação fundamental] e uma relação orgânica [ou relação de funcionamento], sendo que, enquanto na primeira delas se projecta o funcionário como pessoa portadora duma situação protegida pelo direito externo, na segunda ele surge como um órgão subordinado à disciplina interna da administração. Ou seja, enquanto na relação de serviço temos um vínculo que se projecta no ordenamento externo, e que, por isso, coloca o agente numa situação jurídica subjectiva geradora de direitos e de interesses legalmente protegidos, na relação orgânica temos um vínculo que se projecta no ordenamento interno, e que, por isso, coloca o agente numa situação jurídica objectiva geradora de meras faculdades que lhe podem ser retiradas pela administração em qualquer altura – sobre o tema ver Francisco Liberal Fernandes, Autonomia Colectiva dos Trabalhadores da Administração – Crise do Modelo Clássico de Emprego Público, Coimbra Editora, página 146; Ana Fernanda Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Coimbra Editora, páginas 76 e seguintes; Rogério Soares, Princípio da Legalidade e Administração Constitutiva, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, 1981, página 186; João Alfaia, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, Almedina, páginas 444 e seguintes.

É assim que os efeitos dos actos da administração, respeitantes à relação jurídica de emprego público, podem projectar-se na relação orgânica ou na relação de serviço, ou, simultaneamente, numa e outra.

Nesta linha, é comum na dogmática administrativa distinguir entre actos internos e actos externos, distinção esta que radica, precisamente, nos efeitos jurídicos que os mesmos são susceptíveis de produzir.

No âmbito da relação especial de emprego público, em que nos movemos, actos internos serão aqueles cujos efeitos se produzem apenas ao nível das relações orgânicas, ou seja, não extravasam o âmbito próprio do ordenamento da administração, e actos externos serão aqueles cujos efeitos afectam a esfera jurídica de sujeito diferente daquele que os praticou, sujeito esse que pode muito bem ser o funcionário público que vê afectada a sua relação de serviço – ver, sobre o tema, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, volume I, página 442; Freitas do Amaral, Direito Administrativo, volume III, página 152.

A partir daqui, a doutrina e a jurisprudência vem concluindo que, em princípio, os actos internos não são lesivos e que, por via de regra, apenas os actos externos, por serem os únicos capazes de se projectarem na esfera jurídica de terceiros e, consequentemente, de afectar os seus direitos ou interesses legítimos, são susceptíveis de impugnação contenciosa – ver a nível jurisprudencial, entre muitos outros, AC STA/Pleno de 01.10.2003, Rº042521; AC TCAS de 22.09.2004, Rº12972/03; e AC TCAN de 16.12.2004, Rº00467/04.8BECBR. Nas palavras de Freitas do Amaral [obra referida] a garantia de recurso contencioso só cobre os actos externos, não cobre os actos internos, porque por definição os actos internos não são susceptíveis de ferir os interesses dos particulares.

Tudo fosse, porém, tão simples quanto isto. A verdade é que a complexa realidade jurídica não se compadece frequentemente com a pureza teórica da referida dicotomia [actos internos/actos externos], adulterando-a com figuras híbridas de actos que, embora de matriz interna, acabam também por afectar terceiros, causando-lhes danos judicialmente atendíveis.

Temos, deste modo, que decisões atinentes à remodelação de um serviço, designadamente decisões que implicam mudanças para os respectivos funcionários, na medida em que [normalmente] não têm capacidade para atingir a esfera jurídica destes, serão actos internos, contenciosamente inimpugnáveis. Mas isto, porém, não significa que as ordens de serviço a respeito proferidas pelo superior hierárquico não acabem lesando os respectivos subordinados, uma vez que nada impede que um acto cuja aparente motivação é a melhoria funcional dos serviços possa directamente afectar estes últimos na esfera dos seus direitos ou interesses legalmente tutelados.

E para que uma decisão relativa ao funcionamento dos serviços deixe de ser puramente interna, e passe a ser de efeito externo, basta que afecte, por exemplo, a posição jurídico laboral de um funcionário, que mexa com qualquer direito, dever ou faculdade que a lei, o acto ou o contrato respectivos lhe confiram – ver Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, Almedina, 2ª edição, página 562.

Como se escreve, a propósito, em acórdão do Pleno do STA [AC de 01.10.2003, Rº042521], as decisões atinentes à remodelação de um serviço serão normalmente actos internos, porque se quedam “intra muros” e porque não são lesivas de direitos e interesses legalmente protegidos. Todavia, se uma ordem de serviço lesar tais direitos e interesses é imediatamente recorrível. Cumpre aos recorrentes contenciosos alegar a factualidade que importa a violação dos seus direitos e descrever de que forma é que a mesma é lesiva.

Como também se exemplifica, no mesmo aresto, não é absurdo imaginar que a coberto da necessidade de remodelação de um serviço se procure penalizar ilegalmente um funcionário. E porque assim é, a recorribilidade de tais actos tem de ser apreciada caso a caso em função das suas circunstâncias e da sua lesividade, isto é, em função da ofensa ilegal aos direitos e legítimos interesses das pessoas atingidas.

Há que concluir, por conseguinte, que as ordens dos superiores hierárquicos aos seus subalternos constituem meros actos internos, contenciosamente inimpugnáveis, se apenas atingem o funcionário como membro da organização [relação orgânica], mas serão actos administrativos contenciosamente impugnáveis se também o visarem como pessoa jurídica autónoma [relação de serviço].

Neste sentido deve ser interpretado, pois, o nº1 do artigo 51º do CPTA quando considera impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, ou seja, de forma a incluir os actos em que alguns dos seus efeitos afectem imediatamente direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, apesar da maioria deles se projectarem apenas no interior da administração.

Aqui chegados, voltemo-nos para o caso concreto.

O que está em causa é uma ordem de serviço que tem como única e exclusiva destinatária a recorrente, e que lhe determinou, para daí a 6 dias, a deslocação de local de trabalho e a mudança do horário que vinha fazendo.

Este acto é por ela atacado na acção administrativa especial, onde lhe imputa não apenas vícios de forma mas também violação de lei, por alegadamente desrespeitar princípios como o da justiça, da imparcialidade, da proporcionalidade, e, sobretudo, por desvio de poder. Em seu entender, o acto carece da devida fundamentação, foi emitido sem ela ter sido ouvida, e determina-lhe, sobretudo com o intuito de a sancionar por razões de antipatia pessoal, uma alteração de local e horário de trabalho que a prejudica em termos económicos e lhe exige que proceda a alterações nocivas na programação da sua vida pessoal e familiar.

Ou seja, a autora [ora recorrente], embora invoque vícios formais, pretende a anulação do acto impugnado fundamentalmente em função de alegadas lesões e ofensas aos seus direitos e interesses legalmente protegidos, sendo certo que concretiza essa lesividade no facto de perder o subsídio de turno que vem recebendo, passar a ter gastos imprevistos em transportes, e ver dificultada a assistência que presta ao seu filho doente [doença bipolar].

Ora, a verdade é que para determinar a eficácia externa do acto em causa não é mister saber se assiste à recorrente o direito a manter o local de trabalho, a manter o actual horário ou o subsídio de turno, antes bastando que o acto toque ou afecte interesses legalmente protegidos da recorrente.

Face a tudo quanto ficou dito, cremos que os efeitos da ordem de serviço impugnada se projectam, efectivamente, na relação de serviço e não apenas na relação orgânica. Independentemente de saber se foram ou não legais as ordenadas alterações da prestação de trabalho da recorrente [mérito da acção], a verdade é que elas têm efeitos profissionais [local de trabalho, horário de trabalho, remuneratórios] e efeitos pessoais, por serem susceptíveis de alterar o seu vencimento mensal e a programação da sua vida, pelo que estamos perante um acto regulador e definidor da relação jurídica de trabalho que impõe, directamente, consequências jurídicas à recorrente.

Uma vez que os efeitos do acto não se esgotam no interior da administração, mas são susceptíveis de afectar, de forma imediata e negativa, direitos ou interesses legalmente protegidos da recorrente, o acto administrativo em causa é contenciosamente impugnável.

Deve, portanto, ser revogada a decisão judicial recorrida, na parte posta em crise neste recurso, e ordenado o prosseguimento da acção em ordem à apreciação do seu mérito, caso nada mais obste a tal.

DECISÃO

Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, o seguinte:

- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade, revogar a decisão judicial recorrida na parte em que julgou contenciosamente inimpugnável o acto em causa;

- Ordenar a baixa dos autos ao TAF do Porto para que prossigam a sua normal tramitação, caso nada mais obste a tal.

Sem custas.

D. N.

Porto, 20 de Setembro de 2007

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Ana Paula Soares L. M. Portela

Ass. Jorge Miguel Barroso Aragão Seia