01066/04 - Supremo Tribunal Administrativo

O n.° 2 do art. 4° do Decreto-Regulamentar n.° 75/86, aditado pelo artigo único do Decreto-Regulamentar n.° 9/88, é ilegal por emitido ao abrigo e como regulamento de execução do D.L. n.° 401/86, extrapolar, contrariando a sua normação, excluindo da previsão neste contida determinados trabalhadores agrícolas por conta de outrem, através da exclusão de certas explorações agrícolas, sujeitando-os, por tal via, a um regime contributivo para a Segurança Social, diverso e mais oneroso do que o previsto naquele diploma legislativo.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do STA:

Vem o presente recurso jurisdicional, interposto por B..., da sentença do então Tribunal Tributário de 1ª Instância de Viseu, que julgou improcedente a impugnação judicial que a mesma deduzira contra a liquidação da quantia de 318.927$00, referente a contribuições para a Segurança Social.

Fundamentou-se a decisão, no que ora interessa, em que o art. 4º, n.° 2 do Decreto-Regulamentar n.° 9/88, de 03 de Março, não padece de ilegalidade pois não viola o art. 5°, n.° 2 do DL. nº. 401/86, de 02 de Dezembro uma vez que, não definindo este o que deva entender-se por «explorações agrícolas», veio apenas precisar, pela negativa, o respectivo conceito, tratando-se «claramente de norma interpretativa que tem como pressuposto uma incerteza sobre o significado do preceito interpretado ou a possibilidade de interpretações múltiplas que se pretendem uniformizar», conforme resulta do seu preâmbulo donde, aliás, constam as normas habilitantes.

A recorrente formulou as seguintes conclusões:

«1.ª O n.° 2 do artigo 4° do Decreto-Regulamentar n.° 75/86, que foi introduzido pelo Decreto-Regulamentar n.° 9/88, é ilegal porque viola o n.° 2 do artigo 5° do Decreto-Lei n.° 401/86;

2.ª Essa disposição regulamentar é também inconstitucional, por força do actual n.° 6 do artigo 112° da Constituição (o então n.° 5 do artigo 115° da Constituição).

3.ª A douta sentença objecto do presente recurso jurisdicional, ao aplicar, in casu, o referido n.° 2 do artigo 4º do Decreto-Regulamentar n.° 75/86, que foi acrescentado pelo Decreto-Regulamentar n.° 9/88, incorreu em erro de julgamento.

4.ª A douta sentença fez essa aplicação, ao considerar que um acto de liquidação de contribuições para a Segurança Social baseado nesse n.° 2 do artigo 4° é válido.

5.ª O Supremo Tribunal Administrativo, por douto Acórdão de 16 de Junho de 2004, veio reconhecer razão à ora Recorrente (Proc. 297/04 – 2ª Secção).

Nestes termos e nos demais que serão superiormente supridos, deve ser revogada, por erro de julgamento, a douta sentença de que agora se recorre, sendo julgada procedente a impugnação sub judice.»

A Fazenda Pública não contra-alegou.

O Ex.mo magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, conforme jurisprudência do STA, que cita, já que:

«- o artigo único do Decreto-Regulamentar n° 9/88, de 03 de Março aditou um n.° 2 ao art. 4° do Decreto-Regulamentar n.° 75/86, de 30 de Dezembro, excluindo da noção de “explorações agrícolas para os efeitos deste diploma as que se destinem essencialmente à produção de matérias-primas para indústrias transformadoras que constituam, em si mesmas, objectivos dessas empresas”

- este aditamento contraria as disposições dos arts. 5º e 6° do D.L. n° 401/86, de 02 de Dezembro, onde se estabelece o regime contributivo aplicável a todos os trabalhadores agrícolas por conta de outrem, ao excluir daquele regime algumas entidades patronais e respectivos trabalhadores (empresas do sector secundário, cuja actividade agrícola desenvolvida visa a produção de matérias-primas para utilização em indústrias transformadoras) sujeitando-os a taxas contributivas diversas e mais gravosas.»

E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão.

Em sede factual, vem apurado que:

«1- Em 16 de Outubro de 1995 a impugnante apurou e pagou contribuições para a Segurança Social no montante de 3.189,82 Euros (Esc. 639.501$00), referente ao mês de Setembro de 1995, aplicando a taxa social única - documento de fls. 23.

2- A impugnação foi deduzida em 07/12/1995 - fls. 1.

3- A liquidação foi efectuada pela impugnante na sequência de instruções expressas prestadas pelos Serviços da Segurança Social - documentos juntos pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.

4- O montante de contribuições impugnado resulta da diferença entre o montante que foi pago com a aplicação da taxa do regime geral (taxa social única) e o montante que a impugnante teria de pagar caso aplicasse a taxa do regime de incentivos previsto no Decreto-Lei n.° 401/86, de 02 de Dezembro, regulamentado pelo Decreto-Regulamentar n.° 75/86, de 30 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Regulamentar n.° 9/88, de 03 de Março - documentação junta pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.»

Vejamos, pois:

O D.L. n.° 401/86, de 02 de Dezembro, procurou, como é intenção confessada no seu preâmbulo, acelerar o processo de integração dos trabalhadores agrícolas no regime geral da Segurança Social, integração já presente, como processo gradual, na Lei n.° 24/84, de 14 de Agosto que definiu os princípios fundamentais da Segurança Social, e no D.L. n.° 81/85, de 28 de Março.

Para o efeito, o art. 5º daquele primeiro diploma legal, estabeleceu o «regime contributivo dos trabalhadores agrícolas por conta de outrem» - de 29%, correspondendo 21% às entidades patronais e 8% aos trabalhadores (n.° 1) -, considerando - n.° 2 - como tal os referidos nas al. a) e e) do art. 3º do D.L. n.° 81/85 e respectivas entidades patronais.

Tais alíneas abrangem os trabalhadores agrícolas permanentes, independentemente da natureza e dimensão da exploração agrícola - al. a) - e os que, sendo profissionalmente indiferenciados, prestem serviço, embora a título eventual, a empresas individuais ou colectivas com 5 ou mais trabalhadores permanentes - al. e) -, todos «ao serviço da exploração agrícola» - corpo do artigo.

Por sua vez, o seu art. 12° estabelece que o diploma, entrado em vigor em 01/01/1987, seria objecto de regulamentação por decreto-regulamentar.

O que veio a acontecer com o Decreto-Regulamentar n.° 75/86, de 30 de Dezembro.

Trata-se, assim, de um regulamento de execução, consequentemente acessório e executivo da lei, que, pois, não só a não pode contrariar, como tem de se limitar a dar-lhe execução.

Tal diploma foi alterado pelo Decreto-Regulamentar n. 9/88, de 03 de Março, que, não podendo deixar de ter idêntica natureza, procurou clarificar «alguns pontos de dúvida», «para permitir uma actuação uniforme e consentânea com os princípios subjacentes àquele diploma», nomeadamente o «enquadramento da actividade desenvolvida pelos trabalhadores ao serviço de empresas do sector secundário que, paralelamente, se dedicam à produção agrícola de matérias-primas para fornecimento e manutenção de indústrias transformadoras, ultrapassando o âmbito do sector primário da produção agrícola ... ».

Efectivamente, o D.L. n.° 401/86, adoptou medidas tendentes a atenuar perturbações plausíveis relativamente a «sectores economicamente mais débeis» como «uma brusca subida dos encargos sociais».

Cautelas que não teriam razão de ser quanto àquelas indústrias transformadoras e respectivos trabalhadores, que «ultrapassam o âmbito do sector primário da produção agrícola».

Assim, o artigo único do Decreto-Regulamentar n.° 9/88 alterou o art. 4° do Decreto-Regulamentar n.° 75/86 aditando- lhe o n.° 2 que passou a estabelecer não se considerarem «explorações agrícolas» «as que se destinem essencialmente à produção de matérias-primas para indústrias transformadoras que constituam, em si mesmas, objectivos dessas empresas».

De modo que a questão dos autos é a de saber se tal normativo regulamentar contraria o disposto, e atrás referido, no art. 5º, n.° 2 do D.L. n.° 401/86.

Como se viu, os arts. 5° e 6° do D.L. n.° 401/86 definem directa e explicitamente os regimes contributivos para a Segurança Social de todos os trabalhadores agrícolas por conta de outrem, não deixando lugar, no ponto, a qualquer regulamentação.

Mas, assim sendo, o Decreto-Regulamentar n.° 9/88 veio efectivamente alterar o regime contributivo ali expresso.

Pois, deixando de considerar como explorações agrícolas as constantes daquele art. 4°, n.° 2, os seus trabalhadores deixaram consequentemente de poder ser considerados trabalhadores agrícolas, nos termos do dito art. 5°, alterando-se, pois, o respectivo regime contributivo resultante deste normativo.

O que estava vedado ao diploma regulamentar quer porque o ponto não necessitava de regulamentação, antes sendo o decreto-lei exaustivo na matéria quer porque não pode emitir normação para além do mesmo mas, apenas, proceder à sua execução.

Como se refere no Ac’d deste STA de 16/06/2004 rec. 297/04:

«O certo é que o diploma legal aqui regulamentado (dito D.L. n.° 401/86) não consagra vários regimes contributivos conforme seja principal ou acessória a actividade agrícola desenvolvida pelas entidades patronais dos respectivos trabalhadores.

Não podia, pois, um regulamento intervir neste domínio, alterando o regime contributivo fixado nas normas legais a que era suposto dar mera execução, relativamente a certas entidades patronais e aos seus trabalhadores.

E foi o que aconteceu, pela já apontada via indirecta:

sem que se tenham, através do regulamento, alterado as taxas contributivas, excluiu-se do universo dos contribuintes que a elas estavam sujeitos, uma parte deles - os trabalhadores empregues em explorações agrícolas que se destinem essencialmente à produção de matérias-primas para indústrias transformadoras que constituam, em si mesmas, objectivos das empresas do sector secundário, e as próprias empresas. E fez-se isso, mediante uma curiosa afirmação: não se consideram explorações agrícolas determinadas explorações agrícolas - só para efeitos do diploma, claro ...».

Assim e ao contrário do constante no despacho n.° 84/SESS/89, de 22/08/1989, in D.R., II Série, de 14 de Julho seguinte, o Decreto-Regulamentar não se limitou a interpretar a lei; antes efectuou normação ex novo: «ao definir, restritivamente, o conceito de explorações agrícolas», introduziu nela uma nova configuração que o texto do Decreto-Lei não comportava, com consequências em relação às taxas aplicáveis aos contribuintes envolvidos nessa inovadora delineação» - cfr. acórdão citado.

O D.L. n.° 401/86 - arts. 1° e 2° - abrange todos os trabalhadores agrícolas por conta de outrem, independentemente do tipo de exploração agrícola em que se ocupem e do destino dado à respectiva produção, e todas as suas entidades patronais.

Pelo que a ressalva do diploma regulamentar só podia constar do Decreto-Lei ou de outro diploma de normação equivalente.

Dir-se-á, todavia, que o texto do Decreto-Lei, ao não incluir a norma regulamentar, estará, ainda assim, a concretizar o dito propósito expresso no diploma e referido: «diminuir o impacte causado a um sector economicamente débil, pela súbita imposição de um regime contributivo mais exigente».

É que, fixando o D.L. n.° 401/86, como se disse, o regime contributivo de todos os trabalhadores agrícolas por conta de outrem e todas as suas entidades patronais, sem qualquer distinção ou exclusão assente no destino dado à produção, na respectiva intenção ou no carácter primário ou secundário da exploração agrícola enquanto actividade empresarial, terá entendido que o regime contributivo mais favorável devia beneficiar todos aqueles trabalhadores e entidades patronais, ainda que a respectiva exploração agrícola não constituísse a sua actividade principal, assim concretizando o princípio expresso no preâmbulo do diploma.

É, pois, ilegal o artigo único do Decreto-Regulamentar n.° 9/88 na parte em que aditou o n.° 2 do art. 4º do Decreto-Regulamentar n.° 75/86, em desconformidade com o disposto nos arts. 5° e 6° do DL. n.° 401/86, o que torna ilegal, por violação de lei, o acto de liquidação impugnado.

É, aliás, no sentido exposto, a jurisprudência uniforme do STA: cfr., por todos, o cit. Ac’d de 16/06/2004 (que, aliás, aqui se seguiu de perto) e de 13/10/2004 recs. 332/04, 311/04 e 374/04.

Termos em que se acorda conceder provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida e, julgando-se procedente a impugnação judicial, anula-se a liquidação impugnada.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Janeiro de 2005. - Brandão de Pinho (relator) - Lúcio Barbosa - Baeta de Queiroz.