0859/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O regime de administração financeira do Estado estabelecido pelo DL. 155/92 de 28.7 não é apreciável aos serviços ainda não integrados no novo regime de contabilidade e gestão financeira. II - Em 1997, porque os serviços e organismos do Ministério da Educação ainda não haviam transitado para o novo sistema, os seus pagamentos por anos económicos findos continuam a ser regulados pelo DL. 265/78 de 30-8. III - Nos termos do artº 4º, nº 1 do DL. 265/78 os pedidos de pagamento de encargos por anos económicos findos caducam se não forem formulados no prazo de 3 anos a contar do fim do ano económico a que respeita o crédito.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA: A... interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 25-6-97 de autoria do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, negando provimento ao recurso hierárquico, oportunamente interposto do despacho do Director do Departamento de Programação e Gestão Financeira que lhe denegara o pagamento de retroactivos relativos à sua progressão de escalões na categoria, relativos ao período compreendido entre 1-10-92 e 1-10-93, imputando ao acto vício de violação de lei. O processo correu os seus regulares termos, no TCA, onde, por acórdão de 7-2-02, a fls. 57-71 foi concedido provimento ao recurso contencioso, anulando-se o acto recorrido. Pela autoridade recorrida foi interposto recurso jurisdicional para este >STA, concluindo-se no termo das respectivas alegações: Entende-se que no caso “sub judice” se aplica o Decreto-Lei n.' 265/78, de 30 de Agosto, (“ex vi, art.º 4º, n.º 1). Mesmo que se aplicasse o art.º 5º do mesmo diploma (como se sustenta no douto Acórdão recorrido), a dispensa de formalidades a que alude este preceito nº 5 engloba o prazo de caducidade de três anos, pois este prazo, em nosso entender, não reveste a natureza de mera formalidade. aliás, se assim não se considerasse, nas situações previstas no art.º 5º, n.º 2, do citado Decreto-Lei, os interessados ficariam com um crédito sobre o Estado que poderia vir a ser exercido indefinidamente no tempo, o que, manifestamente, aquele diploma pretende evitar (v., nomeadamente, o respectivo preâmbulo, onde se esclarece expressamente que se pretende fixar um prazo geral de caducidade para serem reclamados os créditos contra o Estado). Na sua contraminuta, a ora recorrida pugna pela confirmação do julgado. Neste STA, o EMMP emitiu parecer no sentido do provimento do recurso. O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão. No tribunal recorrido foi fixada a seguinte matéria de facto que, sem alteração se confirma: 1 Na sequência do oficio 474, de 21/8/96 do Conselho Directivo da Escola B 2 e 3 de ..., a Directora da DEGRE enviou ao Presidente deste Escola, em 6/1/97 o oficio de fls. 7 dos autos, aqui rep., donde se extrai o seguinte: “ (...) Mais informa V. Ex. que, tendo sido a funcionária integrada, em 89/10/01, nos termos do DL n.º 353-A/89 , de 16/10, ( NSR) no 3º escalão/ índice 135, tem direito a ser posicionada, no 4º escalão / índice 150, desde 92/10/01, data a partir da qual entrou em vigor o art. 19º do citado diploma, devendo encontrar-se presentemente posicionada no 5º escalão/índice 165, desde 96/10/01, nos termos do mesmo normativo.” 2 Em 28/2/97 A Comissão instaladora da Esc. B2-3 de ... pede autorização ao Director do Departamento de Programação e Gestão Financeira, face ao supra referido oficio da DEGRE, autorização para que seja permitido fazer o pagamento dos retroactivos à aqui recorrente entre 1/10/92 e 1/10/93, no escalão 4º, índice 150 3_ Pelo oficio n' 2131, de 22/4/97, o Director Gabinete de Gestão Financeira informa o Presidente do CD da Escola B 2,3 de ..., nos termos do doc. de fls. 9 dos autos, aqui rep., e do se extrai o seguinte: "1. (...) os encargos relativos a anos anteriores que não chegaram a ser incluídos em autorização de pagamento, só poderão ser satisfeitos dentro do prazo improrrogável de 3 anos a contar do final do ano económico a que respeita o crédito(...). 2. Assim, não poderá essa escola proceder ao pagamento dos retroactivos relativos ao acerto da progressão nos escalões, de funcionária A..., por ter sido ultrapassado o supracitado prazo.” 4 A aqui recorrente interpôs recurso hierárquico necessário deste oficio para o Ministro da Educação, em 20/5/9?, nos termos de fls. 10 e 11 dos autos, aqui rep., donde se extrai o seguinte: “ (...) 3º Pelo oficio n' 2131, de 22.5.97 enviado ao S...P...do C...D...foi informado que a escola não poderá proceder ao pagamento dos retroactivos.... 4‘ ...tal despacho é ilegal. Desde logo, não se encontram, abrangido pela norma da prescrição os vencimentos e outros abonos devidos ao funcionário. (...) o prazo de prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido. E a recorrente não sabia quando é que o direito podia ser exercido...porque o exercício pressupõe a existência de verba e respectiva autorização...resulta expressamente do disposto no nº2 do artigo 5' do D...L...n.º 265/78,...” 5 Sobre este recurso interposto pela recorrente em 20.Mai.97 sobre o pagamento de retroactivos relativos ao período compreendido entre 1.0ut.92 e 1.0ut.93, o Gabinete de Gestão Financeira prestou a seguinte informação: "1. Em 28/Fevereiro/97, a Escola EB 2,3 de ..., solicitou junto deste Gabinete, autorização para o pagamento de retroactivos à funcionária A..., relativos ao período compreendido entre 11/Outubro/92 e 1/Outubro/93. 2. Este pedido de pagamento advém do reconhecimento feito pelo Departamento de Gestão de Recursos Educativos, do direito de progressão da funcionária ao 4º Escalão da carreira de Escriturário-Dactilógrafo com efeitos a 1/Outubro /92. 3 . Atendendo que o Decreto-Lei n.º 66/97 , de I/Abril, no seu n.º 5, do art.º 2º, mantém em vigor, para todos os serviços não abrangidos pelo novo regimen da administração financeira do Estado, os diplomas revogados no art. 57º , do Decreto-Lei n.º 155/92 , de 28/Julho, à situação em apreço continua a aplicar-se o disposto do Decreto-Lei n.º 265/78 , de 30/Agosto. 4. O art.º. 4º do Dec.-Lei n.º 265/78 , determina que os encargos de anos anteriores, que não foram satisfeitos no respectivo ano, poderão ser abonados dentro do prazo improrrogável de 3 anos, a contar do final do ano económico a que o crédito diz respeito. 5. Face ao exposto, temos que: 5.1. a consulta feita pela Escola ao DEGRE, ocorreu em 21/Agosto/96, ou seja, 4 anos após o direito à referida progressão; 5.2. em termos de reconhecimento do referido direito, o despacho da Senhora Directora, terá efeitos para futuras progressões; 5.3. no entanto, em temes de autorização da despesa relativa ao ano de '1992 e ao período de Janeiro a Setembro de 1993, temos que esta actuação ficou abrangida pelo Disposto no Dec-Lei n.º 265/78, ou seja, já tinha prescrito o prazo para o respectivo pagamento. 6. Acresce ainda que a Delegação da direcção-geral do Orçamento transmitiu a este Gabinete a orientação de que: "...) uma vez verificado o prazo prescricional para pagamento dos créditos sobre o Estado a que aludem os anos. 3º e 4º do Decreto-Lei n.º 265/78 , de 30 de Agosto de 1978, não há lugar ao pagamento dos mesmos. " 6. Em 25.6.97 o Secretário de Estado da Administração Educativa exarou sobre a referida informação o seguinte despacho: ' Concordo. :Confirmo o acto recorrido.” Passando, desde já, à análise dos fundamentos do recurso, diremos que importa clarificar o regime normativo aplicável na situação concreta. Estamos perante a recusa de satisfação de um pedido de pagamento de retroactivos, formulado em 1997 , relativo ao acréscimo de remuneração decorrente de progressão em escalões, no período de 1-10-92 e 1-10-93. O fundamento da recusa de pagamento foi a sua caducidade decorrente do regime de pagamento de despesas por anos económicos findos p. na situação, no disposto no art. 3º do DL 265/78 de 30-8.- Ora este enunciado conduz-nos à primeira dificuldade. O Regime de Administração Financeira do Estado ora vigente foi estabelecido pelo DL 155/92 de 28-7 e em cujo art. 57º se determina, para além de outros diplomas legais a revogação do DL 265/78 de 30-8. Mas na norma do n.º2 do mesmo artigo, ficou logo prevista a subsistência, por mais um ano dos regimes declarados revogados, em relação aos serviços ainda não integrados no novo regime de contabilidade e gestão financeira. Só que esta ressalva vem a ser renovada, todos os anos em todas as leis de execução orçamental, designadamente, como aconteceu no art. 2º , nº5 do DL 66/97 , onde se estatui a manutenção em vigor, para todos os serviços e organismos que ainda não haviam transitado para o novo regime, precisamente das normas dos diplomas legais constantes do n.º1 do art. 57º do DL 155/92 de 28-7, em cujo elenco se inclui o DL 265/78 . De passagem refira-se que no último diploma de execução orçamental, idêntica ressalva foi formulada no art. 3º, n.º5 do DL 23/02 de 1-2. Ora como é informado, a maioria dos serviços e organismos da Administração Pública, entre os quais, os dependentes do Ministério da Educação, ainda não transitou para o novo sistema, pelo que, em relação a eles continua a não ser aplicável o regime normativo estabelecido no DL 155/92 de 28-7, continuando a ser regulados pela anterior legislação. Assim, e em contrário do entendimento adoptado na decisão recorrida, a situação em exame, de pagamento pelas verbas de anos económicos findos, seria regulada não pelo DL 155/92 , no seu art. 32º, mas sim e como defende o ora recorrente jurisdicional, pelas normas do subsistente, nas condições descritas, DL 265/78 . Ora este diploma legal estabelecera, para além do mais, como medida disciplinadora, um prazo geral de caducidade considerado razoável, para serem reclamados créditos sobre o Estado . Assim e nos termos do seu art. 4º, n.º1 estabelece-se que os encargos de anos anteriores que não chegaram a ser incluídos em autorização de pagamento, poderão ser satisfeitos, com base em requerimento ou proposta a apresentar no prazo de três anos, a contar do ano económico a que respeita o crédito. Ora, na situação dos autos, os créditos respeitavam, a parte dos anos de 1992 e 1993, não chegando a ser incluídos em autorização de pagamento, nesse anos. Quando a satisfação de tais encargos é formulada , em 1997, já se havia esgotado o prazo acima assinalado e que a lei aplicável classifica de caducidade Como ensinou o Prof. Vaz Serra In RLJ, ano 97, pag. 171 § único critério admissível de distinção entre prazos de caducidade e de prescrição é a vontade do legislador, isto é, os prazos são de prescrição ou de caducidade, consoante o que resultar da interpretação da lei que os cria. Ora, como referimos, no regime do DL 265/78 , o legislador, expressamente declarou querer, na matéria estabelecer um prazo de caducidade, aliás e até em conformidade com a norma do art. 298º do CCivil onde se estatui que, quando por força de lei, um direito deva ser exercido, objectivamente, em certo prazo, estamos perante um prazo de caducidade, que, como é sabido, se não suspende, nem se interrompe, apenas se impede ou não, pela prática dentro do prazo do acto a que a lei atribua efeito impeditivo, ficando, a partir de então, definido o direito pela positiva ou negativa. É certo que, pelos institutos da caducidade e da prescrição se extinguem direitos, pelo que o tempo, com o seu decurso, como facto jurídico, tem natureza claramente substantiva, o que nos conduz à inequívoca rejeição da construção jurídica feita na sentença, onde, para efeitos do disposto no art. 5º , nº2 do DL 265/78 , se considera como “ simples formalidade”. Como se declarou no ac. STJ de 2-7-91, in BMJ 409, pg. 828, embora subtil a distinção entre prescrição e caducidade, tendo sido apontados critérios variados para a diferenciação das duas figuras, (confere Prescrição extintiva e caducidade - Professor Vaz Serra in Boletim 107 página 164 e seguintes) poder-se-á dizer, em síntese, que o fim de caducidade é preestabelecer o tempo a partir do qual ou dentro do qual o direito pode ser exercido, enquanto o fim da prescrição é arredar ou extinguir um direito que pode sentir-se abandonado pelo titular (Dr. Aníbal Castro - -Caducidade , página 55). Seguindo-se, agora e também o ac. do Pleno de 15-10-99 - rec. 38169, diremos que, ao, o prazo de caducidade visam a definição rápida das situações jurídicas, de forma objectiva, pelo que a mesma extingue o direito que havia de ser exercido em certo tempo. Pelo que contrário, o prazo de prescrição tem, como seu fundamento específico, sancionar a negligência do titular de um direito, por não o exercitar durante o período de tempo indicado na lei, de acordo, aliás com o brocardo dormientibus non succurrit jus. Como disse o Prof. Manuel de Andrade, enquanto no instituto da caducidade o legislador põe o acento tónico nos valores da certeza e segurança jurídicos, no que concerne à prescrição a consideração reporta-se à censura à negligência Teoria Geral ; II vol., pg. 445 . Ora no regime financeiro de pagamento de despesas do Estado realizadas em anos económicos findos, há um interesse público, objectivo e evidente de definição rápida das situações, há razões de segurança e eficiência da Administração pelo que justificado estava a opção do legislador ao optar pelo estabelecimento de um prazo de caducidade Nesse sentido, acs. STA de 11-5-95 - rec. 37113 e de 27-1-94 - rec. 32.482. . Estando o regime de progressão nos escalões detalhadamente regulado na lei, sendo os actos de transição de natureza vinculada, desde o seu nascimento, o direito à progressão poderia ter sido exercido. Na situação dos autos, respeitando o pagamento de retroactivos por diferenças decorrentes de mudança de escalão de vencimento, ao período de 1-10-92 a 1-10-93, é evidente que ao ser formulado, só, em 1997, o seu pedido, se verificou a caducidade prevista na lei citada, nos termos acima referidos. Pelo exposto, procedem as conclusões do recurso jurisdicional, pelo que se acorda em conceder-lhe provimento, revogando-se o acórdão recorrido, negando-se, em tal conformidade, provimento ao recurso contencioso. Custas pela recorrente contenciosa e aqui recorrida em ambas as instâncias, pagando, no TCA e neste tribunal, respectivamente, as importâncias de taxa de justiça de 150 € e 200 € e com procuradoria de metade Lisboa, 17 de Outubro de 2002. João Cordeiro - relator - Santos Botelho - Adérito Santos