22. O DIREITO:
Conforme foi referido, no relatório, a autoridade requerida defende o não conhecimento do pedido, em virtude do acto suspendendo ser um acto de conteúdo negativo.
Trata-se de uma questão de conhecimento prévio, de que se passa a conhecer de imediato.
Actos de conteúdo negativo são aqueles actos que nada inovam na esfera jurídica dos requerentes, deixando-os precisamente na mesma situação em que se encontravam antes da sua prática, não tendo, portanto, qualquer efeito ablativo de bem jurídico preexistente (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste Supremo Tribunal de 28/10/99, 8/1/2 000, 26/4/2 000 e 9/1/2002, proferidos nos recursos n.ºs 45 403, 45 586, 46 011 e 48 277, respectivamente).
A razão de ser da sua insusceptibilidade de suspensão decorre da suspensão da eficácia apenas ter virtualidades para que o acto a que respeita não seja executado e já não a de permitir a prática de um acto de conteúdo oposto, pelo que, ficando os interessados na mesma situação em que se encontravam antes, a sua decretação seria um acto inútil e actos inúteis não se praticam (artigo 137.º do CPC).
No presente caso, está-se perante um acto de acreditação de odontologistas, tendo o requerente, que não estava anteriormente acreditado, ficado na mesma situação, pelo que é um acto de conteúdo negativo.
Dessa não acreditação, decorreu a impossibilidade do requerente exercer essa actividade, em face do estabelecido no artigo 2.º e 5.º, alínea g) da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 16/2 002, de 22 de Fevereiro, actividade essa que o requerente vinha exercendo desde, pelo menos, 1981, “autorizado” pelo Despacho Normativo n.º 1/90, que permitira a inscrição dos odontologistas que pudessem fazer prova do exercício efectivo de funções desde data anterior a 1982, para a organização e estudo do respectivo processo de regularização. Regularização que nunca chegou a ser feita, tendo sido o acto suspendendo que veio a regularizar a situação de todos os odontologistas ainda não acreditados.
Ora, como se escreveu no acórdão deste Supremo Tribunal de 30/10/97, publicado no Apêndice do Diário da República de 25/9/2001, pág. 7467 e seguintes, em matéria de suspensão de eficácia de actos de conteúdo negativo, “há que distinguir entre os actos negativos propriamente ditos e os actos “aparentemente negativos” ou “actos negativos com efeitos positivos”, designadamente quando a eles está associado um efeito secundário ou acessório, ablativo de bem jurídico preexistente. Na verdade, é sustentável a admissibilidade da suspensão de eficácia de actos deste tipo desde que haja utilidade na suspensão, o que normalmente acontecerá quando se trate de actos que alterem imediatamente a situação jurídica ou de facto do requerente: por exemplo, quando haja expectativas legítimas de conservação dos efeitos jurídicos de um acto anterior (recusa de pedidos de renovação, de prorrogação ou de manutenção de situações jurídicas, designadamente quando a lei preveja a renovação, prorrogação ou manutenção), na recusa de dispensa ou do adiamento do cumprimento de prestações obrigatórias (como o serviço militar), relativamente a actos de indeferimento de situações de facto existentes (residência de estrangeiros, loteamentos, construções) e, em geral, quando a providência recusada seja pressuposto de um benefício (cfr. Cláudio Monteiro, Suspensão da Eficácia de Actos de Conteúdo Negativo, Associação Académica da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 1 990; Pedro Machete, “A Suspensão Jurisdicional de Actos administrativos”, em O Direito, ano 123.º, 1991, II-III (Abril- Setembro, págs 231-318, em especial, págs 298-307); Maria Fernanda dos Santos Maçãs, A Suspensão Judicial de Actos Administrativos e a Garantia Constitucional da Tutela Judicial Efectiva, Coimbra Editora, Coimbra, 1996, págs 45-107; e José Carlos Vieira de Andrade, Direito administrativo e Fiscal, Lições ao 3.º ano do Curso de 1996/97, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, págs 133 e 1 34).”
Esta jurisprudência, que tem tido acolhimento neste STA (vd., neste sentido, por todos, para além do já citado, os acórdãos de 10/9/97, 16/12/98 e 13/5/99, proferidos nos processos n.ºs 42625, 44 388 e 43 656, respectivamente), é por nós sufragada e leva-nos a considerar que, no caso sub judice, se está perante um acto negativo com efeitos positivos.
Na verdade, e conforme foi referido, o requerente vem exercendo a actividade de odontologista desde, pelo menos, 1981, sendo esse exercício do conhecimento da tutela, que até tinha, para apreciação, o seu processo desde 1990.
Com o acto suspendendo ficou impedido de exercer essa actividade, havendo a proibição da continuação de uma situação de facto existente ou a recusa da concessão de um benefício, consistente em regularizar essa situação de facto, tornando juridicamente legal aquilo que vinha acontecendo na prática, com o beneplácito da tutela.
A suspensão tem, por isso, utilidade, na medida em que permite que o requerente continue a exercer a sua actividade, pelo que é possível decretá-la, se se verificarem os pressupostos legais, não se substituindo o tribunal, com a decretação da suspensão, à Administração, na medida em que se “limita a paralisar, a título provisório, os efeitos ablativos do acto negativo” (citado acórdão de 30/10/97).
Vejamos, então, se esses requisitos se verificam.
De acordo com jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, o decretamento da suspensão da eficácia de actos administrativos contenciosamente impugnados depende da verificação cumulativa dos três requisitos enumerados no n.º 1 do artigo 76.º da LPTA.
Iremos, assim, começar pelo conhecimento do requisito estabelecida na sua alínea a) – a execução do acto causar provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defender no recurso.
Prejuízos de difícil reparação são, de acordo com uniforme jurisprudência deste Tribunal, os prejuízos de difícil quantificação económica, incumbindo aos requerentes, de acordo com a mesma jurisprudência, alegar e provar factos concretos e devidamente individualizados de que seja possível fazer derivar, em termos de causalidade adequada, esses prejuízos.
No caso sub judice, temos que a execução do acto suspendendo implicava a cessação da actividade de odontologista, que o requerente exerce há mais de 20 anos.
De acordo com pacífica jurisprudência deste Supremo Tribunal, a paralisação de uma actividade comercial ou industrial, ou profissão liberal, envolvendo a perda de clientela é causa provável de prejuízos de difícil reparação (vd., por todos, os acórdãos de 22/6/99 e 17/4/2002 (recursos n.ºs 45 063 e 537/02), citados pelo requerente, e ainda de 11/6/96, 11/7/96, 31/7/96 e 2/5/2000, proferidos nos recursos n.ºs 40 409,40 493, 40 772 e 46 026, respectivamente).
E isto porque, sendo absolutamente impossível de satisfazer essa reparação em termos de reconstituição natural da situação actual hipotética, é também de difícil quantificação económica, para efeitos da substitutiva indemnização.
Salienta-se, a este respeito, que essa perda de clientela se apresenta com maior grau de probabilidade na paralisação do exercício de uma profissão liberal, em que o factor pessoal se faz sentir com mais acuidade, não sendo também de afastar o invocado desprestígio dela decorrente, por imposição da Administração, ao que se pode acrescentar o prejuízo decorrente do reflexo na capacidade profissional, que inquestionavelmente acarreta uma paralisação prolongada, pelo menos no exercício de uma actividade como a que está em causa.
O que, só por si, implica a verificação do requisito em apreciação.
Acresce que a actividade que o requerente ficou impedido de exercer pelo acto suspendendo era a única fonte de rendimento do seu agregado familiar, pelo que, com a execução acto, ficava o mesmo impedido de prover o seu sustento, de satisfazer as suas necessidades básicas, o que, pelas razões expostas, não pode também deixar de ser determinante de um prejuízo de difícil reparação (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste Supremo Tribunal de 11/7/96, 20/6/2000 e 29/8/2001, proferidos nos recursos n.ºs 40493, 46296 e 47988, respectivamente).
Em face do exposto, consideramos que se verifica esse requisito.
Passando à apreciação do requisito estabelecido na alínea b) do preceito em causa – a suspensão do acto não determinar grave lesão do interesse público –, começamos por referir que o vocábulo grave comporta um conceito indeterminado, que terá de ser preenchido caso a caso, pela jurisprudência e que esse preenchimento há-de ser feito em concreto, tendo em conta o quadro factual motivador do acto, ou seja as razões nele invocadas como justificativas da decisão tomada – por força do princípio de que, neste meio processual, ao contrário do que acontece com a generalidade das providências cautelares, o “fumus bonus iuris”, não constitui requisito do seu deferimento, pelo que são irrelevantes as considerações que as partes façam sobre a legalidade ou ilegalidade do acto, o mesmo acontecendo relativamente aos seus pressupostos, cuja realidade ou verosimilhança não pode ser questionada (cfr., por todos, os acórdãos de 26/10/00 e de 18/12/2002, proferidos nos recursos n.ºs 46 458 e 1 904, respectivamente).
O que há, portanto, que apurar, é se, em face do acto e, em especial, da sua fundamentação, se verifica ou não esse requisito.
Para o efeito em apreciação, não releva um interesse público genérico, que deverá estar implícito em todos os actos administrativos, antes se impondo a identificação dos interesses públicos que, em concreto, tornam imperativa a não suspensão do acto, pelo que, embora o tribunal não esteja vinculado pelos juízos formulados pela entidade pública requerida, não são de descurar, nos juízos de prognose feitos por ele, as argumentações aduzidas, quer por ela, quer pelo requerente (cfr. acórdão de 24/1/02, recurso n.º 48409-A).
Assim sendo, convém começar por assinalar que o acto impugnado não se fundamentou no facto do requerente não exercer essa actividade desde pelo menos 1981, mas sim no facto de não ter provado esse exercício, o que se reconduz, como salienta o requerente a uma questão formal.
É que é diferente, tendo em conta a razão de ser da consideração de grave dano para o interesse público, uma ou outra situação.
Com efeito, conforme alega o requerido, o pretendido pelo legislador com a acreditação foi a comprovação do grau exigível de capacidade e qualificação técnica e humana dos odontologistas, tida como adquirida através da experiência dos conhecimentos obtidos na actuação prática ao longo dos anos (conforme decorre do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro), de molde a garantir uma acção credível e legalmente legitimada de promoção do direito à protecção da saúde, que mereça a confiança dos cidadãos no exercício de uma actividade que se deseja fundada numa qualificada prestação de serviços de saúde por profissionais devidamente credenciados.
O acto recorrido funda-se na falta de prova do exercício da actividade de odontologista há mais de 18 anos, a fazer, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX, através da apresentação de diversos documentos, dos quais resultasse essa actividade desde, pelo menos, 1 981.
O requerente contrapõe que essa questão é de ordem meramente formal, não se baseando objectivamente em razões concretas de salvaguarda de valores de saúde pública, alegando que, durante toda a sua vida como odontologista, nunca deu origem a qualquer problema nem foi, por qualquer forma, censurado por qualquer eventual exercício das regras da arte, pelo que a continuação do exercício da sua actividade não só não faz perigar as exigências relativas à saúde pública, como acrescenta o seu contributo, noutros tempos bem apreciado pelo poder público.
Nada consta, efectivamente, dos autos que o requerente tenha tido algum problema no que respeita à sua idoneidade e capacidade técnica como odontologista, sendo certo que a Administração tinha o dever de fiscalizar o exercício da sua actividade e que o requerente constava, conforme resulta do documento de fls 36-49, da lista elaborada ao abrigo do Despacho Normativo do Ministro da Saúde n.º 1/90, de 3/1/90, publicado do Diário da República, II Série, de 23/1/90, da qual só deviam constar, de acordo com o n.º 1 desse despacho, os odontologistas que exercessem a actividade desde data anterior a 1982.
Ora, assim sendo, temos que se está, efectivamente, perante uma questão formal, decorrente da falta de prova do exercício de odontologista desde, pelo menos, 1981, no tempo e pelos meios estabelecidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia.
E, se o exercício da actividade de odontologista, mesmo por esta razão, não é seguramente benéfico para o interesse público, antes dele sendo lesivo, pois que este exige o respeito pelo estabelecido na lei (interesse público genérico), consideramos que a lesão dela decorrente não é grave.
Com efeito, sendo de admitir que o requerente exerce essa profissão desde, pelo menos, 1981, e não havendo conhecimento de qualquer prática censurável no exercício dessa actividade durante mais de 20 anos, prática essa conhecida pela autoridade tutelar, que tinha o dever de a fiscalizar, nada lhe tendo apontado, ao que acresce também não haver conhecimento de que, no decorrer das últimas décadas, os odontologistas tenham sido causa de graves preocupações em termos de saúde pública para os responsáveis do Ministério da Saúde, há que considerar que, do ponto de vista de saúde pública, não haverá inconveniente, pelo menos grave, na continuação do exercício dessa actividade até que o recurso contencioso seja decidido.
O que significa que também este requisito se verifica.
Finalmente, não resultam do processo fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso, pelo que também o requisito estabelecido na alínea c) se verifica.
