0981/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O indeferimento de um pedido de licenciamento de uma construção é insusceptível de violar o direito à propriedade privada, garantido no art. 62º da Lei Fundamental.

II- Assim, esse acto de indeferimento não pode enfermar da nulidade resultante de haver ofendido o «direito fundamental» à propriedade privada.

III- Não se vislumbrando que o mesmo acto padeça de um qualquer outro vício gerador de nulidade, é extemporâneo o respectivo recurso contencioso, interposto mais de dois meses depois de o acto ser notificado ao recorrente.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., SA, interpôs recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que rejeitou o recurso contencioso deduzido de três despachos praticados por um vereador da CM Porto Santo e relacionados com o indeferimento de um pedido de licenciamento de obras.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as seguintes conclusões:

«Por todo o exposto, forçoso é concluir que a sentença recorrida interpretou erroneamente os actos recorridos como sendo de indeferimento de uma específica pretensão construtiva quando eles são, isso sim, actos que interditam à recorrente qualquer tipo de construção em terreno que é sua propriedade particular, sendo assim gravemente lesivos do conteúdo essencial de um direito fundamental constitucionalmente tutelado e, como tal, feridos de nulidade.

Em consequência, a sentença recorrida violou o art. 133º do CPA, tendo considerado como meramente anuláveis actos administrativos que são, de facto, nulos, por ofenderem o conteúdo essencial de um direito fundamental. De passo, violou também o art. 62º da CRP, ao não considerar o direito de propriedade um direito fundamental senão na medida em que possa ser considerado de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, quando a verdade é que todos os direitos consagrados nos títulos II e III da Parte I da CRP são direitos fundamentais.»

A entidade recorrida contra-alegou, tendo concluído do modo seguinte:

I- Ao proferir o despacho em crise, o vereador ..., com expressa referência às directrizes do PDM aplicável, transmite à recorrente que a pretensão submetida a licenciamento não era viável.

II- Seguem-se dois despachos confirmativos do primeiro, embora o segundo contenha referência clara à desconformidade entre o projecto em apreciação e o conteúdo da viabilidade concedida anteriormente.

III- Fica, pois, claro que o projecto apresentado pela recorrente, e dirigido ao qual foi elaborado o despacho impugnado, não respeitava os termos definidos na referida viabilidade.

IV- O referido despacho só poderia estar ferido de nulidade se a sua determinação violasse o conteúdo essencial de um direito fundamental – no caso vertente, o da propriedade.

V- Quanto a este aspecto, não assiste razão à recorrente porquanto o «jus aedificandi», aspecto relevante do conteúdo do direito real da propriedade, não é todavia imune às restrições de ordem pública naturalmente impostas e valoradas casuisticamente, em certas circunstâncias fortemente compressoras da extensão daquele direito de propriedade.

VI- Restrições de ordem pública que foram correctamente exercitadas, no presente caso, como impõem os deveres de legalidade e igualdade e decorrem do normal exercício da actividade administrativa, impostos à autarquia para que cumpra as atribuições de ordenamento de território e gestão urbanística.

VII- O que equivale a referir que, na presença do projecto apresentado pela recorrente, e no exercício das suas funções de fiscalização, não poderia ser deferida a pretensão apresentada, sem que tal permita todavia à recorrente concluir que foi objecto de uma expropriação.

VIII- O despacho recorrido não está ferido, assim, de nulidade, por não ofender o conteúdo do direito de propriedade consagrado na CRP, assim invocada descabidamente.

IX- A decisão proferida não merece qualquer reparo, por conter correcta aplicação do direito no seu conteúdo e fundamentos invocados, e reflectir serena justiça sobre o caso «sub judice».

O Ex.º Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do não provimento do presente recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Através do recurso contencioso dos autos, a ora recorrente acometeu três despachos do aqui recorrido – proferidos em 8/10/99, 29/3/2000 e 22/5/2000 – e relacionados com um seu pedido de licenciamento de obras. A decisão «a quo» rejeitou o recurso contencioso, na parte referente aos dois últimos actos, por considerá-los meramente confirmativos do primeiro; e, na parte que a este respeita, rejeitou também o mesmo recurso, por entender que ele fora extemporaneamente interposto.

Apesar de a alegação do recurso jurisdicional terminar pelo pedido de que se declarem nulos os três despachos «supra» referidos, é inequívoco que a recorrente apenas censura a decisão «a quo» no segmento em que ela rejeitou, por extemporaneidade, o ataque movido ao primeiro daqueles actos – já que a recorrente admite que, na parte restante, «a sentença recorrida parece-lhe indiscutível e não lhe merece qualquer reparo».

A recorrente não questiona que aquele acto de 8/10/99 lhe foi comunicado por ofício de 2/11/99 e que, por isso, foi notificada do despacho muito antes dos dois meses antecedentes a 18/7/2000, ocasião em que deduziu o recurso contencioso. E, como único ponto de discordância em relação ao decidido, a recorrente sustenta que não estava sujeita a interpor aquele recurso no prazo a que alude o art. 28º, n.º 1, al. a), da LPTA, porque o acto recorrido, ao invés do que a decisão «a quo afirmou, era nulo – e, portanto, impugnável a todo o tempo.

Observemos mais de perto o acto e a causa de nulidade que lhe vem atribuída. O despacho em causa indeferiu um pedido, formulado pela recorrente, de que fosse licenciada determinada obra a erigir num seu terreno. E ela clama que os termos desse indeferimento, declarando «impossível qualquer intervenção» naquele espaço, agridem de um modo essencial o seu direito de propriedade privada, sendo o acto nulo por ofensa de um direito fundamental.

Antes do mais, importa dizer que o acto contenciosamente recorrido deve ser interpretado como simplesmente regulador do pedido individual e concreto sobre que se debruçou. Assim, os latos termos da enunciação que o acto contém, termos esses que parecem referir-se a todas as pretensões do mesmo género que possam vir a ser apresentadas num qualquer tempo futuro, não passam de um argumento por maioria de razão, invocado em prol do indeferimento decidido, pois é inequívoco que o autor do acto não poderia resolver por antecipação pretensões que ainda não lhe tinham sido colocadas.

Portanto, o acto acometido no recurso contencioso limitou-se a negar à recorrente a possibilidade de erigir a construção que ela almejava, sendo ainda indiscutível que não pôs em causa a titularidade, pela recorrente, da propriedade do terreno em que a obra se implantaria. E apenas nos cumpre ver se essa recusa do exercício do «jus aedificandi» é nula, por envolver a ofensa de um direito fundamental.

Este STA, através do acórdão de 1/3/2000, proferido no recurso n.º 43.993, já decidiu que o direito de propriedade tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos do art. 62º da CRP, mas apenas enquanto entendido como «direito à propriedade», e não como simples direito subjectivo incidente sobre bens determinados e sujeito a vicissitudes várias. Ademais, o acto não privou a recorrente do direito de propriedade sobre o terreno onde se implantaria a obra, o que imediatamente exclui que estejamos perante um caso em que teria ocorrido uma qualquer agressão constitucionalmente proibida à própria existência do direito de que a recorrente é titular.

Portanto, o acto não contendeu com a existência do direito, mas com o seu exercício. Ora, as modalidades do exercício de cada um dos precisos direitos subjectivos de propriedade podem ser alvo de restrições várias, sem que isso contenda com o núcleo essencial da garantia que a Constituição, no seu art. 62º, confere aos cidadãos. Uma dessas modalidades mostra-se traduzida no chamado «jus aedificandi» que, dependendo de licenciamento público prévio, não integra o acervo natural dos poderes de utilização de que o proprietário, «qua tale» e absolutamente, dispõe. Se o «jus aedificandi» não é um correlato necessário e indispensável do direito de propriedade privada, antes se apresentando como uma manifestação derivada de princípios constitutivos da essência desse direito, necessário é concluir que tal direito de edificar não tem a dignidade própria dos direitos fundamentais; e que, por isso, o simples indeferimento de um pedido de licenciamento de construção é inapto para lesar o direito à propriedade do respectivo requerente ou qualquer outro direito fundamental que porventura lhe fosse conexo.

É esta, aliás, a jurisprudência constante do STA, como, v.g., se vê dos acórdãos de 15/10/98, 16/11/99 e 13/1/2000, proferidos, respectivamente, nos recs. ns.º 42.683, 35.723 e 44.287.

Assente que o acto contenciosamente recorrido não se apresenta como violador do art. 62º da Constituição, logo se deduz que ele não podia ser nulo, nos termos do art. 133º, n.º 2, al. d), do CPA. E, não se vislumbrando que o acto pudesse ser declarado nulo por qualquer outra das causas previstas no mesmo preceito, é seguro que a forma de invalidade para que o recurso contencioso dos autos tendia era, simplesmente, a anulação do acto.

Sendo assim, e nos termos do art. 28º, n.º 1, al. a), da LPTA, o recurso contencioso devia ter sido interposto no prazo de dois meses, contado a partir da notificação do despacho de 8/10/99. Não tendo esse prazo sido respeitado, como já atrás vimos, impunha-se que o mesmo recurso fosse rejeitado por extemporaneidade – tal e qual o tribunal «a quo» correctamente decidiu.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 300 euros

Procuradoria: 150 euros

Lisboa, 6 de Novembro de 2002.

Madeira dos Santos – Relator –Isabel Jovita – Jorge de Sousa.