Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A... impugnou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ao abrigo da Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, o Regulamento do Plano Director Municipal do concelho de Anadia, aprovado pela Assembleia Municipal de Anadia em 15-4-94 e ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/94, de 9 de Agosto, no que respeita à localização no lugar do Peneireiro, freguesia de Aguim, dum espaço industrial, classificado como zona industrial existente e expansão de zona indústria existente.
Na sequência de aquele Tribunal ter julgado a acção improcedente, o Impugnante, ora Reclamante, interpôs recurso da sentença para este Supremo Tribunal Administrativo.
Por acórdão de 6-3-2005, foi
- –concedido provimento ao recurso jurisdicional;
- –revogada a decisão recorrida;
- –anulado, por erro sobre os pressupostos de facto, o Regulamento do Plano Director Municipal do concelho de Anadia, aprovado pela Assembleia Municipal de Anadia em 15-4-94 e ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/94, de 9 de Agosto, no que respeita à localização no lugar do Peneireiro, freguesia de Aguim, dum espaço industrial, classificado como zona industrial existente e expansão de zona industria existente
- –ordenada a publicação de extracto deste acórdão no Diário da República, I Série, nos termos dos arts. 58.º e 65.º, n.º 2, da L.P.T.A..
Na sequência da notificação deste acórdão, o Recorrente «vem requerer que seja esclarecido que a decisão proferida de anular o Regulamento do Plano Director Municipal de Anadia no que respeita à localização do espaço industrial de Aguim tem, como é próprio da anulação, efeito retroactivo, sem prejuízo da ressalva do art. 11-4 do E.T.A.F.»
O Reclamante explica que «o pedido de esclarecimento é feito em virtude do estabelecido no art. 11.º, n.º s 1 e 3, do ETAF. O tribunal não se limitou a declarar a ilegalidade da norma, caso em que a declaração só produziria efeito para o futuro; anulou o Regulamento, o que implica logo a retroactividade da decisão à data da sua entrada em vigor. No entanto, para que não possa suscitar-se controvérsia quanto a esse entendimento, requer-se o citado esclarecimento»
Para o caso de assim não se entender, o Reclamante requer que seja atribuída retroactividade à anulação, nos termos do art. 11.º, n.º 3, do E.T.A.F. de 1984, defendendo, em suma, que razões de equidade e de interesse público justificam essa atribuição.
A Assembleia Municipal de Anadia respondeu, defendendo, em suma, que o sentido do decidido é a declaração de ilegalidade de normas daquele Regulamento, que não existem razões de equidade ou de interesse público que justifiquem a atribuição de retroactividade, que o Tribunal não o atribuiu nem o ora Reclamante nem invocou tais razões e que já estava ultrapassado o prazo de impugnação contenciosa de actos anuláveis.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – O art. 669.º do C.P.C. permite às partes requererem ao tribunal que proferiu a sentença «o esclarecimento de alguma obscuridade ou ambiguidade que ele contenha».
Esta norma é aplicável aos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, por força do preceituado nos arts. 716.º, 749.º e 762.º do C.P.C. e 102.º da L.P.T.A. (este último aplicável em processos iniciados antes de 1-1-2004, como é o caso).
Como ensina ALBERTO DOS REIS, Código de Processo Civil Anotado, volume V, página 151,
«Se a sentença contiver alguma obscuridade ou ambiguidade, pode pedir-se a sua aclaração. A sentença é obscura quando contém algum passo cujo sentido seja ininteligível; é ambígua quando alguma passagem se preste a interpretações diferentes. Num caso não se sabe o que o juiz quis dizer; no outro hesita-se entre dois sentidos diferentes e porventura opostos. É evidente que em última análise, a ambiguidade é uma forma especial de obscuridade. Se determinado passo da sentença é susceptível de duas interpretações diversas, não se sabe ao certo, qual o pensamento do juiz.»
No caso em apreço, o Reclamante afirma que tem dúvidas sobre o alcance da anulação do Regulamento do Plano Director Municipal de Anadia, na parte que foi anulada, no que concerne à retroactividade do decidido.
Isto é, seria ambígua a decisão de anulação do Regulamento, por poder entender-se que a decisão de anulação tem implícita a atribuição de efeito retroactivo, mas o art. 11.º, n.º 3, do E.T.A.F. referir uma decisão expressa nesse sentido.
No entanto, não existe qualquer ambiguidade, se se tiver em conta o regime legal aplicável aos processos de impugnação de normas, como passará a demonstrar-se.
3 – Na L.P.T.A. prevêem-se dois tipos de processos de impugnação de normas: os recursos, cujo regime consta dos arts. 63.º a 65.º, e as declarações de ilegalidade, reguladas nos arts 66.º a 68º.
É certo que esta dualidade de regimes não tem justificação razoável, designadamente quanto à impugnação de regulamentos locais e regionais, pois os seus campos de aplicação sobrepõem-se. ( ( ) FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo volume IV, página 273, afirma que «trata-se de uma dualidade inconveniente e que nada justifica».
VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 2.ª edição, página 125, afirma que «não se percebe bem a razão de ser da existência de dois meios distintos, sobretudo na medida em que ambos são admissíveis relativamente aos regulamentos regionais e locais». )
No entanto, também é certo que essa dualidade está prevista na L.P.T.A. e os interessados podem, no caso da impugnação de regulamentos locais, optar por uma ou outra, desde que se verifiquem os respectivos pressupostos.
É à face do pedido formulado que se afere a adequação das formas de processo especiais, como ensina ALBERTO DOS REIS:
«E como o fim para que, em cada caso concreto, se faz uso do processo se conhece através da petição inicial, pois que nesta é que o autor formula o seu pedido e o pedido enunciado pelo autor é que designa o fim a que o processo se destina, chega-se à conclusão seguinte: a questão da propriedade ou impropriedade, do processo especial é uma questão, pura e simples, de ajustamento do pedido da acção à finalidade para a qual a lei criou o respectivo processo especial». ( ( ) Código de Processo Civil Anotado, volume II, páginas 288-289. )
No caso em apreço, o ora Reclamante terminou a sua petição pedindo «a anulação do Plano Director Municipal de Anadia, na parte relativa à zona industrial de Peneireiro» e não pedindo a declaração de ilegalidade das normas respectivas com força obrigatória geral.
Como relativamente ao processo de declaração de ilegalidade de normas o pedido adequado é o de que se faça essa declaração com força obrigatória geral ( ( ) Como se conclui do texto do art. 66.º, n.º 1, da L.P.T.A. ao referir que «a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de qualquer norma emitida no desempenho da função administrativa pode ser pedida...», e dos arts. 51.º, n.º 1, alínea e) do E.T.A.F. de 1984 e 68.º da L.P.T.A. ao fazerem referência aos «pedidos de declaração de ilegalidade de normas». ), tendo o ora Reclamante pedido a anulação do referido Regulamento é de concluir que optou pelo recurso.
Sendo assim, a decisão de procedência da pretensão do ora Reclamante tinha de estar em sintonia com o respectivo pedido.
Como ensina FREITAS DO AMARAL ( ( ) Obra citada, página 275. ),
«Se o regulamento ilegal for objecto de um recurso e este obtiver decisão de provimento, o regulamento é anulado ou declarado nulo ou inexistente, conforme o tipo de invalidade que o afectasse...*.
(...)
«Se o regulamento for objecto de um pedido de declaração de ilegalidade, a decisão de provimento declara, com força obrigatória geral, a ilegalidade da norma...».
Assim, procedendo a pretensão do ora Reclamante e sendo ela formulada num recurso, o Regulamento foi anulado, na parte relativa à localização da zona industrial do Peneireiro,
4 – Estabelece o art. 65.º, n.º 2, da L.P.T.A. que «a decisão de provimento produz os efeitos previstos no art. 11.º do E.T.A.F. e está sujeita a publicação nos termos do art. 58.º».
Como se vê remete-se, globalmente, para o art. 11.º do E.T.A.F. e não apenas para qualquer das suas disposições.
Este art. 11.º reporta-se, explicitamente, à declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, mas, por força da remissão feita naquele n.º 2 do art. 65.º da L.P.T.A., os efeitos aí previstos para essa declaração são também aqueles que produz uma decisão de procedência de um recurso de impugnação de normas.
Assim, nos termos dos n.ºs 1 a 4 daquele art. 11.º, a decisão
- –só produz efeitos a partir do trânsito em julgado;
- –determina a repristinação das que a mesma haja revogado, salvo se por outro motivo tiverem deixado de vigorar;
- –quando razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo assim o exijam, pode o tribunal, em decisão especificamente fundamentada, reportar os efeitos da declaração à data da entrada em vigor da norma ou a momento ulterior, mas esta retroactividade não afecta os casos julgados, salvo decisão em contrário do tribunal, quando a norma respeitar a matéria sancionatória e for menos favorável ao administrado.
No caso em apreço, o Tribunal não proferiu qualquer decisão relativa à atribuição de retroactividade à anulação.
Exigindo o n.º 3 do art. 11.º, para ser atribuída essa retroactividade, que seja proferida uma «decisão especificamente fundamentada», é óbvio que não poderia considerar-se relevante, para esse efeito, uma hipotética atribuição meramente implícita de retroactividade, pretensamente ínsita na mera decisão de anulação.
Por outro lado, ao contrário do que sustenta o Reclamante, a anulação, como a declaração de nulidade, não têm forçosamente efeitos retroactivos.
Como advertia MARCELLO CAETANO,
«A cominação das nulidades no Direito positivo não está de acordo com qualquer esquema teórico. Na verdade, o legislador, mais do que à lógica dos princípios, tem de atender a razões de conveniência social, de segurança jurídica e até de economia, ao ferir de nulidade um acto jurídico: por vezes, razões de interesse público levá-lo-ão a cominar a sanção mais enérgica para um acto com os elementos essenciais, enquanto noutros casos poupará na medida do possível um acto substancialmente deficiente. É com esta prevenção que tem de abordar-se o estudo da matéria. ( ( ) Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 515. )
Uma das situações em que as soluções jurídicas se afastam do esquema normal das nulidades e anulabilidades é o da chamada «nulidade radical» que se consubstancia em o vício ser invocável a todo o tempo, mas a declaração de nulidade ou anulação respeita os efeitos produzidos no passado pelo acto declarado nulo ou anulado. ( ( ) Referido por MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 515, e FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo volume IV, páginas 273 e 275. )
É, precisamente este o regime que vigora em matéria de impugnação de normas, à face do preceituado no referido art. 11.º do E.T.A.F. de 1984.
Assim, como se vê, não há razão para concluir que o acórdão reclamado, ao anular parcialmente o referido Regulamento do Plano Director Municipal de Anadia, pretendeu atribuir efeito retroactivo à anulação, pois, na falta de uma «decisão especificamente fundamentada» atribuindo a retroactividade, a anulação produz os efeitos previstos no n.º 1 do art. 11.º.
Por outro lado, não tendo o ora Reclamante suscitado a questão da atribuição de retroactividade nas suas intervenções processuais anteriores à prolação do acórdão, não tinha de ser tomada posição explícita sobre tal questão (art. 660.º, n.º 2, 1.ª parte, do C.P.C.).
Por isso, é de concluir que o acórdão reclamado não necessita de qualquer aclaração, por conter exactamente o que é necessário que contenha para que, com os adequados conhecimentos jurídicos, se perceba o seu alcance.
5 – O Reclamante requer, subsidiariamente, que seja proferida uma decisão, nos termos do citado n.º 3 do art. 11.º, atribuindo efeito retroactivo à anulação, por razões de equidade e de interesse público.
No entanto, não pode ser satisfeita tal pretensão, pois em sede de aclaração de uma decisão judicial apenas pode esclarecer-se o que se decidiu e as razões por que se decidiu, não podendo decidir-se mais do que o que se decidiu.
Termos em que acordam em indeferir o pedido de aclaração.
Custas pelo Reclamante, com taxa de justiça que se fixa em 95 euros.
Lisboa, 27 de Setembro de 2005. - Jorge de Sousa (relator) – São Pedro. – António Samagaio.
