01336/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A concessão da suspensão de eficácia, ao abrigo do n.º 1 do art. 76.º da L.P.T.A., depende da verificação cumulativa dos requisitos aí indicados.

II- Se o fundamento do acto relativo à cessação de laboração de uma empresa é a existência de graves riscos para a saúde pública e para a segurança dos trabalhadores que representa essa laboração e não sendo viável fazer o apuramento da existência ou não desses riscos no processo de suspensão tem de concluir-se que não se pode dar como demonstrado que a suspensão da execução do acto não gere grave lesão do interesse público, para efeitos da alínea b) do n.º 1 daquele art. 76.º.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., requereu no Tribunal Central Administrativo, previamente à interposição de recurso contencioso, a suspensão de eficácia do despacho do Secretário de Estado das Pescas de 21/3/02 que se pronunciou sobre uma informação da Direcção-Geral de Pescas e Aquicultura em que esta manifestou intenção de proceder ao cancelamento da aprovação da unidade da requerente de salga e secagem de bacalhau, ao abrigo do preceituado no art. 4.º do Decreto-Lei n.º 375/98, de 24 de Novembro.

O Tribunal Central Administrativo veio a declarar-se incompetente, em razão da hierarquia, para decisão do pedido de suspensão, na sequência do que a requerente requereu a remessa do processo a este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do preceituado no art. 4.º, n.º 1, da L.P.T.A., e a apensação ao respectivo processo de recurso contencioso, pendente neste Supremo Tribunal Administrativo.

A requerente alega, em síntese, no que releva para apreciação do pedido de suspensão de eficácia, que com a execução do acto sofrerá prejuízos que a conduzirão à falência, que a continuação da sua laboração não provocará qualquer lesão do interesse público, encontrando-se as suas instalações em bom estado sanitário e em situação melhor do que a de outras empresas a quem não foi negado o exercício do direito de audiência, e que é legal a interposição de recurso contencioso.

A autoridade requerida respondeu defendendo que o acto cuja suspensão de eficácia é pedida não é um acto administrativo, não visando produzir efeitos numa situação individual e concreta, pelo que não é passível de recurso contencioso, o que leva a concluir que há fortes indícios da ilegalidade da interposição de recurso e, consequentemente, a não verificação do requisito exigido pela alínea c) do n.º 1 do art. 76.º da L.P.T.A., para a concessão da suspensão.

O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público no Tribunal Central Administrativo emitiu douto parecer em que, para além da questão da incompetência do Tribunal Central Administrativo, refere o seguinte:

3. Note-se, antes de mais, que nas suas divagações, a requerente não deveria ignorar o princípio de presunção de legalidade do acto administrativo trave mestra da actuação da Administração ao prosseguir “o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos” (nº 1 do artº 266º da CRP), isto é, que o acto se deve ter como conforme à lei, até que em sede de recurso e não no meio processual acessório de suspensão da eficácia, venha a ser declarado de inválido – Cfr. Acs. do STA de 9.6.87, A.D. 317, 9.692, A.D. 379, 19.4.94, R. 34147 e 14.5.96, R. 40239.

Neste particular, sendo os juízos de suspeição invocados pela requerente, contra a pessoa do então titular Secretário de Estado das Pescas, reveladores até de matéria com eventual incidência criminal, considerada a competente iniciativa processual, quer activa, quer passivamente, terão o tempo e modo devidos, sendo também alheios ao presente meio processual acessório.

Ainda que houvesse de conhecer de fundo, sempre se afigura que o Tribunal haveria de decidir de acordo com a tese do Secretário de Estado das Pescas de fls. 73 a 75, com a qual se concorda quanto aos respectivos fundamentos e conclusão e que aqui dispensa maior explanação - posto que inexistindo qualquer acto administrativo resultam fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso - julgando o pedido improcedente por falta do requisito das alíneas c) do nº 1 do artº 76º da LPTA.

Mais, porque de acordo com a Doutrina e a Jurisprudência uniformes, os requisitos legalmente previstos são de verificação cumulativa, bastando pois a não verificação de um deles para que a suspensão não seja deferida.

Quanto ao prejuízo de difícil reparação, tem o requerente o ónus de especificar e concretizar os prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação e alegar factos concretos demonstrativos ou que façam presumir esses prejuízos.

Ou seja, este requisito tem de ser demonstrado pelo requerente da suspensão, que deve invocar de forma especificada e concreta os prejuízos, em termos de causalidade adequada, que lhe advirão provavelmente para si ou para os interesses que defenda, da execução do acto, não bastando a mera utilização de argumentos vagos ou genéricos e abstractos, sem qualquer suporte em factos que permitam apreciar em termos objectivos, qual o alcance do alegado. Certo é que a dificuldade de reparação dos danos se deve avaliar segundo um juízo de probabilidade, não só assente nos elementos probatórios que resultem dos autos e também com base na experiência comum das coisas, mas sempre no estrito respeito pelos limites da invocação do interessado.

No caso sub judice não se verifica minimamente este requisito, posto que a requerente não cumpriu o ónus de invocação e de demonstração da dificuldade de reparação dos prejuízos ficando-se por indicações vagas, genéricas e hipotéticas, que não estão concretizadas e menos ainda se mostram demonstradas e tanto bastaria para ser indeferida a suspensão, por faltar também o requisito da alínea a) do nº 1 do art. 76º da LPTA. Designadamente, não referindo a requerente as suas receitas, despesas, pessoal e outras instalações, por exemplo ou seja os elementos indispensáveis à rigorosa e objectiva avaliação da respectiva situação actual e futura, não é possível adivinhar como poderá derivar do acto da Administração qualquer “falência”.

Aliás, quanto aos prejuízos materiais, trata-se de montantes líquidos, perfeitamente conhecidos e facilmente determináveis, não sendo de difícil reparação.

Nesta linha, pacífica e constante, ver v.g. o Ac. do TCA de 6.5.99, R. 2856: “1 – No requerimento inicial do meio processual acessório – suspensão da eficácia do acto – o art. 77º nº 2 da LPTA expressamente impõe ao requerente a obrigação de "especificar os fundamentos do pedido". E, porque neste incidente os actos administrativos se presumem legais, o requisito a que se alude na alínea a) do nº 1 do art. 76º da LPTA - ainda que indiciariamente, tem de ser demonstrado pelo requerente da suspensão da eficácia, sobre quem recai o ónus da alegação de factos susceptíveis de integrar o conceito de "prejuízo de difícil reparação" que permitam, em termos de causalidade adequada, habilitar o tribunal a ajuizar da impossibilidade ou dificuldade de reparação desses prejuízos. 2 – Não invocando o requerente da suspensão, qualquer prejuízo que em seu entender derive da execução do acto, daí que se deva, sem mais, considerar como não demonstrado o requisito previsto no art. 76º/1/a) da LPTA.”

Mais ainda, sempre seria de indeferir o requerido, por faltar igualmente o requisito previsto na alínea b) do nº 1 do artº 76º da LPTA, porque com o deferimento da suspensão sobreviria manifestamente uma grave lesão do interesse público, já que estando em causa a saúde pública e a segurança dos trabalhadores, a deferir-se o requerido, sempre poderiam surgir graves problemas individuais e sociais, como é facto notório e a urgência do decidido expressamente fundamenta.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo manifestou concordância com este douto parecer e pronunciou-se no sentido de a apensação do presente processo ao de recurso contencioso só dever ter lugar após o trânsito em julgado da decisão do presente pedido de suspensão de eficácia, em conformidade com o preceituado nos arts. 78.º, n.º 1, e 77.º, n.º 1, alínea b), da L.P.T.A

Estas normas, efectivamente, determinam que a apensação de processos de suspensão de eficácia instaurados antes da interposição de recurso só terá lugar após o trânsito em julgado da decisão sobre a suspensão, pelo que o presente processo deverá prosseguir sem tal apensação.

Sem vistos, vem os autos à conferência para decidir.

2- Com base nos documentos juntos aos autos (A prova documental é a única atendível, já que as testemunhas apresentadas não podem ser inquiridas, por não ser legalmente admissível prova testemunhal (art. 12.º, n.º 1, da L.P.T.A.), consideram-se assentes os seguintes factos susceptíveis de relevarem para a apreciação do pedido de suspensão de eficácia:

a) A requerente explora um estabelecimento de salga e secagem de bacalhau;

b) Em 19-3-2002, a Direcção-Geral de Pescas e Aquicultura elaborou o documento cuja cópia consta de fls. 59-61, cujo teor se dá como reproduzido de que consta o seguinte, na parte relativa à ora requerente:

Assunto: Estabelecimentos da indústria transformadora:

- Breve ponto de situação sobre o procedimento para verificação das condições de aprovação

(...)

Estabelecimentos de salga e secagem de bacalhau e afins

Dados os graves riscos que a laboração do estabelecimento da A... (ex EPA) nas actuais condições representa para a saúde pública e para a segurança dos trabalhadores (conforme auto da vistoria efectuada em 07.03.2002), é intenção da DGPA proceder ao cancelamento da aprovação da unidade, nos termos do disposto no Artigo 4º do Decreto-Lei n.º 375/98, de 24 de Novembro, não havendo lugar a audiência prévia, por se encontrar preenchida a previsão do Artigo 103º, n.º 1, alíneas a) e b), in fine, do CPA (ou seja, “Quando a decisão seja urgente e Quando seja razoavelmente de prever que a diligencia possa comprometer a ... utilidade da decisão) ;

c) Esta informação foi apresentada ao Senhor Secretário de Estado das Pescas que, em 21-3-2002, proferiu, sobre a sua primeira folha, o seguinte despacho:

“Visto.

Proceda-se em conformidade cumprindo a legislação aplicável, dando prioridade à empresa A... atendendo à gravidade da situação.

Conhecimento DPA e à empresa A

21.3. 2002

As). José Apolinário"

d) Este despacho, juntamente com a informação referida em b), foram comunicados à requerente, através de carta enviada pelo correio, em 5-4-2002, sem registo, com o ofício, datado de 4-4-2002, que consta de fls. 58, cujo teor se dá como reproduzido.

e) Em 22-4-2002, a requerente apresentou no Tribunal Central Administrativo o pedido de suspensão de eficácia do despacho referido em c).

3- Os requisitos da suspensão de eficácia de actos administrativos são indicados no art. 76.º, n.º 1, da L.P.T.A., que estabelece o seguinte:

1- A suspensão da eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:

a) A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;

b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público;

c) Do processo não resultem fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.

Como vem sendo jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo, a concessão da suspensão de eficácia, ao abrigo do n.º 1 deste art. 76.º, depende da verificação cumulativa dos requisitos aqui indicados. (Neste sentido, entre muitos outros, podem ver-se os seguintes acórdãos:– de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 31814, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1245;

- de 27-4-1993, proferido no recurso n.º 31890-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 2278;

- de 13-7-1993, proferido no recurso n.º 32257-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-8-96, página 4280;

- de 27-1-1994, proferido no recurso n.º 33539, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 617;

- de 30-3-1995, proferido no recurso n.º 37182, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 3187;

- de 16-5-1995, proferido no recurso n.º 37398-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 4424;

- de 1-6-1995, proferido no recurso n.º 37476-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 4958;

- de 14-6-1995, proferido no recurso n.º 37626-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5365;

- de 21-2-1996, proferido no recurso n.º 39441, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 1347;

- de 17-6-1997, proferido no recurso n.º 42231, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 4902;

- de 1-7-1997, proferido no recurso n.º 42271-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-6-2001, página 5356;

- de 15-4-1999, proferido no recurso n.º 44662-A;

- de 19-12-2001, proferido no recurso n.º 48167-A. )

Por isso, basta constatar a não verificação de um deles para dever ser recusada a suspensão, sendo desnecessário conhecer dos restantes.

No caso em apreço, o fundamento da determinação do encerramento do estabelecimento da requerente é a existência de graves riscos para a saúde pública e para a segurança dos trabalhadores que representa a laboração daquele.

Neste processo de suspensão não é viável fazer o apuramento da existência ou não desses riscos, pois é matéria que tem a ver com o fundo da causa.

Por isso, sendo manifesto que a saúde pública e a segurança dos trabalhadores são interesses públicos a salvaguardar, tem de concluir-se que não se pode dar como demonstrado que a suspensão da execução do acto não gere grave lesão do interesse público.

Assim, é manifesto que não se verifica o requisito da suspensão de eficácia exigido pela alínea b) do n.º 1 do art. 76.º da L.P.T.A., pelo que, sendo necessária a verificação cumulativa dos requisitos previstos naquele n.º 1, a não verificação daquele tem de conduzir ao indeferimento da suspensão, sendo desnecessária a apreciação dos restantes requisitos.

Termos em que acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia.

Custas pela requerente, com taxa de justiça de 150 euros e procuradoria de 50 %.

Lisboa, 28 de Agosto de 2002.

Jorge de Sousa – Relator – Azevedo Moreira – Angelina Domingues