II2. DO DIREITO
O acórdão em apreciação decidiu conceder provimento ao pedido de declaração da extensão de efeitos de acórdão proferido pelo STA (a 18-03-2003) por haver entendido estarem verificados nos autos todos os requisitos do artigo 161º, nºs 3, 4 e 6, do CPTA, e demonstrada a identidade de situações entre o caso julgado daquele acórdão e a situação da exequente.
Efectivamente, segundo a Mª de Fº, pese embora estivessem em causa diferenciados despachos (actos secundários) da ER, ambos foram proferidos no âmbito de recursos hierárquicos interpostos no mesmo concurso de provimento de pessoal tendo “como fundamentação o teor de informações prestadas pelos Serviços jurídicos de conteúdos idênticos e têm o mesmo sentido decisório, tendo teor literal idêntico”, estando portanto em causa o mesmo acto primário.
II.2.1. Ao decidido começa a ER por opor que o instituto de extensão de efeitos previsto no artº 161º O qual dispõe o seguinte:
“1 - Os efeitos de uma sentença transitada em julgado que tenha anulado um acto administrativo desfavorável ou reconhecido uma situação jurídica favorável a uma ou várias pessoas podem ser estendidas a outras que se encontrem na mesma situação jurídica, quer tenham recorrido ou não à via judicial, desde que, quanto a estas, não exista sentença transitada em julgado.
2 - O disposto no número anterior vale apenas para situações em que existam vários casos perfeitamente idênticos, nomeadamente no domínio do funcionalismo público e no âmbito de concursos, e só quando, no mesmo sentido, tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado ou, existindo uma situação de processos em massa, nesse sentido tenha sido decidido o processo seleccionado segundo o disposto no artigo’ 48° no 1.
3 - Para o efeito do disposto no n° 1, o interessado deve apresentar, no prazo de um ano contado da data da última notificação de quem tenha sido parte no processo em que a sentença foi proferida, um requerimento dirigido à entidade administrativa que, nesse processo, tenha sido demandada.
4 - Indeferida a pretensão ou decorridos três meses sem decisão da Administração, o interessado pode requerer, no prazo de dois meses, ao tribunal que tenha proferido a sentença, a extensão dos respectivos efeitos e a sua execução em seu favor, sendo aplicáveis, com as devidas adaptações, os trâmites previstos no presente título para a execução das sentenças de anulação de actos administrativos.
5 - A extensão dos efeitos da sentença, no caso de existirem contra-interessados que não tenham tomado parte no processo em que ela foi proferida, só pode ser requerida se o interessado tiver lançado mão, no momento próprio, da via judicial adequada, encontrando-se pendente o correspondente processo.
6 - Quando, na pendência de processo impugnatório, o acto seja anulado por sentença proferida noutro processo, pode o autor fazer uso do disposto nos nºs 3 e 4 do presente artigo para obter a execução da sentença de anulação”. do CPTA não era aplicável ao caso dos autos, visto que, e em síntese, pese embora a colocação naquele local do CPTA do artigo 161º o mesmo não diz respeito a execução das sentenças proferidas pelos tribunais administrativos, até porque, a maioria dos preceitos que o integram nem sequer tem natureza processual, mas substantiva. Assim, o mesmo preceito não se aplicaria aos processos pendentes à data da entrada em vigor do CPTA (01-01-2004), conforme o disposto no art° 5º, n° 1 da Lei n° 15/2002, de 22/FEV O qual preceitua que “As disposições do Código do Processo nos Tribunais Administrativos não se aplicam aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor”.
Vejamos:
II.2.2. Sobre caso em tudo igual ao vertente [trata-se em ambas as situações do mesmo concurso de provimento de pessoal], e em que estava em causa a mesma ordem de arguições, recaiu o recentíssimo acórdão deste STA (proferido no Rec. nº 0819/06 a 22-11-2006), cujo discurso fundamentador se transcreve:
“(…)
4 – A primeira questão suscitada no presente recurso jurisdicional é a de saber se o regime de extensão dos efeitos de sentença, estabelecido pelo art. 161.º do CPTA, é aplicável a sentenças proferidas em processos instaurados antes da entrada em vigor deste diploma.
De harmonia com o disposto no art. 7.º da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, na redacção dada pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, o CPTA entrou em vigor em 1-1-2004.
No art. 5.º daquela Lei insere-se uma disposição transitória, estabelecendo a regra de que «as disposições do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não se aplicam aos processos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor» (n.º 1). Porém, no n.º 4 do mesmo artigo, estabelece-se que «as novas disposições respeitantes à execução das sentenças são aplicáveis aos processos executivos que sejam instaurados após a entrada em vigor do novo Código».
O Recorrente defende, em suma, que a norma do art. 161.º do CPTA não é aplicável a sentenças proferidas em processos iniciados antes da sua entrada em vigor, por não ser uma norma respeitante à execução de sentenças.
Este art. 161.º insere-se no Título VIII do CPTA, que tem a epígrafe «Do processo executivo».
Porém, desse facto não decorre a aplicação do novo regime sobre a extensão dos efeitos das sentenças às decisões proferidas em processos iniciados antes da entrada em vigor do CPTA, pois, aquele n.º 4 não determina a aplicação imediata da globalidade das disposições inseridas naquele Título referente ao processo executivo, estabelecendo apenas a aplicação das novas disposições respeitantes a execução de sentenças aos processos executivos instaurados após a sua entrada em vigor.
Assim, a possibilidade de aplicação do novo regime sobre a extensão dos efeitos de sentença proferida em processo iniciados antes da entrada em vigor do CPTA, depende da qualificação ou não do processo previsto no art. 161.º como um «processo executivo».
É manifesto que a parte inicial do meio processual previsto no art. 161.º é de natureza declarativa e não executiva, mas o CPTA não fecha a porta à existência de momentos declarativos nos processos executivos e, até pelo contrário, franqueia-a amplissimamente no processo executivo de sentenças de anulação de actos administrativos, como ressalta do preceituado nos n.ºs 2 e 3 do art. 47.º.
Por isso, não é por o meio processual previsto no art. 161.º ter um momento declarativo que se justifica o afastamento da qualificação como processo executivo.
Por outro lado, constata-se que, para além desse momento declarativo inicial, o meio processual previsto no art. 161.º tem a subsequente tramitação integral do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos, por força do estabelecido no seu n.º 4.
O que significa, assim, que este meio processual especial previsto no art. 161.º, com esse único momento declarativo inicial, até poderá ter uma componente declarativa muito mais reduzida do que alguns processos de execução de sentença em que sejam formulados múltiplos pedidos omitidos no processo impugnatório em que foi proferida a sentença exequenda.
Assim, tem de reconhecer-se que o art. 161.º prevê um processo executivo especial, que se consubstancia por um momento declarativo seguido da tramitação global do processo de execução de sentenças anulatórias de actos administrativos.
Por isso, sendo este meio processual especial um tipo de processo executivo, por força do referido n.º 5 do art. 6.º da Lei n.º 15/2002, ele poderá ser utilizado relativamente a sentenças proferidas em processos iniciados antes da entrada em vigor do CPTA, por força do disposto no art. 5.º, n.º 4, da Lei n.º 15/2002.
5 – A segunda questão colocada pelo Recorrente é de não estar satisfeito, no caso em apreço, o requisito de extensão de sentenças previsto no n.º 2 daquele art. 161.º, que é o de terem sido proferidas, no mesmo sentido, cinco sentenças transitadas em julgado ou, existindo situações de processos em massa, terem sido decididos nesse sentido em três casos os processos seleccionados segundo o disposto no artigo 48.º do CPTA.
Com efeito, no caso em apreço, não se demonstrou, nem sequer foi alegado pelos Requerentes da extensão, terem sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado ou existirem processos em massa, invocando os Requisitos, como suporte da sua pretensão uma única decisão, que é o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em 18-3-2003, no processo n.º 1709/02.
No entanto, para além da situação prevista no n.º 4 do art. 161.º, prevê-se no seu n.º 6 uma outra situação em que é admitida a extensão dos efeitos da sentença que é a de «na pendência de processo impugnatório, o acto impugnado seja anulado por sentença proferida noutro processo, pode o autor fazer uso do disposto nos n.ºs 3 e 4 do presente artigo para obter a execução da sentença de anulação».
Trata-se de uma situação em que é permitido requerer a extensão dos efeitos de sentença de anulação que acresce às referidas no n.º 2, que tem como requisitos próprios estar pendente processo impugnação de determinado acto e ele ser anulado noutro processo. É isso que resulta dos termos desta disposição e trata-se de uma possibilidade de extensão que acresce às referidas no n.º 2, pois, se também nesta situação se mantivesse a exigência do requisito de terem sido proferidas várias sentenças, não faria sentido fazer a exigência de estar pendente um processo impugnatório, pois com essa pendência ou sem ela, quer o interessado tivesse ou não instaurado qualquer processo, sempre poderia pedir a extensão ao abrigo do n.º 2 deste art. 161.º.
Por isso, o alcance desta disposição é permitir ao interessado que, na sequência de anulação noutro processo do acto que impugnou vê gerar-se no seu próprio processo impugnatório uma situação de inutilidade superveniente da lide, obter em relação a si próprio os efeitos da sentença de anulação.
Trata-se, aliás, no essencial de um regime que, por outras vias processuais, o Supremo Tribunal Administrativo já entendia aplicar-se antes da vigência do CPTA, pois, quando um acto com vários destinatários foi impugnado em processos separados e foi anulado contenciosamente em qualquer dos processos por vícios objectivos (que afectam a globalidade do acto e não apenas um ou alguns dos destinatários) a solução que se considerava correcta era declarar extinta a instância em todos os outros processos, por inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide, permitindo aos recorrentes nestes outros processos apresentar processos de execução de julgado, com base na decisão anulatória [Decidindo a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, numa situação de anulação de um acto por ilegalidade objectiva, pode ver-se o acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 9-2-1999, recurso n.º 28626, AP-DR de 4-5-2001, página 145 (que confirmou o acórdão da Secção de 6-11-1997, recurso n.º 28626, AP-DR de 25-9-2001, 7585), em que se pode ler o seguinte:
(...) anulado o acto de classificação e graduação do candidatos por violação de lei, dado o carácter objectivo da ilegalidade e indivisibilidade do acto anulado quanto a todos os candidatos, a anulação fá-lo desaparecer totalmente da ordem jurídica e aproveita a todos os candidatos que por ele tenham sido abrangidos, tendo assim o caso julgado efeito erga omnes.
E não obsta a aplicação dos princípios acabados de enunciar ao caso em apreço as considerações feitas pelos recorrentes quanto à não execução ainda do julgado pelo Tribunal Pleno, pois que tal omissão pela Administração deve ser objecto de reacção em sede e meios próprios regulados na lei, concretamente no DL nº 256-A/77, de 17 de Junho].
Na sequência deste acórdão, os aí Recorrentes, que viram os respectivos recursos contenciosos extintos por inutilidade superveniente da lide, requereram a execução não do acórdão proferido no seu próprio processo (n.º 28626), mas sim do acórdão do Pleno de 27-6-1995, proferido no recurso n.º 28630 que anulara o acto de homologação da lista de classificação final de um concurso (AP-DR de 10-4-97, 452), como pode ver-se pelos acórdãos de 26-9-2001, recurso n.º 28630-B (publicado em AD n.º 482, 174, e AP-DR de 18-8-2003, 5834) e de 6-3-2002 (publicado em AP-DR de 18-11-2003, 1599)( Sobre a razão de ser do n.º 6 do art. 161.º, pode ver-se MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 802.) Neste contexto, a inovação legislativa não se consubstanciará na possibilidade de pedir a extensão dos efeitos da sentença numa situação deste tipo, mas sim, em permitir formular o respectivo requerimento antes de transitar em julgado decisão a declarar essa extinção da instância no processo impugnatório do interessado.
De qualquer modo, é seguro que a situação prevista no n.º 6 do art. 161.º acresce às referidas no n.º 2, pelo não há obstáculo à utilização deste meio processual, pelo facto de não estarem preenchidos os requisitos previstos no n.º 2.
6 – Porém, neste n.º 6 do art. 161.º prevê-se a situação de na pendência de um processo impugnatório ser anulado o acto que nele é impugnado.
No caso em apreço, o acto anulado no processo n.º 1709/02 do Supremo Tribunal Administrativo (que teve o n.º 3901/01 no Tribunal Central Administrativo) não é o mesmo que os Requerentes impugnaram no processo n.º 3900/00 do Tribunal Central Administrativo, pois cada um dos Requerentes, bem como a interessada no processo de recurso contencioso em que foi proferida a decisão exequenda interpôs o seu próprio recurso hierárquico e cada um impugnou o respectivo acto de indeferimento.
Por isso, não se está exactamente na situação prevista no n.º 6 do art. 161.º.
No entanto, todos os recursos hierárquicos em que foram proferidos os actos impugnados (de indeferimento desses recursos hierárquicos) têm subjacente o mesmo acto primário de homologação da lista de classificação final de um concurso, que foi o acto impugnado nos recursos hierárquicos.
No âmbito do novo contencioso administrativo, que é aplicável ao presente processo na fase de execução, mesmo quando o julgado exequendo for meramente anulatório, há possibilidade de na execução concretizar a completa regulação da situação jurídica substantiva disciplinada pelo acto primário anulado. Na verdade, no novo contencioso administrativo, o acto contenciosamente impugnável é, em regra, o acto primário [Só não o será se o acto secundário, praticado em impugnação administrativa, for revogatório por substituição, situação em que só ele permanecerá na ordem jurídica, ou em alguns casos especiais em que haja imperativos constitucionais que impunham o recurso hierárquico como necessário, como, eventualmente, poderá ser o caso das decisões do Conselho dos Oficiais de Justiça, em face da situação gerada com a jurisprudência do Tribunal Constitucional que, com força obrigatória geral, afirmou a inconstitucionalidade da sua criação, na sua formulação inicial.], como resulta do disposto no art. 59.º, n.º 4, do CPTA. O que significa que no pensamento legislativo subjacente ao n.º 6 do art. 161.º ao fazer-se referência às situações em que «o acto impugnado seja anulado por sentença» tem-se em vista o acto primário, o acto directamente regulador da relação jurídica substantiva. Isto é, esta norma tem em vista possibilitar a extensão dos efeitos da sentença sempre que de outro processo resultar que o acto regulador da situação jurídica foi anulado.
Na linha deste pensamento legislativo, aplicando aquele art. 161.º, n.º 6, no contexto do regime transitório criado pelo art. 5.º, n.º 4, da Lei n.º 15/2002, em que surge a necessidade de aplicar aquele regime sobre a extensão dos efeitos de sentença, no âmbito de recursos contenciosos que têm por objecto actos de segundo grau que confirmaram actos primários, deverá atender-se, para apreciação da identidade de acto subjacente à possibilidade de extensão, ao acto primário que, indirectamente (através do acto secundário), é o objecto (mediato) do recurso e não ao acto secundário. [É esta realidade que se percebe no acórdão recorrido, ao referir-se que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo cuja extensão os Requerentes pretendem «tem implícita a anulação do acto de homologação da lista de classificação final do concurso que os exequentes impugnaram hierarquicamente».]
Por outro lado, decorrendo da decisão anulatória o dever de a Administração reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, é irrelevante que o acto impugnado seja um acto secundário, pois essa reconstituição terá sempre de se traduzir em correcção da ilegalidade que afecta o acto primário: isto é, para corrigir a ilegalidade do despacho de indeferimento do recurso hierárquico, teria de ser proferido outro acto decisório deste, que reconhecesse a razão do aí recorrente, com consequente anulação do acto primário e reconstituição da situação que existiria sem a ilegalidade.
Por isso, o que importa apreciar, para determinar se se está perante uma situação em que é possível a extensão dos efeitos o julgado, é se se está perante uma situação de ilegalidade objectiva do mesmo acto primário e se com a sua anulação se gerou uma situação em que seja inútil apreciar a ilegalidade dos despachos que indeferiram os recursos hierárquicos dos Requerentes.
Com efeito, atenta a finalidade visada por esta disposição, reconduzindo a norma aos limites traçados pela sua razão de ser [«Cessante ratione legis cessat eius dispositio (lá onde termina a razão de ser da lei termina o seu alcance)» – BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, página 186.], o que releva decisivamente para efeitos daquele n.º 6 do art. 161.º não é a identidade ou não do acto impugnado, mas sim que com a anulação de um acto noutro processo impugnatório se tenha gerado uma situação de inutilidade superveniente da lide no processo em que os Requerentes da extensão são parte.
Só se pode entender que se gerou uma situação de inutilidade da lide quando a anulação de um acto no outro processo tiver forçosamente reflexos na situação dos interessados, dando satisfação à sua pretensão independentemente de qualquer decisão no próprio processo em que estes são parte, pois só assim se pode considerar dispensável aguardar pela respectiva decisão. [No caso apreciado nos acórdãos do STA proferidos nos recursos contenciosos n.ºs 28626 e 28630, que se citaram, a inutilidade da lide no processo n.º 28626, depois de anulado neste último o acto que em todos fora impugnado, era evidente, pois tratava-se da homologação da lista de graduação num concurso de funcionários e a anulação baseou-se em falta de fundamentação total, o que tinha como corolário o desaparecimento global do acto impugnado.]
Se se chegar à conclusão de que se configura uma situação de inutilidade deste tipo, deverá aplicar-se o regime do art. 161.º, n.º 6, sobre a extensão dos efeitos do julgado, se não por mera interpretação extensiva, recorrendo à aplicação analógica, já que, se não se incluírem estas situações no âmbito desta norma, terá de reconhecer-se a existência de uma lacuna de regulamentação, uma vez que, após a constatação dessa situação de inutilidade e consequente extinção da instância, em conformidade com o art. 287.º, alínea e), do CPC, terá de ser assegurado um meio para os interessados no processo em que ela é declarada poderem ver satisfeita a pretensão de tutela judicial que formularam ao Tribunal, o que é corolário do direito à tutela judicial efectiva, constitucionalmente reconhecido (art. 20.º, n.º 1, da CRP).
7 – A razão da anulação do acto impugnado na decisão exequenda, foi violação do preceituado nas alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 129/98, de 13 de Maio, que estabeleceu o seguinte:
Artigo 5.º Transição para os lugares de oficial 1 – Ao primeiro concurso para provimento dos lugares de oficial do quadro do RNPC, que deve ser aberto no prazo de 90 dias a contar da entrada em vigor do presente diploma, só pode concorrer o pessoal do quadro do GEPMJ que preste ou tenha prestado funções de apoio técnico-administrativo ao RNPC, nas seguintes condições:
- a)Para categoria a que corresponda, no escalão 1, o índice que actualmente detêm ou, não havendo coincidência, o superior mais aproximado;
- b)Não tenha classificação inferior a Bom.
2 – O pessoal provido nos termos do número anterior passa a integrar o quadro dos oficiais do registo predial e comercial, ingressando no escalão 1 da categoria, sem antiguidade.
No acórdão do Tribunal Central Administrativo de que fora interposto recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, entendera-se que «a Portaria n.º 411/98, ao limitar o número de lugares a preencher, não tendo criado todos os lugares necessários para a total transição, de acordo com o disposto no art. 5.° citado, violou este normativo, bem como o art. 10.º do DL 129/98, restringindo o número de vagas postas a concurso, restrição essa não permitida, nem prevista, pela lei (DL 129/98)».
O Supremo Tribunal Administrativo entendeu que – do referido art. 5.º resultava assegurado o direito da aí Recorrente a integração em categoria a que corresponda, no escalão 1, o índice que actualmente detêm ou, não havendo coincidência, o superior mais aproximado;
- –estando a recorrente posicionada no índice 240 (escalão 5), na sua anterior categoria (técnica auxiliar de 2.ª classe), e não havendo coincidência de índice em tal categoria no novo quadro, sendo que no mesmo era o índice 255 no escalão 1 (primeiro ajudante), o índice superior mais aproximado (art. 1.º e mapa II anexo ao DL n.º 131/91 de 02.04), teria a recorrente que ascender necessariamente àquela categoria no quadro do RNPC, para o que bastava que exercesse esse direito, concorrendo, no primeiro concurso aberto nos termos do mesmo preceito legal, o que fez, concurso esse em que apenas haveria que acertar-se, a verificação do preenchimento dos enunciados requisitos o que, como se viu, não é questionado, com a subsequente ordenação dos candidatos em conformidade com o disposto no art. 6º.
- –não o tendo feito (e não tendo a Administração proporcionado os necessários e adequados instrumentos para que tal se pudesse concretizar), e tal como foi decidido, incorreu o acto impugnado na violação daquele nº 1 do artigo 5º, alíneas a) e b).
Isto é, em suma, no acórdão exequendo entendeu-se que o acto aí impugnado era ilegal por não ter assegurado a concretização do disposto no referido art. 5.º, que, no entendimento adoptado, impunha que no primeiro concurso para provimento dos lugares de oficial do quadro do Registo Nacional de Pessoas Colectivas fosse disponibilizado um número de lugares suficiente para que todo o pessoal do quadro do GEPMJ que prestasse ou tivesse prestado funções de apoio técnico-administrativo ao Registo Nacional de Pessoas Colectivas e tivesse classificação não inferior a BOM, pudesse ser provido em lugar da categoria que corresponda, no escalão 1, o índice que nesse momento detinham ou, não havendo coincidência, o superior mais aproximado.
Tratando-se de um vício que tem a ver com o próprio quadro regulamentar em que foi anunciado o concurso, a reposição da legalidade violada pelo acto que decidiu o recurso hierárquico anulado, no processo n.º 1709/02 do STA, exigirá a anulação do concurso e pela elaboração de um novo quadro de funcionários contendo número de lugares de categorias suficiente para que possa ser dado cumprimento ao regime de transição previsto naquele art. 5.º do Decreto-Lei n.º 129/98, tal como foi interpretado no citado aresto.
Sendo assim, a apreciação da legalidade dos actos de decisão dos recursos hierárquicos interpostos por cada um dos restantes interessados é inútil, uma vez que, mesmo (que) a decisão fosse no sentido do não provimento, sempre a satisfação da pretensão dos Requerentes estaria parcialmente assegurada pela renovação do concurso e criação de número de lugares suficiente que é necessário concretizar para reconstituir a situação que existiria se não tivesse ocorrido a ilegalidade referida.
Por isso, é de concluir, como se concluiu no acórdão recorrido, estar-se perante uma situação em que é viável a extensão dos efeitos do julgado anulatório proferido no referido processo n.º 1709/02, que é necessária, apesar daquela renovação do concurso, por não se esgotar nela a reconstituição da situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado com a ilegalidade declarada pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão exequendo, uma vez que há efeitos produzidos pela acto em relação a cada um dos Requerentes”.
Transpondo a doutrina que acaba de se transcrever, e com a qual se concorda, para a situação sobre que versa o presente recurso resta concluir que não assiste razão à entidade recorrente.
