01929/03 - Supremo Tribunal Administrativo

O artigo 20, n.º 6, do DL n.º 445/91, redacção do DL n.º 250/94 de 15/10, não fixa quaisquer critérios ou pressupostos para a concessão da prorrogação do prazo de conclusão da obra, pelo que cabe à Administração, tendo em conta a prossecução do interesse público subjacente à norma, e observados os princípios que presidem à toda a actuação administrativa - legalidade, justiça, igualdade, imparcialidade proporcionalidade, prossecução do interesse público (cfr. artigo 266, da CRP) - decidir, caso a caso, as pretensões dos particulares que lhe são formuladas ao abrigo de tal dispositivo legal.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I. A..., identificado nos autos, recorre da sentença de 30-05-2003, do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, que negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho de 26-02-2002, do Presidente da Câmara Municipal de Fafe, que havia indeferido o pedido de prorrogação do prazo da licença de construção de um prédio no lote ..., sito na freguesia de Antime, daquele concelho O recorrente conclui as alegações formulando as conclusões seguintes: 1- Aquando da concessão do alvará, o recorrente foi investido no direito e interesse legalmente protegidos de iniciar a obra e a concluir, sendo certo que, no caso do alvará de construção, o seu conteúdo está definido de forma precisa, de como a obra deverá ser concebida, dentro de um prazo; 2- A constituição de uma zona “non aedificandi” não importa a caducidade dos alvarás válidos e eficazes e nem a revogação do seu conteúdo; 3- O recorrente não requereu um novo licenciamento, mas tão só a prorrogação do prazo daquele que lhe foi inicialmente concedido, pelo que não deverá ser enquadrado este pedido de prorrogação numa violação da servidão “non aedificandi” entretanto constituída; 4 – Tanto mais que, a lei concretiza o fenómeno da caducidade no art.º 1.º n.ºs 1 e 6 do Decreto-Lei 19/90 de 11 de Janeiro, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei 382/90 de 10 de Dezembro, isto é, sempre que em obras de construção e urbanização, os seus titulares não consigam terminar a obra dentro do prazo de validade das licenças, e desde que esteja concluída, em conformidade com o projecto licenciado, a sua estrutura, incluindo fundações, vigas e pilares, é admissível que o prazo para a sua conclusão seja prorrogado; 5- Não sendo, por via disso, intenção da lei o aproveitamento de circunstâncias supervenientes, como sucedeu neste caso, para coarctar os direitos e interesses legalmente protegidos, que originariamente foram legalmente protegidos aos particulares, e neste caso ao recorrente; 6 – Pelo que, diferentemente daquilo que concluiu o Mm.º Juiz “a quo”, é entendimento do recorrente que ocorreu violação de lei, e a discrepância entre o conteúdo do acto de indeferimento em crise e os normativos por ele invocados, importa a desprotecção dos direitos e interesses legítimos do recorrente; 7 – Nestes termos, a sentença recorrida violou, entre outros, o art.º 1.º n.ºs 1 e 6 do Decreto-Lei 19/90 de 11 de Janeiro, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei 382/90 de 10 de Dezembro, os art.ºs 20.º, n.º 6 e 63.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 445/91 de 20/11, na redacção que lhe foi pelo Decreto-Lei n.º 250/94 de 15/10, bem como os art.ºs 3.º e 4.º do Código de Procedimento Administrativo. Não houve contra-alegações. O Exm.º Procurador Geral Adjunto emitiu douto parecer em que se pronuncia pela improcedência do recurso uma vez o despacho recorrido não padece do vício de violação de lei invocado pelo recorrente, pois o poder de prorrogação do prazo da licença de construção nos termos do artigo 20 , n.º 6, do DL 445/91 tem natureza discricionária pelo que, nessa parte, só poderia ser atacado por vício de desvio de poder, erro sobre os pressupostos de facto e violação dos princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e igualdade, o que o recorrente não alegou. II. A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos: O Recorrente é dono e legítimo possuidor do Lote ... do Loteamento do Assento, sito em Antime, Fafe – cfr. doc. de fls. 6 e segs.; Tal loteamento foi licenciado pela Câmara Municipal de Fafe, através do respectivo alvará nº 6/90, de 30.DEZ – cfr. Processo instrutor; Em ordem à edificação de uma casa de habitação, no referenciado lote, o Recorrente requereu àquela edilidade a concessão da respectiva licença; Tal pedido de licenciamento foi deferido, tendo sido emitido o respectivo alvará de licença nº 1093/00 – cfr. Processo administrativo apenso; Como não tivesse concluído a obra de construção, em referência, o Recorrente, em 26.DEZ.01, requereu ao Recorrido a prorrogação da respectiva licença – cfr. doc. de fls. 51 do Processo instrutor; A construção do Recorrente situa-se na zona de servidão non aedificandi, da auto-estrada A7 – cfr. Processo instrutor; Por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Fafe, datado de 26.FEV.02, foi indeferiu o pedido de prorrogação de licença de construção, requerido pelo Recorrente, com fundamento na constituição da servidão non aedificandi, da auto-estrada A7 – cfr. doc. de fls. 11, aqui dado por integralmente reproduzido (Acto recorrido) ; e Tal despacho foi notificado ao Recorrente, por ofício da CMF, datado de 04.MAR. 02 - cfr. doc. de fls. 11. III. O recorrente interpôs recurso contencioso do despacho de 26-02-2002, do Presidente da Câmara Municipal de Fafe, que indeferiu o pedido de prorrogação do prazo da licença de construção de que era titular com base na informação técnica junta a fls.13, que propõe o indeferimento com o fundamento no facto da obra a que o pedido diz respeito se situa na zona de servidão non aedificandi da auto-estrada A 7, conforme Declaração n.º 95/2001, publicada no DR de 28-03-2001. Na petição de recurso imputou ao acto recorrido os vícios de violação de lei, por ofensa ao disposto nos artigos 20 , n.º 6, e 63, n.º 1, al. a), do DL n.º 445/91 , de 20-11, redacção do DL n.º 250/94 , de 15-10, e ainda violação dos artigos 3 e 4, do Código do Procedimento Administrativo , acrescentando, ainda, em sede de alegações, novo vício de violação de lei por ofensa ao disposto no artigo 1º , n.ºs 1 e 6, do DL n.º 19/90 , de 11-01, redacção do DL n.º 382/10-12. A sentença recorrida, partindo do pressuposto de que a licença de construção tinha caducado, interpretou o pedido como sendo de renovação da licença ao abrigo do artigo 23 , n.º 3, do DL 445/91 , pelo que negou provimento ao recurso uma vez que tal, nos termos da referida disposição legal, implicava um novo licenciamento da obra que tinha de obedecer aos requisitos da lei vigente à data do pedido; ora, estando nessa data já criada a zona non aedificandi da A 7, que abrangia o local onde se encontrava implantada a obra em causa, tal pedido teria de ser indeferido, como o foi, por violar o disposto n.º artigo 63 , n.º1, al. a), do DL n.º 445/91 , razão por que não ocorreu o alegado vício de violação lei por ofensa a tal disposição legal nem aos princípios consignados nos artigos 3 e 4, do Código do Procedimento Administrativo . Quanto à violação do artigo 1º , n.ºs 1 e 6, do DL n.º 19/90 , de 11-01, redacção do DL n.º 382/10-12, a sentença recorrida é completamente omissa, mas uma vez que não foi suscitada tal questão, eventualmente geradora de nulidade (artigo 668, n.º 1, al. c) do C. P. Civil), há que apreciar tão só a matéria sobre a qual a decisão recorrida se pronunciou. O recorrente sustenta que o pediu foi uma prorrogação do prazo – não a renovação da licença, pelo que insiste que o acto recorrido incorreu nos vícios de violação de lei que lhe apontou no recurso contencioso, motivo por que a sentença, decidindo em contrário, errou. Vejamos. O recorrente, titular da licença de construção n.º 1093/2000, prevendo não conseguir concluir a obra no prazo fixado no respectivo alvará, solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Fafe, ao abrigo do artigo 20 , n.º 6, do DL n.º 445/91 , que tal prazo fosse prorrogado. Tal pretensão foi indeferida pelo despacho contenciosamente recorrido com o fundamento de que a obra se encontra implantada na zona de servidão non aedificandi da auto-estrada A7, conforme parecer técnico constante da informação de 7-01-2002, da divisão de licenciamento de obras da Câmara Municipal de Fafe. O artigo 20 , do DL n.º 445/91 , de 20 de Novembro, depois de, no seu n.º 4, dispor que “ a Câmara municipal fixa, com o deferimento do pedido de licenciamento, as condições a observar na execução da obra e o prazo para a sua conclusão” , estabelece, no n.º 6, que “ o prazo estabelecido nos termos dos números anteriores pode ser prorrogado pelo presidente da câmara municipal, a requerimento fundamentado do interessado, quando não seja possível concluir as obras no prazo previsto na licença .” Como se vê do texto legal, o legislador não fixa quaisquer critérios ou pressupostos para a concessão da prorrogação do prazo de conclusão da obra, pelo que cabe à Administração, tendo em conta a prossecução do interesse público subjacente à norma, e observados os princípios que presidem a toda a actuação administrativa – legalidade, justiça, igualdade, imparcialidade proporcionalidade, prossecução do interesse público (cfr. artigo 266, da CRP) – decidir, caso a caso, as pretensões dos particulares que lhe são formuladas ao abrigo de tal dispositivo legal. Trata-se, assim, como salienta o Exm.º Magistrado do Ministério Público, do exercício de um poder discricionário. Ora, como é Jurisprudência pacífica, os actos praticados no exercício de tal poder podem ser atacados não só por vícios formais e desvio de poder, mas também por erro nos pressupostos, violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade, justiça, igualdade ou da boa-fé, o que, a verificar-se, integrará, o vicio de violação de lei - cfr. acordãos de 11-06-92, Proc.º n.º 23.356, de 28-05-97, Proc.º n.º 39.169, de 24-02-99, Proc.º n.º 43459, e de 19-03-99, Proc.º n.º 41844, este do Pleno . Como se escreve no acordão de 24-02-99, “ no exercício de poderes discricionários existem sempre elementos vinculados - pelo menos, os relativos à competência, ao fim e aos pressupostos de facto -, e, por outro lado, a consagração constitucional dos princípios da justiça, da imparcialidade, da igualdade e da proporcionalidade como princípios fundamentais de toda a actuação administrativa (artº 266º, nº 2, da CRP), com especial incidência justamente no âmbito do exercício da actividade discricionária da Administração, fez transferir a ponderação desses valores do âmbito do mérito para o campo da legalidade da actividade administrativa, pelo que, hoje em dia, no domínio do exercício dos "poderes discricionários" da Administração ocorrerá vício de violação de lei não apenas quando se desrespeitem os elementos vinculados dessa actividade, mas também sempre que se afrontem os apontados princípios “ No caso em apreço, o recorrente não alega qualquer violação do princípio da proporcionalidade ou da justiça, imparcialidade, ou qualquer outro vício específico dos actos discricionários, e competia-lhe alegar os respectivos factos integradores. O seu ataque ao acto administrativo impugnado assenta no pressuposto de que a concessão da licença de construção lhe atribuiu um direito subjectivo de construir e concluir a obra licenciada pelo que a prorrogação do prazo de conclusão da obra não ofende a norma que proíbe a construção em zona abrangida por servidão non aedificandi, razão por que, em seu entender, o despacho de indeferimento padece do vício de violação de lei por ofensa aos artigos 20, nº 6, e 63, n.º 1, al. a), do DL 445/91 Tal não pressuposto não é, porém, exacto. Na verdade, a licença de construção é um acto autorizativo - Para Marcelo Caetano, “Manual de Direito Administrativo, 10ª edição (reimpressão), vol. I pág.459, “a autorização é o acto administrativo que permite a alguém o exercício de um seu direito ou de poderes legais. A entidade autorizada possui, pois, um direito ou certo poder mas o exercício deles está-lhe vedado antes que intervenha préviamente o consentimento da Administração fundado na apreciação das circunstâncias de interesse público que possam tornar conveniente ou inconveniente esse exercício. Trata-se do condicionamento de um direito do particular.“ não atribuindo nenhum direito subjectivo de construir - esse já faz parte do conteúdo do direito de propriedade existente na esfera jurídica do seu titular (cfr. artigo 1305, do C. Civil) - apenas sujeitando a construção a realizar à observância de determinadas regras, nomeadamente ao facto de ter de ser concluída em certo prazo. A fixação de prazo para a conclusão da obra compreende-se porque pode haver alterações das circunstâncias de interesse público que justifiquem outros condicionamentos ou, até, a proibição da construção como é o caso dos autos. A entidade recorrida indeferiu o pedido de prorrogação do prazo da licença de construção pelo facto de, entretanto ter sido publicada, no Diário da República de 28-03-2001, a Declaração n.º 95/2001 que constituiu a servidão non aedificandi da auto-estrada A7 – cfr. artigo 4 , do DL n.º 248-A/99 , de 6-07 – a qual abrange o local onde a obra do recorrente está implantada . A referência à al. a), do n.º 1, do artigo 63 , do DL n.º 445/91 , tem só o sentido de justificar a razão do indeferimento e não, como entende o recorrente, de indeferir o pedido de licenciamento, esse já decidido por acto administrativo anterior que fixou, entre outros eventuais condicionamentos, o prazo de conclusão da obra que, como se viu, não foi respeitado. Não ocorre, pois, violação do disposto no artigo 63 , n.º1, al, a), do Decreto-Lei n.º 445/91 , ou dos princípios do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente, consagrados nos artigos 3 e 4 do Código do Procedimento Administrativo ; igualmente não se verifica violação do artigo 20, n.º 6, do mesmo diploma, já que o se não vislumbra qualquer ofensa, aliás não alegada, aos supra referidos princípios constitucionais contidos no artigo 266, n.º 2, da CRP, pelo que bem andou o M.º Juiz “ a quo “ao julgar improcedentes os vícios de violação de lei invocados pelo recorrente. IV. Neste termos, acordam em negar provimento ao presente recurso e, embora por fundamentos diferentes, em manter a decisão recorrida. Custas pelo recorrente que se fixam em 300 euros (taxa de justiça) e 150 euros (procuradoria). Lisboa, 3 de Novembro de 2004. – Freitas Carvalho (relator) – Pais Borges – Adérito Santos.