1Relatório
Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo O SECRETÁRIO DE ESTADO DA INSERÇÃO SOCIAL recorre para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo que anulou o seu despacho de 22-12-98 no recurso contencioso interposto por A..., identificada nos autos, formulando as seguintes conclusões:
1ª - o douto Acórdão ora recorrido violou os artigos 34º, n.º 1, bem como 24º, n.º 3, ambos do Dec. Lei 498/88, de 30/12, com a redacção introduzida pelo Dec. Lei n.º 215/95, de 22/8;
2ª - de facto, o prazo para a interposição do recurso do acto de homologação da lista de classificação final, no concurso em apreço, interno geral de acesso, com menos de 50 concorrentes, conta-se exclusivamente a partir da publicação do Aviso, nos termos das normas invocadas na conclusão 1ª;
3ª - o citado art. 34º, n.º 1, não remete para o n.º 4 do art. 24º do apontado Dec. Lei 498/88, alterado pelo Dec. Lei 215/95;
4ª - a decisão aqui impugnada aplicou erradamente o indicado art. 24º, n.º 4 do Dec. Lei 498/88, com a redacção do Dec. Lei 215/95, à fixação do momento que determinava o início da contagem do prazo do recurso hierárquico do concurso em causa;
5ª - não existe, pois, base legal para a contagem do prazo do recurso em apreço, da homologação da lista de classificação final, desde a data da notificação desta lista;
6ª - a norma contida no falado art. 24º, n. º 4 do Dec. Lei 498/88, alterado pelo Dec. Lei 215/95 apenas contempla o prazo do recurso de exclusão do concurso na lista dos candidatos mencionados na alínea b) do mesmo preceito;
7ª - no âmbito do Dec. Lei 215/95, consideramos que foi intenção inequívoca do legislador deixar de fazer depender o início da contagem do prazo do recurso de homologação da lista de classificação final pela notificação desta, ao inserir no novo n.º 4 a parte final da redacção original do art. 24º, n.º 3;
8ª - no que diz respeito à aludida lista de classificação final, o n.º 2 do art. 24º do Dec. Lei n.º 498/88 estabelece apenas as várias formas de publicitação, por remissão do art. 33º;
9ª- por isso, o caso do concurso em causa não integrava nenhuma lacuna legal, que justificasse fazer-se uso da aplicação analógica da norma do art. 24º, n.º 2 do Dec. Lei 498/88, com a redacção do Dec. Lei 215/95;
10ª - houve, pois, erro na fundamentação do Acórdão recorrido ao invocar o art. 10º, n.º s 1 e 2 do Cód. Civil;
11ª - propugnamos, por conseguinte, que era intempestivo o recurso hierárquico indeferido pelo despacho do Secretário de Estado da Inserção Social, de 22-12-98, devendo o Acórdão ora recorrido ter negado provimento ao recurso contencioso interposto pela primitiva recorrente e mantido inalterado o supracitado despacho;
12ª - sustentamos que o Acórdão recorrido é, pois, ilegal, fazendo errada aplicação do direito aos factos em causa.
Não foram produzidas contra alegações.
O M.P., junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à conferência para julgamento.
O Acórdão recorrido deu como assente a matéria de facto:
- a)por viso publicado no DR, II Série, n.º 13, de 16-1-98, com a rectificação constante do DR II Série, n.º 47, de 25/2/98, foi declarado aberto concurso interno geral de acesso para a categoria de oficial administrativo principal do quadro de pessoal da Ex – Direcção Geral de Família;
- b)por despacho da Directora Geral da Acção Social de 3/8/98, foi homologada a lista de classificação final do aludido concurso, nos termos constantes de fls. 17 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
- c)no D.R. II Série, de 21/8/98, foi publicado um aviso onde se referia que desde aquela data encontrava-se afixada, para consulta, a lista de classificação final do referido concurso;
- d)em 24/8/98, a recorrente recebeu a fotocópia da mencionada lista de classificação final, enviada com o ofício constante de fls. 16 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
- e)em 3/9/98, deu entrada no Gabinete Ministerial o requerimento da recorrente constante de fls. 11 a 15 dos autos, através do qual ela interpunha recurso hierárquico do despacho a que se refere a al. b);
- f)sobre esse recurso hierárquico foi emitido o parecer n.º 365/98/DSJ, de 17/12/98, cujo teor era o seguinte:
- “1.Tendo esta Secretaria Geral sido incumbida de emitir parecer, relativamente ao assunto supracitado por Sua Ex.a o Secretário de Estado da Inserção Social, foi o mesmo remetido à D.S.J.
- 2.Verificamos que a candidata, tendo ficado classificada em 6º lugar, vem apresentar o seu requerimento de recurso, do despacho de 3/8/98, que homologou a lista de classificação final. A aludida petição, dirigida ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade, deu entrada no Gabinete Ministerial em 3/9/98. Em virtude de a impugnação ora em análise ser extemporânea, como a seguir demonstraremos, abster-nos-emos de referir aqui os motivos invocados pela concorrente, ora recorrente.
- 3.Analisaremos então a questão prévia da tempestividade do recurso.
Verificamos que foi inserto no DR II Série, de 21/8/98, um aviso referindo que a partir da data da publicação daquele se encontrava afixada, para consulta, a lista de classificação final atrás indicada. Ora, a tempestividade ou extemporaneidade do presente recurso, tratando-se de um concurso interno geral, afere-se pelo disposto no art. 24º, n.º 3, por remissão do art. 34º, 1, ambos do Dec. Lei 498/88, de 30/12, com a redacção introduzida pelo Dec. Lei 215/95, de 22/8. De harmonia com o aludido preceito, o prazo para interposição do recurso hierárquico em questão é de 8 dias úteis a contar da respectiva publicação. Assim sendo, o falado prazo terminava em 2/9/98. Na sequência do que atrás ficou exposto consideramos que a impugnação aqui em apreciação é extemporânea, por ter sido interposto após expirado o mencionado prazo.
4. Pelas razões atrás explicitadas, entendemos que o recurso deve ser rejeitado, em conformidade com o art. 173º, al. d) do CPA.
Assim sendo, Sua Ex.a o Secretário de Estado da Inserção Social não tem o dever legal de conhecer e decidir sobre a matéria de facto invocada pelo recorrente.
Resta acrescentar que o Sr. Secretário de Estado possui competência delegada para proferir a decisão sobre o recurso hierárquico necessário aqui em análise, nos termos do art. 4º, al. a) do Desp. 20832/98, publicado no DR II Série de 27/11/98 – vidé também o art. 4º, n.º 1 al. l) do Dec. Lei 125/98, de 4/5.
5. Como corolário do atrás explicitado, concluímos do modo seguinte:
1º - o recurso é extemporâneo – art. 24º, n.º 3, por remissão do art. 34º, n.º 1, ambos do Dec. Lei 498/88, de 30/12, com a redacção do Dec. Lei 215/95, de 22/8;
2º- deve, por conseguinte, ser rejeitado, nos termos do art. 173º, al. d) do CPA”
g) sobre o parecer transcrito na alínea anterior, o Secretário de Estado da Inserção Social proferiu o seguinte despacho, datado de 22-12-98: “Indefiro nos termos do presente parecer”.
2.2. Matéria de direito
O Acórdão recorrido anulou o acto impugnado por entender violado o disposto no art. 24º, n.º 4 do Dec. Lei 498/88, de 30/12. Este preceito determina que o prazo para os candidatos excluídos recorrerem hierarquicamente da exclusão da lista de admissão aos concursos internos gerais de acesso, se inicia a partir da comunicação aos interessados. Todavia, para o início do prazo do recurso hierárquico, do despacho de homologação da classificação final, a alteração introduzida ao Dec. Lei 498/88, de 30/12, pelo Dec. Lei 215/95, de 22/8 veio tornar a questão duvidosa. “Na sua versão original – diz o Acórdão – o n.º 3 do art. 24º do Dec. Lei 498/88 dispunha que “os candidatos excluídos podem recorrer para o dirigente máximo do serviço ou para o membro do Governo competente, quando aquele seja membro do júri, no prazo de 10 dias a contar da data da publicação ou afixação da lista, contando-se a partir da data do registo da comunicação a que se refere a al. c) do número anterior, respeitada a dilação de 3 dias no tocante aos candidatos mencionados na al. b) do mesmo número”. Atento à remissão para este preceito efectuada pelo n.º 1 do art. 34º cremos ser indubitável que o momento relevante para o início da contagem do prazo em questão era o da notificação da lista operada por ofício registado. No entanto, o Dec. Lei 215/95, para além de alterar o prazo de interposição do recurso hierárquico, desdobrou por dois números (o n.º 3 e 4) a matéria que se continha no n.º 3 do art. 24º, passando a parte final deste a fazer parte do n.º 4. E porque o n.º 1 do art. 34º manteve a remissão apenas para o n.º 3, o qual deixou de ser aplicável aos candidatos aos concursos a que se reporta a alínea b) do n.º 2 do art. 24º, que passaram a estar abrangidos pelo n.º 4 deste preceito, cremos que não foi directamente regulada a questão agora em análise” - cfr. fls. 43/44 do Acórdão do Tribunal Central Administrativo, em recurso. Daí que o Tribunal, uma vez demonstrada a existência da lacuna, tenha preenchido a mesma com o disposto no art. 24º, 4 do Dec. Lei 498/88, de 30/12.
A recorrente discorda do Acórdão por entender que não existe qualquer lacuna e que, portanto, não era possível contar o prazo do recurso hierárquico a partir da notificação, mas sim a partir da data da publicação do aviso no Diário da República. A conclusão 7ª das suas alegações resume claramente a sua posição “(...) No âmbito do Dec. Lei 215/95, consideramos que foi intenção inequívoca do legislador deixar de fazer depender o início da contagem do prazo do recurso da homologação da lista de classificação final pela notificação desta ao inserir no novo n.º 4 a parte final da redacção original do art. 24º, n.º 3 (...)”
O Ministério Público, no seu douto parecer, entende que, mesmo sem a norma remissiva do art. 34º, 1 (apenas para o art. 24º, 3) do Dec. Lei 498/88, na redacção do Dec. Lei 215/95, o prazo para a interposição do recurso hierárquico se deve contar a partir da notificação ao interessado, pois só essa notificação contém todos os elementos e menções obrigatórias enunciadas no art. 123º do CPA. “Independentemente – conclui o parecer – da qualificação face à alteração introduzida pelo Dec. Lei 215/95 de “dinâmica” da norma do n.º 1 do art. 34º, parece-me que o prazo de interposição do recurso hierárquico do acto administrativo de homologação da lista final de classificação é a notificação nos termos prescritos – obrigatoriamente – nas alíneas b) e c) do art. 24º, 2 do Dec. Lei 498/88 (por força da remissão do seu artigo 33º) – se conta a partir, no caso sub judice, da data da notificação (cfr. doc. n .º 3 junto a fls. 16)” – cfr. parecer a fls. 61/62.
Vejamos a questão.
Na redacção originária o artigo tinha a seguinte redacção: “Os candidatos excluídos podem recorrer para o dirigente máximo do serviço ou para o membro do Governo competente, quando aquele seja membro do júri, no prazo de dez dias a contar da data da publicação ou afixação da lista, contando-se o mesmo a partir da data do registo da comunicação a que se reporta a alínea c) do número anterior, respeitada a dilação de três dias no tocante aos candidatos mencionados na alínea b) do mesmo número” . Este n.º 3, após a redacção introduzida pelo citado Dec. Lei 215/95, ficou com a seguinte redacção: “Os candidatos excluídos podem recorrer para o dirigente máximo do serviço ou para o membro do Governo competente, quando aquele seja membro do júri, no prazo de oito dias úteis a contar da data da publicação ou afixação da lista”. Ficando o n.º 4, com a seguinte: “ O prazo referido no número anterior conta-se a partir da data do registo da comunicação a que se reporta a alínea c) do n.° 2, respeitada a dilação de três dias no tocante aos candidatos mencionados na alínea b) do mesmo número”
A tese defendida pela recorrente tem exclusivo apoio na letra do art. 34º, 1 do Dec. Lei 498/88, que a redacção do Dec. Lei 215/95 manteve apenas para o art. 24º, n. º 3. O argumento da recorrente limita-se a afirmar que, se tivesse sido outra a intenção do legislador que não a literal, tê-lo-ia dito.
Pensamos, porém, que não é assim. Na verdade, o sentido literal não é unívoco, nem o mais adequado à natureza dinâmica da norma remissiva objecto da interpretação, nem o que melhor exprime a melhor ponderação dos interesses regulados pela norma. Vejamos, porquê.
Está em causa uma norma remissiva e o elemento controverso da interpretação radica precisamente no alcance da remissão. Esta categoria de normas caracteriza-se por terem a previsão e a estatuição em locais diversos, isto é em regras diversas. O sentido literal resulta sempre de uma articulação entre as duas regras que compõem a norma, sendo sempre problemático quando é alterada, ou revogada, apenas uma dessas regras – na verdade, nunca estamos perante um sentido literal puro (meramente gramatical), mas sempre um sentido literal – sistemático. Sendo a remissão, em regra, dinâmica, a regra remissiva tem o sentido de remeter não só (ou não tanto) para a regra apontada em concreto, mas, sobretudo para o regime que esta prevê, acompanhando as suas alterações sucessivas. No caso em análise, manteve-se a regra remissiva, e desdobrou-se em duas a regra para onde era feita a remissão. Todavia o regime jurídico manteve-se, embora noutra norma (isto é, existe agora no n.º 4 do art. 24º a mesma regra sobre o início da contagem do prazo). Daí que, bem vistas as coisas, o sentido literal da remissão, no seu enquadramento sistemático, pode ser entendido como remetendo, agora, tanto para o n.º 3, como para o n.º 4 do art. 24º. A manutenção da regra remissiva e a subsistência do regime para onde era feita a remissão, permite claramente esta interpretação.
Por outro lado, os valores referenciais que estão na base da contagem do prazo a partir da notificação, não têm nada a ver com o conteúdo do despacho (excluir um candidato/homologar a lista de classificação final), pelo que seria puramente arbitrário fazer depender dessa circunstância o momento da contagem do prazo do recurso. A razão de ser do início da contagem do prazo para o recurso hierárquico da exclusão de um candidato, ou da homologação da lista de classificação final, é uma e a mesma: o prazo do recurso deve ter o seu o termo inicial só depois do interessado ter um completo conhecimento do acto. Esta razão de ser assenta numa outra mais geral segundo a qual os actos que impõem ónus ou deveres aos interessados devem ser-lhe previamente notificados - a notificação é, assim, condição da preclusão do prazo de interposição do recurso contencioso ou hierárquico e do pedido de medidas preventivas, como é condição da própria executoriedade dos actos – cfr. art. 152º e 132º dos actos; este Supremo Tribunal tem, inclusivamente, feito a distinção entre a falta de notificação que gera a total inoponobilidade ao interessado, e a notificação insuficiente, que coloca o interessado na situação de poder usar os mecanismos tendentes a suprir tal insuficiência, designadamente o mecanismo do art. 31º da LPTA – cfr. Acórdão de 23-1-2002 (Pleno) rec. 48168/02).
Portanto, se a razão de ser da exigência da notificação pessoal é a mesma, também deve ser aplicável o mesmo regime de contagem do prazo para a interposição de recurso hierárquico.
Finalmente, não se compreenderia (este argumento é usado, e bem, no Acórdão recorrido) que mantendo-se inalterado o art. 33º e a sua remissão para os termos do art. 24º, n.º 2 quanto à publicitação, e, desse modo, impondo a notificação pessoal no presente caso, esta notificação não tivesse o efeito típico e normal de demarcar o início do prazo do recurso. Diz o acórdão: “... se ao contrário do que sucede com os concursos a que se referem as al.s a) e d) do n.º 2 do art. 24º, o legislador teve a preocupação de no concurso em apreço estipular a notificação dos candidatos da lista de classificação final é porque pretendeu assegurar o seu conhecimento efectivo, a fim de aqueles poderem optar pela sua aceitação ou impugnação, não se compreenderia que o prazo de interposição do recurso hierárquico começasse a correr a partir de outro momento, tornando assim inútil o cumprimento dessa formalidade” – fls. 43 verso.
Assim e sem necessidade de descortinar uma lacuna legal – como se fez no Acórdão recorrido- entendemos que a remissão do art. 34º, 1 do Dec. Lei 498/88, para o art. 24º, n.º 3, deve entender-se para o regime jurídico por este definido antes do seu desdobramento e mantido pelo Dec. Lei 215/95, isto é, também para o actual n.º 4 do art. 24º.
Improcedem, deste modo, todas as conclusões da recorrente.
