046708 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Apesar da alteração introduzida pelo Dec. Lei 215/95, de 22/8 ao Dec. Lei 498/88, de 30/12, o regime previsto no art. 24º, n.º 3, manteve-se idêntico, embora repartido em dois números: o n.º 3 e o n.º 4º do mesmo artigo. Deve, portanto, entender-se que a actual remissão do art. 34º, 1 feita apenas para o art. 24, n.º 3 é feita também para o actual n.º 4, uma vez que apesar do desdobramento do antigo n.º 3, manteve-se o mesmo regime jurídico.

II- Assim, o prazo para o recurso hierárquico do despacho de homologação da lista de classificação final, começa a contar-se da data do registo da comunicação aos interessados, respeitada a dilação de três dias no tocante aos candidatos mencionados na alínea b) do n.º 2 do art. 24º do Dec. Lei 498/88, com a redacção do Dec. Lei 215/95.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O SECRETÁRIO DE ESTADO DA INSERÇÃO SOCIAL recorre para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo que anulou o seu despacho de 22-12-98 no recurso contencioso interposto por A..., identificada nos autos, formulando as seguintes conclusões:

1ª o douto Acórdão ora recorrido violou os artigos 34º, n.º 1, bem como 24º, n.º 3, ambos do Dec. Lei 498/88, de 30/12, com a redacção introduzida pelo Dec. Lei n.º 215/95, de 22/8;

2ª de facto, o prazo para a interposição do recurso do acto de homologação da lista de classificação final, no concurso em apreço, interno geral de acesso, com menos de 50 concorrentes, conta-se exclusivamente a partir da publicação do Aviso, nos termos das normas invocadas na conclusão 1ª;

3ª o citado art. 34º, n.º 1, não remete para o n.º 4 do art. 24º do apontado Dec. Lei 498/88, alterado pelo Dec. Lei 215/95;

4ª a decisão aqui impugnada aplicou erradamente o indicado art. 24º, n.º 4 do Dec. Lei 498/88, com a redacção do Dec. Lei 215/95, à fixação do momento que determinava o início da contagem do prazo do recurso hierárquico do concurso em causa;

5ª não existe, pois, base legal para a contagem do prazo do recurso em apreço, da homologação da lista de classificação final, desde a data da notificação desta lista;

6ª a norma contida no falado art. 24º, n. º 4 do Dec. Lei 498/88, alterado pelo Dec. Lei 215/95 apenas contempla o prazo do recurso de exclusão do concurso na lista dos candidatos mencionados na alínea b) do mesmo preceito;

7ª no âmbito do Dec. Lei 215/95, consideramos que foi intenção inequívoca do legislador deixar de fazer depender o início da contagem do prazo do recurso de homologação da lista de classificação final pela notificação desta, ao inserir no novo n.º 4 a parte final da redacção original do art. 24º, n.º 3;

8ª no que diz respeito à aludida lista de classificação final, o n.º 2 do art. 24º do Dec. Lei n.º 498/88 estabelece apenas as várias formas de publicitação, por remissão do art. 33º;

9ª por isso, o caso do concurso em causa não integrava nenhuma lacuna legal, que justificasse fazer-se uso da aplicação analógica da norma do art. 24º, n.º 2 do Dec. Lei 498/88, com a redacção do Dec. Lei 215/95;

10ª houve, pois, erro na fundamentação do Acórdão recorrido ao invocar o art. 10º, n.º s 1 e 2 do Cód. Civil;

11ª propugnamos, por conseguinte, que era intempestivo o recurso hierárquico indeferido pelo despacho do Secretário de Estado da Inserção Social, de 22-12-98, devendo o Acórdão ora recorrido ter negado provimento ao recurso contencioso interposto pela primitiva recorrente e mantido inalterado o supracitado despacho;

12ª sustentamos que o Acórdão recorrido é, pois, ilegal, fazendo errada aplicação do direito aos factos em causa.

Não foram produzidas contra alegações.

O M.P., junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O Acórdão recorrido deu como assente a matéria de facto:

a) por viso publicado no DR, II Série, n.º 13, de 16-1-98, com a rectificação constante do DR II Série, n.º 47, de 25/2/98, foi declarado aberto concurso interno geral de acesso para a categoria de oficial administrativo principal do quadro de pessoal da Ex – Direcção Geral de Família;

b) por despacho da Directora Geral da Acção Social de 3/8/98, foi homologada a lista de classificação final do aludido concurso, nos termos constantes de fls. 17 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

c) no D.R. II Série, de 21/8/98, foi publicado um aviso onde se referia que desde aquela data encontrava-se afixada, para consulta, a lista de classificação final do referido concurso;

d) em 24/8/98, a recorrente recebeu a fotocópia da mencionada lista de classificação final, enviada com o ofício constante de fls. 16 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

e) em 3/9/98, deu entrada no Gabinete Ministerial o requerimento da recorrente constante de fls. 11 a 15 dos autos, através do qual ela interpunha recurso hierárquico do despacho a que se refere a al. b);

f) sobre esse recurso hierárquico foi emitido o parecer n.º 365/98/DSJ, de 17/12/98, cujo teor era o seguinte:

“1. Tendo esta Secretaria Geral sido incumbida de emitir parecer, relativamente ao assunto supracitado por Sua Ex.a o Secretário de Estado da Inserção Social, foi o mesmo remetido à D.S.J.

2. Verificamos que a candidata, tendo ficado classificada em 6º lugar, vem apresentar o seu requerimento de recurso, do despacho de 3/8/98, que homologou a lista de classificação final. A aludida petição, dirigida ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade, deu entrada no Gabinete Ministerial em 3/9/98. Em virtude de a impugnação ora em análise ser extemporânea, como a seguir demonstraremos, abster-nos-emos de referir aqui os motivos invocados pela concorrente, ora recorrente.

3. Analisaremos então a questão prévia da tempestividade do recurso.

Verificamos que foi inserto no DR II Série, de 21/8/98, um aviso referindo que a partir da data da publicação daquele se encontrava afixada, para consulta, a lista de classificação final atrás indicada. Ora, a tempestividade ou extemporaneidade do presente recurso, tratando-se de um concurso interno geral, afere-se pelo disposto no art. 24º, n.º 3, por remissão do art. 34º, 1, ambos do Dec. Lei 498/88, de 30/12, com a redacção introduzida pelo Dec. Lei 215/95, de 22/8. De harmonia com o aludido preceito, o prazo para interposição do recurso hierárquico em questão é de 8 dias úteis a contar da respectiva publicação. Assim sendo, o falado prazo terminava em 2/9/98. Na sequência do que atrás ficou exposto consideramos que a impugnação aqui em apreciação é extemporânea, por ter sido interposto após expirado o mencionado prazo.

4. Pelas razões atrás explicitadas, entendemos que o recurso deve ser rejeitado, em conformidade com o art. 173º, al. d) do CPA.

Assim sendo, Sua Ex.a o Secretário de Estado da Inserção Social não tem o dever legal de conhecer e decidir sobre a matéria de facto invocada pelo recorrente.

Resta acrescentar que o Sr. Secretário de Estado possui competência delegada para proferir a decisão sobre o recurso hierárquico necessário aqui em análise, nos termos do art. 4º, al. a) do Desp. 20832/98, publicado no DR II Série de 27/11/98 – vidé também o art. 4º, n.º 1 al. l) do Dec. Lei 125/98, de 4/5.

5. Como corolário do atrás explicitado, concluímos do modo seguinte:

1º o recurso é extemporâneo – art. 24º, n.º 3, por remissão do art. 34º, n.º 1, ambos do Dec. Lei 498/88, de 30/12, com a redacção do Dec. Lei 215/95, de 22/8;

2º deve, por conseguinte, ser rejeitado, nos termos do art. 173º, al. d) do CPA”

g) sobre o parecer transcrito na alínea anterior, o Secretário de Estado da Inserção Social proferiu o seguinte despacho, datado de 22-12-98: “Indefiro nos termos do presente parecer”.

2.2. Matéria de direito

O Acórdão recorrido anulou o acto impugnado por entender violado o disposto no art. 24º, n.º 4 do Dec. Lei 498/88, de 30/12. Este preceito determina que o prazo para os candidatos excluídos recorrerem hierarquicamente da exclusão da lista de admissão aos concursos internos gerais de acesso, se inicia a partir da comunicação aos interessados. Todavia, para o início do prazo do recurso hierárquico, do despacho de homologação da classificação final, a alteração introduzida ao Dec. Lei 498/88, de 30/12, pelo Dec. Lei 215/95, de 22/8 veio tornar a questão duvidosa. “Na sua versão original – diz o Acórdão – o n.º 3 do art. 24º do Dec. Lei 498/88 dispunha que “os candidatos excluídos podem recorrer para o dirigente máximo do serviço ou para o membro do Governo competente, quando aquele seja membro do júri, no prazo de 10 dias a contar da data da publicação ou afixação da lista, contando-se a partir da data do registo da comunicação a que se refere a al. c) do número anterior, respeitada a dilação de 3 dias no tocante aos candidatos mencionados na al. b) do mesmo número”. Atento à remissão para este preceito efectuada pelo n.º 1 do art. 34º cremos ser indubitável que o momento relevante para o início da contagem do prazo em questão era o da notificação da lista operada por ofício registado. No entanto, o Dec. Lei 215/95, para além de alterar o prazo de interposição do recurso hierárquico, desdobrou por dois números (o n.º 3 e 4) a matéria que se continha no n.º 3 do art. 24º, passando a parte final deste a fazer parte do n.º 4. E porque o n.º 1 do art. 34º manteve a remissão apenas para o n.º 3, o qual deixou de ser aplicável aos candidatos aos concursos a que se reporta a alínea b) do n.º 2 do art. 24º, que passaram a estar abrangidos pelo n.º 4 deste preceito, cremos que não foi directamente regulada a questão agora em análise” - cfr. fls. 43/44 do Acórdão do Tribunal Central Administrativo, em recurso. Daí que o Tribunal, uma vez demonstrada a existência da lacuna, tenha preenchido a mesma com o disposto no art. 24º, 4 do Dec. Lei 498/88, de 30/12.

A recorrente discorda do Acórdão por entender que não existe qualquer lacuna e que, portanto, não era possível contar o prazo do recurso hierárquico a partir da notificação, mas sim a partir da data da publicação do aviso no Diário da República. A conclusão 7ª das suas alegações resume claramente a sua posição “(...) No âmbito do Dec. Lei 215/95, consideramos que foi intenção inequívoca do legislador deixar de fazer depender o início da contagem do prazo do recurso da homologação da lista de classificação final pela notificação desta ao inserir no novo n.º 4 a parte final da redacção original do art. 24º, n.º 3 (...)”

O Ministério Público, no seu douto parecer, entende que, mesmo sem a norma remissiva do art. 34º, 1 (apenas para o art. 24º, 3) do Dec. Lei 498/88, na redacção do Dec. Lei 215/95, o prazo para a interposição do recurso hierárquico se deve contar a partir da notificação ao interessado, pois só essa notificação contém todos os elementos e menções obrigatórias enunciadas no art. 123º do CPA. “Independentemente – conclui o parecer – da qualificação face à alteração introduzida pelo Dec. Lei 215/95 de “dinâmica” da norma do n.º 1 do art. 34º, parece-me que o prazo de interposição do recurso hierárquico do acto administrativo de homologação da lista final de classificação é a notificação nos termos prescritos – obrigatoriamente – nas alíneas b) e c) do art. 24º, 2 do Dec. Lei 498/88 (por força da remissão do seu artigo 33º) – se conta a partir, no caso sub judice, da data da notificação (cfr. doc. n .º 3 junto a fls. 16)” – cfr. parecer a fls. 61/62.

Vejamos a questão.

Na redacção originária o artigo tinha a seguinte redacção: “Os candidatos excluídos podem recorrer para o dirigente máximo do serviço ou para o membro do Governo competente, quando aquele seja membro do júri, no prazo de dez dias a contar da data da publicação ou afixação da lista, contando-se o mesmo a partir da data do registo da comunicação a que se reporta a alínea c) do número anterior, respeitada a dilação de três dias no tocante aos candidatos mencionados na alínea b) do mesmo número” . Este n.º 3, após a redacção introduzida pelo citado Dec. Lei 215/95, ficou com a seguinte redacção: “Os candidatos excluídos podem recorrer para o dirigente máximo do serviço ou para o membro do Governo competente, quando aquele seja membro do júri, no prazo de oito dias úteis a contar da data da publicação ou afixação da lista”. Ficando o n.º 4, com a seguinte: “ O prazo referido no número anterior conta-se a partir da data do registo da comunicação a que se reporta a alínea c) do n.° 2, respeitada a dilação de três dias no tocante aos candidatos mencionados na alínea b) do mesmo número”

A tese defendida pela recorrente tem exclusivo apoio na letra do art. 34º, 1 do Dec. Lei 498/88, que a redacção do Dec. Lei 215/95 manteve apenas para o art. 24º, n. º 3. O argumento da recorrente limita-se a afirmar que, se tivesse sido outra a intenção do legislador que não a literal, tê-lo-ia dito.

Pensamos, porém, que não é assim. Na verdade, o sentido literal não é unívoco, nem o mais adequado à natureza dinâmica da norma remissiva objecto da interpretação, nem o que melhor exprime a melhor ponderação dos interesses regulados pela norma. Vejamos, porquê.

Está em causa uma norma remissiva e o elemento controverso da interpretação radica precisamente no alcance da remissão. Esta categoria de normas caracteriza-se por terem a previsão e a estatuição em locais diversos, isto é em regras diversas. O sentido literal resulta sempre de uma articulação entre as duas regras que compõem a norma, sendo sempre problemático quando é alterada, ou revogada, apenas uma dessas regras – na verdade, nunca estamos perante um sentido literal puro (meramente gramatical), mas sempre um sentido literal – sistemático. Sendo a remissão, em regra, dinâmica, a regra remissiva tem o sentido de remeter não só (ou não tanto) para a regra apontada em concreto, mas, sobretudo para o regime que esta prevê, acompanhando as suas alterações sucessivas. No caso em análise, manteve-se a regra remissiva, e desdobrou-se em duas a regra para onde era feita a remissão. Todavia o regime jurídico manteve-se, embora noutra norma (isto é, existe agora no n.º 4 do art. 24º a mesma regra sobre o início da contagem do prazo). Daí que, bem vistas as coisas, o sentido literal da remissão, no seu enquadramento sistemático, pode ser entendido como remetendo, agora, tanto para o n.º 3, como para o n.º 4 do art. 24º. A manutenção da regra remissiva e a subsistência do regime para onde era feita a remissão, permite claramente esta interpretação.

Por outro lado, os valores referenciais que estão na base da contagem do prazo a partir da notificação, não têm nada a ver com o conteúdo do despacho (excluir um candidato/homologar a lista de classificação final), pelo que seria puramente arbitrário fazer depender dessa circunstância o momento da contagem do prazo do recurso. A razão de ser do início da contagem do prazo para o recurso hierárquico da exclusão de um candidato, ou da homologação da lista de classificação final, é uma e a mesma: o prazo do recurso deve ter o seu o termo inicial só depois do interessado ter um completo conhecimento do acto. Esta razão de ser assenta numa outra mais geral segundo a qual os actos que impõem ónus ou deveres aos interessados devem ser-lhe previamente notificados - a notificação é, assim, condição da preclusão do prazo de interposição do recurso contencioso ou hierárquico e do pedido de medidas preventivas, como é condição da própria executoriedade dos actos – cfr. art. 152º e 132º dos actos; este Supremo Tribunal tem, inclusivamente, feito a distinção entre a falta de notificação que gera a total inoponobilidade ao interessado, e a notificação insuficiente, que coloca o interessado na situação de poder usar os mecanismos tendentes a suprir tal insuficiência, designadamente o mecanismo do art. 31º da LPTA – cfr. Acórdão de 23-1-2002 (Pleno) rec. 48168/02).

Portanto, se a razão de ser da exigência da notificação pessoal é a mesma, também deve ser aplicável o mesmo regime de contagem do prazo para a interposição de recurso hierárquico.

Finalmente, não se compreenderia (este argumento é usado, e bem, no Acórdão recorrido) que mantendo-se inalterado o art. 33º e a sua remissão para os termos do art. 24º, n.º 2 quanto à publicitação, e, desse modo, impondo a notificação pessoal no presente caso, esta notificação não tivesse o efeito típico e normal de demarcar o início do prazo do recurso. Diz o acórdão: “... se ao contrário do que sucede com os concursos a que se referem as al.s a) e d) do n.º 2 do art. 24º, o legislador teve a preocupação de no concurso em apreço estipular a notificação dos candidatos da lista de classificação final é porque pretendeu assegurar o seu conhecimento efectivo, a fim de aqueles poderem optar pela sua aceitação ou impugnação, não se compreenderia que o prazo de interposição do recurso hierárquico começasse a correr a partir de outro momento, tornando assim inútil o cumprimento dessa formalidade” – fls. 43 verso.

Assim e sem necessidade de descortinar uma lacuna legal – como se fez no Acórdão recorrido- entendemos que a remissão do art. 34º, 1 do Dec. Lei 498/88, para o art. 24º, n.º 3, deve entender-se para o regime jurídico por este definido antes do seu desdobramento e mantido pelo Dec. Lei 215/95, isto é, também para o actual n.º 4 do art. 24º.

Improcedem, deste modo, todas as conclusões da recorrente.

3. Decisão

Face ao exposto, os Juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Fevereiro de 2003.

São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior