O DIREITO
O acórdão recorrido confirmou a sentença do TAC de Lisboa pela qual foi negado provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Presidente da CM de Sintra, de 13.05.2003, que indeferiu o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado no processo de licenciamento OB200002223.
O recorrente invoca a existência de oposição sobre a mesma questão de direito (da fundamentação de acto administrativo com o teor de “Indefiro”) com o decidido no Ac. da 1ª Secção do STA de 29.06.95, proferido no Rec. nº 36.360, já transitado em julgado, e do qual juntou cópia, a fls. 188.
- A)Antes do mais, porque a decisão interlocutória sobre a existência de oposição foi proferida em despacho do relator, e porque a mesma sempre estaria sujeita a reapreciação da conferência alargada (nº 3 do art. 766º do CPCivil, anterior ao DL nº 329-A/95), importa retomar essa questão, o que passa necessariamente pela abordagem dos dois arestos em confronto no que concerne à situação fáctica subjacente a cada um deles, cuja identidade é reclamada como condição de oposição dos julgados, e ao tratamento jurídico que, com recurso aos mesmos critérios jurídico-normativos, a essas situações foi dispensado, e cuja diversidade ou antagonismo é igualmente condição de existência dessa oposição.
Os pressupostos do recurso por oposição de julgados para o Pleno da Secção do STA “são em tudo paralelos ou similares aos que estavam previstos no art. 763º do CPC para o «recurso para o Tribunal Pleno», tornando-se, pois, necessário que os acórdãos em confronto hajam perfilhado, de forma expressa, soluções opostas quanto à mesma questão fundamental de direito, no domínio do mesmo quadro normativo e perante realidade factual idêntica” (Acs. do Pleno de 02.07.2008 – Rec. 538/08 e de 15.10.99 – Rec. 42.436).
Na situação dos autos, verifica-se que os arestos em confronto foram proferidos no domínio da vigência de diplomas legais distintos e sucessivos, disciplinadores do regime da fundamentação dos actos administrativos – o acórdão fundamento sob a égide do DL nº 256-A/77, de 17 de Junho, e o acórdão recorrido em aplicação do Código do Procedimento Administrativo.
São porém idênticos os critérios legais a que os dois acórdãos se deviam subordinar, uma vez que não se verificou, em tal matéria, qualquer alteração substancial da regulamentação e princípios jurídicos aplicáveis, correspondendo o art. 125º, nº 1 do CPA à norma do art. 1º, nº 2 do DL nº 256-A/77, que integralmente reproduz.
A diversidade dos diplomas é, assim, irrelevante para efeitos de verificação da oposição de acórdãos, pois que o CPA nenhuma divergência essencial introduziu nos requisitos da fundamentação dos actos administrativos previstos no DL 256-A/77, assim se podendo afirmar que os dois arestos em confronto se moveram no domínio de idêntico quadro normativo, tendo adoptado, quanto à aludida questão de direito, soluções divergentes.
Quanto aos demais requisitos, temos por manifesto que se verifica a invocada oposição de julgados, por ser patente a identidade das situações de facto presentes em ambos os arestos, e que só pela adopção de critérios jurídicos divergentes sobre o regime legal da fundamentação por remissão – concretamente sobre as condições relevantes da sua externação – os mesmos arestos proferiram pronúncias opostas sobre essa mesma questão jurídica.
Com efeito, em ambas as situações versadas existe um despacho de “Concordo”, exarado sobre uma Informação dos serviços em que se propõe o indeferimento do pedido de licenciamento, e um despacho de “Indefiro”, sem qualquer outra referência, exarado, na mesma data, noutro local do p.a., concretamente sobre o requerimento do interessado.
E em ambos os casos está igualmente dado como provado que o recorrente foi notificado do despacho de indeferimento, com indicação dos fundamentos em que o mesmo se sustentou (no caso a que se reporta o acórdão recorrido, por junção da Informação que contém aqueles fundamentos, e na qual foi aposto o despacho de “Concordo” – vd. ponto P da matéria de facto; no caso a que se reporta o acórdão fundamento, por expressa indicação do respectivo fundamento no ofício de notificação – vd. ponto E da matéria de facto do acórdão fundamento, a fls. 190 dos autos).
Ora, enquanto o acórdão fundamento entendeu que, apesar dessa notificação ao interessado, “o acto recorrido limita-se, como vimos, a «indeferir», sem mais, a pretensão da recorrente, ora agravada, pelo que o real destinatário não tinha possibilidade de saber, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo, quais as razões do decidido”, concluindo assim pela insuficiência da fundamentação, o acórdão recorrido, por seu lado, enfatizando a concordância expressada sobre a Informação, relativamente aos motivos do indeferimento ali proposto (com a consequente relativização da “prática burocrática convergente e redundante” de fazer constar da 1ª página do p.a. o carimbo de “Indeferido”), e fazendo apelo ao “critério da compreensibilidade do destinatário”, considerou que aqueles fundamentos se incorporam na decisão, concluindo que o acto estava suficientemente fundamentado.
Ou seja, um dos acórdãos (fundamento) entendeu que o despacho de “Indefiro”, sem qualquer outra referência, era insuficiente para que o acto se deva considerar fundamentado, desconsiderando o despacho de concordância, exarado na mesma data sobre a Informação dos serviços.
O outro acórdão (recorrido) entendeu, por seu lado, que esse despacho de “Indefiro”, porque temporalmente acompanhado de um despacho de concordância com proposta de indeferimento, exarado na Informação dos serviços, conferia ao acto recorrido a necessária fundamentação.
A este aspecto – que integra seguramente uma questão de direito – se reconduz o campo de oposição dos dois julgados.
As pronúncias divergentes emitidas nos dois arestos sobre a identificada questão assentam, assim, não em diferenciação das situações de facto sobre que recaíram (que, como vimos, são idênticas), mas sim em diversa interpretação jurídica, traduzida na divergente aplicação dos critérios jurídicos relativos ao regime legal da fundamentação por remissão – concretamente sobre as condições relevantes da sua externação.
Verifica-se, por conseguinte, oposição de julgados, dada a manifesta identidade da questão fundamental de direito sobre a qual recaíram, na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, pronúncias opostas, verificando-se pois os fundamentos do recurso previsto no art. 24º, al. b) do ETAF/84, assim se confirmando a decisão interlocutória.
- B)Assentes os pressupostos do recurso, há agora que apreciar do respectivo mérito.
As pronúncias emitidas reflectem uma diferente abordagem interpretativa das normas que disciplinam o instituto da fundamentação do acto administrativo por remissão, concretamente do art. 125º, nº 1 do CPA, cujo conteúdo coincide – como se referiu supra – com o art. 1º, nº 2 do DL nº 256-A/77, de 17 de Junho.
E, a partir dessa diferente abordagem, assumem uma posição divergente sobre as condições relevantes da externação desse tipo legal de fundamentação.
As normas em causa dispõem o seguinte:
“A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.”
Vejamos então, com mais pormenor, o que em concreto decidiram os dois acórdãos, respigando o essencial da respectiva fundamentação de facto e de direito.
Como atrás se disse, em ambas as situações versadas existe um despacho de “Concordo”, exarado sobre uma Informação dos serviços em que se propõe o indeferimento do pedido de licenciamento, e um despacho de “Indefiro”, sem qualquer outra referência, exarado, na mesma data, noutro local do p.a., concretamente sobre o requerimento do interessado.
E em ambos os casos está igualmente dado como provado que o recorrente foi notificado do despacho de indeferimento, com indicação dos fundamentos em que o mesmo se sustentou (no caso a que se reporta o acórdão recorrido, por junção da Informação que contém aqueles fundamentos, e na qual foi aposto o despacho de “Concordo” – vd. ponto P da matéria de facto; no caso a que se reporta o acórdão fundamento, por expressa indicação dos respectivos fundamentos no ofício de notificação – vd. ponto E da matéria de facto desse acórdão, a fls. 190 dos autos).
Ora, perante esta factualidade, o acórdão fundamento começou por corroborar o entendimento da sentença impugnada, no sentido de que o acto objecto do recurso contencioso era o despacho de “Indefiro”, e não o de “Concordo. Informe-se em conformidade”, que considera ser “mero precedente e preparatório do despacho da autoridade recorrida aposto sobre o expediente que continha a pretensão formulada pela recorrente”.
E, nessa perspectiva, considerou:
“É, assim, o despacho de «Indeferido», exarado sobre o rosto do requerimento subscrito pelo representante legal da recorrente, e no qual esta formulou a sua pretensão dirigida à autoridade recorrida e que era acompanhada de toda a restante documentação fundamentadora de tal pretensão, que consubstancia a definição unilateral da situação jurídica da recorrente, em relação à matéria constante da sua pretensão, por quem tinha a cargo a realização de tais interesses administrativos.
É este acto – precedido da análise do procedimento – que concretiza, culmina e traduz a decisão final do procedimento administrativo iniciado com o requerimento da recorrente..., e que define a vontade psicológica da autoridade requerida em determinado sentido, que, no caso concreto, foi o do indeferimento da pretensão da recorrente...
(...)
“No caso em apreço, o acto recorrido limita-se, como vimos, a «indeferir», sem mais, a pretensão da recorrente, ora agravada, pelo que o real destinatário não tinha possibilidade de saber, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo, quais as razões do decidido”.
Concluiu assim pela insuficiência da fundamentação, confirmando a decisão anulatória da 1ª instância.
O acórdão recorrido, por seu lado, perante a referida factualidade, corroborou igualmente o entendimento da sentença que vinha impugnada, mas que era de sentido oposto, considerando que “dos factos provados resulta que o despacho ora impugnado está fundamentado por remissão para a Informação datada de 21.03.03”, a qual passou a ser “parte integrante do acto impugnado”, e que, “dada a relatividade do conceito, no caso concreto, os motivos externados dão satisfação ao dever legal de fundamentação, permitindo ao destinatário médio ou normal compreender a motivação que subjaz ao raciocínio decisório”.
E, nessa perspectiva, considerou:
“A Recorrente, ancorada à ideia central que o acto deveria interpretar-se como contendo apenas a singela expressão “Indefiro” e nada mais do que isso, sustenta a falta e/ou insuficiência de fundamentação.
Não se verifica, como vimos, a proposição de partida e a decisão judicial, de que, pelas razões nela enunciadas, o acto não padece do vício de falta de fundamentação, apresenta-se acertada.
O acto está motivado de facto e de direito, a sentença lançou mão do critério da compreensibilidade do destinatário médio postado na situação concreta que é o ponto de vista relevante de acordo com a Jurisprudência deste Supremo Tribunal para aquilatar da suficiência da fundamentação (vide, por todos, os acórdãos de 2001.12.19 – rec. nº 47 849 e 2003.05.27 – rec. nº 1835/02) e, a essa luz, é inequívoco que a função garantística foi assegurada, uma vez que, embora sem ser muito rica em pormenores, a motivação dá a conhecer à requerente que o proposto somado ao existente resulta numa ocupação do solo superior a 50% e, por consequência, desrespeita o disposto no art. 29º do PDM. Sendo ele conhecedor, quer da área de construção proposta, quer da área das construções já existentes, ficou em condições de, em consciência, se conformar com o acto ou, em alternativa, de contra ele reagir administrativa e/ou contenciosamente.”
Dir-se-á, desde já, que a posição sufragada neste último acórdão é a que melhor se identifica com a natureza e os objectivos do instituto da fundamentação do acto administrativo.
O dever de fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas.
Segundo a jurisprudência uniforme deste STA, e atendendo à funcionalidade do instituto da fundamentação dos actos administrativos, ou seja, ao fim instrumental que o mesmo prossegue, um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa, e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.
Ora, na situação concreta a que os autos se reportam, não restam quaisquer dúvidas de que à recorrente foram fornecidos pela Administração os elementos suficientes para que ela ficasse ciente das razões determinantes da decisão administrativa de indeferimento.
Na verdade, e como resulta da matéria de facto provada, está assente que o Presidente da Câmara Municipal de Sintra declarou expressamente concordar com os motivos de indeferimento constantes da Informação de 21.03.2003, apondo um despacho de “Concordo” sobre o rosto dessa Informação, e que esta, já com aquele despacho, foi notificada à recorrente.
O que sucede é que essa declaração de concordância foi aposta na Informação, enquanto a palavra “Indefiro” foi inscrita, na mesma data e por carimbo, na folha do p.a. constituída pelo requerimento da interessada.
Ora, a fundamentação pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, sendo pacífico que está suficientemente fundamentado o despacho de uma entidade administrativa que se tenha limitado a concordar com proposta donde constam as razões de facto e de direito que permitem ao seu destinatário compreender os motivos que levaram à decisão em causa.
Cremos que nenhuma imposição dogmática obriga a Administração à utilização formal e tabelar da palavra “Indefiro”, como única via de decisão de pretensões administrativas, e que, de qualquer modo, o despacho de “Concordo” exarado sobre a Informação que contém os fundamentos da proposta de indeferimento, vale, ele próprio, como decisão de indeferimento, na justa medida em que acolhe proposta nesse sentido, cujos fundamentos passam a fazer parte integrante da decisão administrativa (art. 125º, nº 1 do CPA).
E o acórdão recorrido salienta, a esse propósito:
“O que a situação tem de menos vulgar é que a declaração de concordância foi aposta sobre a própria Informação e a palavra indefiro foi inscrita, por carimbo, noutra folha do processo administrativo, na circunstância a primeira, constituída pelo requerimento da interessada.
Ora, se autoridade recorrida se tivesse limitado a proferir a declaração de concordância, nenhuma perplexidade se levantaria. A Informação dava nota de que o projecto estava em desconformidade com o art. 29º do PDM, vindo “agravar a percentagem de ocupação de solo, a qual, para a classe de espaço em que o terreno se insere é 50%”, esclarecia que o proposto resultava “em área de ocupação de solo total (somada às áreas das construções já existentes) que ultrapassa os 50% permitidos pelo PDM” e, com os fundamentos descritos, propunha o indeferimento do pedido de licenciamento.
Não se duvidaria, por certo, que com o despacho de “concordo” do Presidente da Câmara, a proposta estava aprovada e tomada a decisão de indeferimento de acordo com os requisitos prescritos no art. 125º/1 do CPA, norma de acordo com a qual a fundamentação pode consistir “em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores, informações ou propostas, que constituirão parte integrante do respectivo acto”. As coisas não deixarão de ser assim, em razão de a mesma autoridade, no mesmo dia, ter seguido a prática burocrática convergente e redundante de, com carimbo e assinatura, fazer constar da primeira página do processo administrativo que o pedido estava indeferido.
Assim, a sentença recorrida não merece censura na sua interpretação de que o autor do acto aderiu integralmente à Informação anterior e que os fundamentos dela se incorporaram na decisão.”
Nesta perspectiva, e contrariamente ao que vem alegado, o acórdão recorrido não refere que o despacho de “Indefiro” contenha qualquer fundamentação. O que refere é que a decisão de indeferimento está já contida no despacho de “Concordo”, exarado no rosto da Informação de 21.03.2003, e que foi notificada à interessada juntamente com cópia do pedido de licenciamento por si apresentado, sobre o qual estava aposto o mencionado despacho de indeferimento.
O acórdão sob impugnação não enferma, assim, do apontado erro de julgamento, tendo feito correcta aplicação do citado art. 125º, nº 1 do CPA, pelo que improcedem as conclusões da alegação da recorrente.
(Decisão)
Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 450,00 € e 225,00 €.
Lisboa, 15 de Outubro de 2008. – Luís Pais Borges (relator) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (votei a decisão) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José (Voto a decisão, mas entendo que a divergência se situa na interpretação do conteúdo das decisões administrativas) - Maria Angelina Domingues (votei a decisão) – António Bento São Pedro – Jorge Artur Madeira dos Santos (com a declaração de que a questão de direito sobre a qual há oposição não é a de fundamentação do acto – como supõe o acórdão – mas a de localização e extensão do acto).
