01096/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O DL 448/91, de 29.11, confere às câmaras municipais a competência para o licenciamento de operações de loteamento, mas não as habilita a delegar esta competência no presidente da câmara.

II- O art.º 52.º n.º 1, através da previsão residual da alínea i) do n.º 4 do artigo 51.º, não é de interpretar como habilitação para delegar a competência conferida pelos artigos 13.º n.º 1 e 44.º n.º 1 do DL 448/91, de 29.11.

III- O DL 448/91 como diploma posterior à redacção dos artigos 51º e 52º da LAL introduzida pela Lei 18/91, de 12/6, e norma especial, prevalece sobre esta, na atribuição da competência para o licenciamento de operações de loteamento às câmaras municipais, sem as habilitar a delegá-la.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A. .. interpôs no TAC de Lisboa recurso contencioso do despacho de 9/1/96, da autoria do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Cascais que indeferiu a operação de loteamento proposta para o terreno rústico "..." sito em Alcabideche.

O recurso foi julgado improcedente por sentença de 11 de Janeiro de 2002 e com ela não se conformando interpôs o presente recurso jurisdicional.

A alegação do recorrente formula as seguintes conclusões úteis:

- A sentença considerou que não ocorria deferimento tácito do pedido de licenciamento apresentado em 1995.04.17 por ter suposto, com erro de direito quanto aos artigos 12.º; 13.º; 44.º n.º 1 e 67.º do DL 448/91, de 29.11, que sobre a recorrente impendia o dever de obter os pareceres das entidades estranhas ao Município e que a não emissão dos referidos pareceres impedia a formação do deferimento nos 90 dias a contar da recepção do requerimento inicial, nos termos dos artigos 11.º; 44.º n.º 1 e 67.º n.º 1 daquele diploma.

- o acto recorrido apenas pretendeu indeferir o pedido e não revogar o deferimento tácito pelo que é nulo por falta de voluntariedade do efeito revogatório.

- E revogou acto constitutivo de direitos, sem se fundar em ilegalidade nem a invocar, contra os artigos 77.º da LAL e 140.º e 141.º do CPA.

- O despacho violou os artigos 11.º; 13.º n.º 2 e 44.º n.º 2 do DL 448/91 ao não invocar qualquer dos fundamentos previstos naquelas normas que contém enumeração taxativa.

- O despacho ao concordar com a informação dos serviços de 1995.09.15 de que a aprovação apresentava inconveniência para o correcto ordenamento do território não se referia a instrumento de planeamento ou gestão territorial válidos e eficazes, por estar apenas em elaboração o PDM, pelo que viola o art.º 23.º do DL 448/91.

- Também não foi demonstrada essa inconveniência, pelo que não podia constituir fundamento para o indeferimento.

- A falta de consulta às entidades estranhas ao município considerada pela sentença recorrida como fundamento do indeferimento, não constitui fundamento válido, nem foi invocada no acto recorrido.

- Não houve delegação de poderes da CMC no seu Presidente, nem havia lei habilitante para delegação do licenciamento de operações de licenciamento que a lei confere à Câmara Municipal, pelo que a sentença erra na decisão sobre a competência.

- Também a decisão recorrida sobre a questão da falta de fundamentação não atendeu a que o acto não remete para qualquer parecer ou informação especificados e sempre seria incongruente a alegada inconveniência para o correcto ordenamento do território, porque não podia derivar do PDM em fase de elaboração e ainda insuficiente porque os pareceres antecedentes do acto não indicam razões de facto concretas nem as normas violadas.

Não houve contra alegação.

O EMMP emitiu douto parecer em que opina pela procedência do recurso porque o Presidente da Câmara exerceu poderes que competiam ao órgão executivo e não eram susceptíveis de delegação, nem constam do acto de delegação referenciado na sentença.

II- Matéria de Facto.

A sentença recorrida considerou provado:

1. A recorrente é proprietária de um terreno com a área de 201 840 m2, denominado "...", sito em Alcabideche, Cascais, inscrito na matriz predial rústica sob os artigos 3211 e 3219, Secção 37-48-47 e 37-38 da freguesia de Alcabideche.

2. Em 17.4.95, a recorrente submeteu à consideração da CMC um pedido de aprovação de loteamento em área não abrangida por Plano Municipal de Ordenamento do Território, numa área de 67 580 m2, no terreno dito em 1, com vista à construção de edificações destinadas a habitação, comércio e serviços, instruído com os documentos que constam do processo instrutor apenso.

3. Após pareceres e informações dos serviços técnicos da CMC a saber:

a) Extracto da carta da Reserva Agrícola (al. c) do artigo 5.º do DL 448/91.

c) Justificação de adequabilidade da proposta com particular incidência sobre a relação das tendências dominantes em terrenos de transformação do uso do solo e do ritmo de crescimento dos lugares envolventes.

... f) Segundo os conceitos sugeridos actualmente, parte da propriedade estaria abrangida pelo PUCS em zona rural, parte não abrangida, conforme o terreno se situa a Sul ou a Norte da AE .... Os terrenos estão sujeitos a servidão militar (bateria de Alcabideche) Ribeira (Instituto da Agua) e JAE ... julgamos que o loteamento não tem possibilidade de aceitação por se considerar inconveniente para o correcto ordenamento do território - art.º 44.º .2 do DL 448/91 .... "e despacho concordatório da autoridade recorrida de 18/9/95, em 3.10.95 foi a recorrente notificada para se pronunciar, nos termos do artigo 100.º do CPA, notificação repetida após requerimento de cópia dactilografada dos pareceres, em 3.11.95, vindo a recorrente a pronunciar-se em 14.11.95, nos termos do requerimento junto aos autos.

4. Em 29.12.95 veio ainda a recorrente a apresentar requerimento que consta do PI onde pede que sejam reconhecidos os direitos adquiridos pela requerente e as potencialidades edificativas do terreno.

5. No seguimento dos pareceres ditos em 3, após parecer de 27.11.95 do Arq. ... e do DPE, onde refere que a proposta não respeita a REN e com remissão para o parecer de 15.9.95, propõe o indeferimento do pedido, a entidade recorrida manuscreveu de seguida o despacho "Concordo. Indeferido 96.01.09"

6. O dito despacho foi notificado à recorrente nos termos do oficio de fls. 9 dos autos, onde se faz referência ao requerimento referido em 4, enviando conjuntamente o parecer dos serviços técnicos em que se baseia o indeferimento.

7. Por deliberação de 18.01.1994, da CMC foram delegadas no respectivo Presidente as competências constantes da proposta e acta de fls. 63-68 dos autos - nos termos do artigo 51.º n.º 2 do DL 100/84, de 29 de Março, publicitadas pelo Edital de fls. 71, fazendo-se juntar a minuta da mesma acta.

III- Apreciação. O Direito.

A apreciação do vício de incompetência que foi decidido na sentença e vem arguido de erro de julgamento assume prioridade, uma vez que a Administração em execução de eventual acórdão anulatório se deverá pronunciar através do órgão competente, sendo por isso inútil conhecer de aspectos que não se sabe se virão ou não a enformar a nova decisão.

Vejamos pois, em primeiro lugar se esta questão foi bem decidida.

A sentença recorrida considerou que "existe lei habilitante e decisões de delegação que confere e legítima a competência da autoridade recorrida, ... pois que lhe são conferidos poderes para aprovar os processos de construção, também aí se tem de incluir a aprovação de pedidos de licenciamento de obras de urbanização."

Porém, ao assim entender a sentença errou quer quanto à existência de lei habilitante quer quanto à inclusão da matéria nos actos para os quais foi concedida delegação ao Presidente da CMC pela deliberação de 18.1.94 do ponto 7 da matéria de facto.

Efectivamente, o DL 448/91 pelas disposições dos artigos 13.º n.º 1; 40.º n.º 1 e 44.º n.º 1 confere a competência para a aprovação de operações de loteamento ao órgão executivo câmara municipal e em nenhuma norma deste diploma prevê a possibilidade de esta competência ser delegada, tal como no DL 100/84 (LAL) não se prevê delegação nesta matéria.

O DL 100/84, quer na redacção inicial quer na redacção da Lei 18/91 de 12.6.91, não refere a matéria da aprovação de operações de loteamento, apesar de o n.º 2 do artigo 51.º elencar competências da câmara municipal no âmbito do planeamento, do urbanismo e da construção pelo que também o artigo 52.º do mesmo diploma nada dispõe quanto a permitir a delegação, de tudo se devendo concluir que nenhuma lei permite ou habilita a câmara municipal a delegar as competência que o DL 448/91 lhe comete em matéria de loteamentos.

Na interpretação da alínea i) do d n.º 4 do artigo 51.º da LAL não podemos esquecer que as matérias de urbanismo estão excluídas dela, sede logo por razões literais. Os poderes do município em matéria de urbanismo e construção ou são contemplados pelo n.º 2 do artigo 51.º ou são especiais e estes têm de considerar-se excluídos da alínea i) do n.º 4 porque não é por acaso que o número 1 se reporta a competências “no âmbito da organização e funcionamento dos serviços”, O n.º 2 a competências no âmbito do planeamento do urbanismo e da construção, o n.º 3 a competências respeitantes «às relações com outros órgãos autárquicos enquanto o n.º 4 diz apenas "compete ainda à câmara municipal... n.º 4 Exercer os poderes conferidos por lei ....", isto é, o n.º 4 refere-se a matérias gerais extravagantes, mas fora das agrupáveis sob os nºs 1, 2 e 3.

A interpretação que pretenda ver a matéria remetida para a al. i) do n.º 4 como competência cometida por lei avulsa à câmara municipal que possa ser delegada nos termos art.º 52.º esquece de retirar efeitos do facto de esta norma ter omitido voluntariamente o loteamento do conjunto de matérias de planeamento e urbanismo que refere no n.º 2 do art.º 51.º, pelo que também não pode ter querido incluí-la numa cláusula geral como a da última alínea do n.º 4 do mesmo artigo, dado o entorse de técnica legislativa, ou de ignorância, que assim se imputaria ao legislador. Pelo entendimento que se repudia a lei teria deixado de referir o loteamento e a possibilidade de delegação de poderes, a propósito de planeamento urbanismo e construção para a incluir numa previsão de matérias remanescentes e inominadas ou insusceptíveis de caracterização nos conjuntos que formara, quando um deles era precisamente o do planeamento e urbanismo Ora, as regras de interpretação exigem que o intérprete considere que o legislador conhece o conjunto do sistema e sabe exprimir-se e, efectivamente, se exprimiu de forma correcta ao emitir o texto da lei.

Também é de ponderar que o entendimento que se contesta não tem em consideração que a redacção dos artigos 51.º n.º 4 - i) e 52.º da LAL foi introduzida em 12.6.91 e o DL 448/91 é de 29.11, pelo que se trata de leis próximas no tempo, em que permite sempre maior coordenação, na perspectiva de o artigo 51.º da LAL ter omitido a matéria deliberadamente, sabendo que a lei relativa aos loteamentos seria pub1icada posteriormente e conhecendo o legislador as soluções que nela estavam gizadas.

De qualquer modo a lei especial posterior sempre se teria de considerar prevalecente sobre a norma geral anterior.

Assim, tem de entender-se que a LAL quis que prevalecessem em matéria de loteamento as regras especiais da respectiva regulamentação designadamente em matéria de competência e da delegação da mesma, que é afinal extensão da mesma matéria de competência. Também aqui se tem de dizer que a lógica formal não é um método de interpretação fiável se não obtiver a confirmação dos elementos sistemático e teleológico.

Além do que se referiu sobre a inserção da norma no seu contexto deve acrescentar-se que não seria lógico que a lei estabelecesse uma permissão de delegação de competência em matéria de tão grande importância como a aprovação de loteamentos pela janela estreita e escondida de uma disposição relativa a competências residuais ou pelo menos difíceis de agrupar - N.º 4 al. i) - quando o agrupamento a que pela sua natureza se reconduz de forma evidente até consta do mesmo artigo 51.º, sob o n. 2.

E, o escopo do DL 448/91. de 29 de Nov., normação criada especificamente para a matéria e com soluções diferenciadas das comuns, ao atribuir, nos artigos 13.º n.º 1 e 44.º n.º 1, a competência para decidir sobre o licenciamento da operação de loteamento à câmara municipal sem prever delegação de poderes quis que fosse este órgão e não outro a dispor sobre esta matéria, pelo que não pode o intérprete deixar de atender a que a lei optou pela atribuição exclusiva da competência para a matéria a este órgão porque entendeu que apenas ele tinha as condições para a decidir. É necessário ter presente que se trata da mais sensível e importante competência autárquica em matéria de planeamento e urbanismo e o objectivo da lei foi conferi-la ao órgão colegial executivo, que é também aquele sobre que recai em maior medida a responsabilidade política.

Este STA, em Ac. de 12.11.1998, no Procº 43643, decidiu que a delegação da competência prevista na al. i) do n.º 4 do artigo 51.º pelo presidente de câmara em vereador não inclui a matéria dos artigos 165.º e 167.º do RGEU porque elas não se subsumem àquela alínea nem foram revogadas parcialmente (quanto à competência).

Também o Ac. de 30.9.98, Procº 35188, decidiu que a matéria dos artigos 165.º e 167.º do RGEU não está abrangida pelas competências especificadas no art.º 52.º do DL 100/84, cuja delegação no Presidente, por parte da Câmara é admissível, pelo que também não pode ser delegada em vereador.

Ou seja este STA já reconheceu nestes Acórdãos que a al. i) do n.º 4 do artigo 51.º não inclui as matérias relativas à construção e polícia edilícia do RGEU, pelo que por maioria de razão não inclui a matéria de planeamento e urbanismo relativa à aprovação de loteamento.

Conclui-se, portanto, que a sentença que considera lei habilitante o artigo 52.º da LAL não pode manter-se.

Por outro lado a sentença lavra também em erro ao afirmar que a delegação de competências para aprovar processos de construção inclui a aprovação de licenciamento de operações de urbanização.

Efectivamente, foi delegada no Presidente da CMC a competência para "aprovar pedidos de licenciamento de obras de urbanização" - n.º 18 da deliberação supra mencionada. Ora a aprovação de operações de loteamento, nos termos da regulamentação decorrente do DL 448/91, representa o exercício de uma competência completamente diferente do que a lei refere como "aprovar obras de urbanização", visto que esta última competência e aprovação apenas pode surgir quando esteja previamente aprovada pela câmara municipal uma operação de loteamento.

Assim, o artigo 3.º define na alínea a) as operações de loteamento e na al. b) as obras de urbanização, a Secção I do Capítulo II do DL 448/91, artºs 8.º a 19.º tratam das operações de loteamento e a Secção II, artigos 20º a 27º tratam das obras de urbanização.

Do exposto flui que só por incorrecta interpretação da lei a sentença concluiu que existia delegação de poderes no Presidente da CMC para a prática do acto recorrido e em consequência julgou improcedente o vício de incompetência do seu autor.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em conceder provimento ao recurso revogar a sentença e anular o acto recorrido por vício de incompetência do respectivo autor.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Dezembro de 2002.

Rosendo José - Relator - João Belchior - Políbio Henriques