IIIO Direito
Recordemos que o Tribunal Constitucional se limitou a declarar inconstitucional a norma do art. 29º, nºs 2 e 5 do DL nº 225/85, de 4/07 na parte em que prevê que a Administração, com fundamento em inconveniência de serviço, possa rescindir o contrato de provimento de pessoal do SIS sem qualquer obrigação de indemnizar.
E tenhamos presente, ainda, que foi com esse mesmo fundamento que o acórdão do Pleno de 24/06/1997, ao revogar o acórdão da Subsecção e conceder provimento ao recurso contencioso com a consequente anulação do despacho de 27/09/1990, ficou circunscrito ao julgamento da questão da constitucionalidade relativa à obrigação de indemnizar.
Sobre o assunto que ora nos prende a atenção, e que, como sabemos, se refere exclusivamente à execução de julgados, tal como se diz no acórdão de 22/04/1999(fls. 89), o STA tem seguido as seguintes linhas orientadoras:
- -a Administração deve abster-se de praticar um novo acto administrativo inquinado do vício ou vícios que determinaram a invalidação do acto recorrido;
- -a Administração deve praticar todos os actos jurídicos e operações materiais que forem necessários à reintegração da ordem jurídica, segundo o critério da reconstituição da situação actual hipotética, isto é, tem, por força do dever de acatamento da sentença, de eliminar da ordem jurídica os efeitos positivos ou negativos que o acto ilegal tenha produzido e de reconstituir, na medida do possível, a situação que neste momento existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado e se, portanto, o curso dos acontecimentos no tempo que mediou entre a prática do acto e o momento da execução se tivesse apoiado sobre uma base legal(neste sentido, F. Amaral, in A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pag. 45; tb. Ac. do STA de 01/10/97, Rec. nº 39 205, in Ap. Ao DR de 12/06/2001, pag. 5261);
- -a eficácia do caso julgado limita-se aos vícios determinantes da anulação, ou seja, a observância do caso julgado não impede a substituição do acto recorrido por um acto de idêntico conteúdo regulador da situação jurídica, se a substituição se fizer sem a repetição dos vícios determinantes da anulação(neste sentido, Ac. do STA, de 02/10/2001, Rec. nº 34 44-A). Aliás, o limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos “seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vício que fundamenta a decisão”(Ac. do Pleno/STA de 08/05/2003, Rec. nº 40 821-A);
- -no processo de execução o tribunal só aprecia a actuação administrativa posterior à sentença exequenda quanto aos aspectos referentes à execução, isto é, quanto à observância do caso julgado; outros eventuais vícios dos novos actos com os quais a Administração pretenda ter dado execução ao julgado só poderão ser apreciados em recurso autónomo.
No caso sub júdice o que se pretende discutir é, portanto, o efeito decorrente da anulação contenciosa do despacho homologatório de 27/9/90 e, por acréscimo, se o acto do Senhor Ministro da Administração Interna de 22/7/97 executou cabalmente a decisão anulatória.
Como se disse, o critério a seguir na execução não é necessariamente o da reposição ou restabelecimento da situação anterior à prática do acto ilegal, mas o da reconstituição da situação actual hipotética através da qual a ordem jurídica violada é reintegrada, tudo se passando como nada ilegal tivesse acontecido e, portanto, realizando-se agora o que entretanto se teria realizado se não fosse a ilegalidade cometida(F. Amaral, ob. cit., pag. 41/42). Ou seja, as coisas não se passarão exactamente como se encontravam antes da prática do acto anulado, antes poderão ocorrer tal como se presume viessem a estar no momento presente, independentemente da verificação da anulação.
Neste contexto, assume particular relevância o fundamento da anulação. Se o vício determinante da anulação for um vício de legalidade externa, como, por exemplo, o de forma por carência de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com o expurgo da violação detectada(no exemplo, a fundamentação em falta).
Ora, se é verdade que têm eficácia retroactiva os actos que dêem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de actos administrativos(art. 128º, nº1, al.b), 1ª parte, do CPA), certo é, também, que não terão essa eficácia retroactiva se, excepcionalmente, os actos administrativos forem «renováveis»(disp. cit.,“in fine”). Neste segundo caso, os efeitos produzem-se, geralmente, desde a data em que forem praticados, isto é, “ex nunc”, salvando-se os efeitos produzidos à sombra do acto anulado até que surja o novo acto(renovador).
Não quer isto dizer que nos casos de actos renováveis sempre surja essa imperatividade de efeitos “ex nunc”, pois esse não é o verdadeiro sentido da norma(neste sentido, M. Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, no Código de Procedimento Administrativo, 2ª ed., pags. 621/622, para quem «entender o preceito no sentido de que, no caso de actos renováveis, já não haveria lugar à reposição da situação actual hipotética, resultaria num absurdo(...) e vai contra tudo o que se tem entendido em matéria de reposição das situações atingidas pelo acto que foi objecto da sentença anulatória»).
Porém, mesmo se é certo que a execução de sentença não impõe a eliminação automática das situações abrigadas pelo acto anulado, pode a Administração exigir, também no caso de actos renováveis, a destruição daqueles efeitos que sejam incompatíveis com o reexercício legal do poder administrativo em função dos fundamentos do acórdão anulatório.
Também por essa razão nem sempre o exequente tem o poder de exigir que a execução se cumpra através da reposição do seu “statu quo ante”(neste sentido, o Ac. do Pleno da Secção do CA do STA de 07/05/2003, in Rec. nº 40 821-A).
É, por isso, importante o ambiente em que o acto anulado foi praticado. Diferente, por exemplo, de um quadro factual e jurídico em que o acto renovador se pratique no âmbito de um dever legal de decidir(actuação vinculada), é a situação, igualmente plausível, em que a prática do acto é discricionária, caso em que a Administração tem, simplesmente, a faculdade de não o renovar.
É, aliás, mesmo necessário admitir que, além, de discricionário o poder para (re)decidir, seja discricionário o próprio conteúdo do acto(V. Andrade, Lições, 3ª ed., pag. 295).
Na hipótese em apreço, a Administração, com os seus motivos, rescindiu um contrato antes do seu termo. Fê-lo, porém, suportando-se em norma que lhe permitia a rescisão sem qualquer indemnização. Como tal norma foi entendida inconstitucional, o acto de rescisão viria a ser anulado. Deste modo, desapareceu da ordem jurídica a decisão administrativa de cessação contratual.
A ser assim, o acto tem todos os contornos de acto renovável, na medida em que nenhuma apreciação jurisdicional foi produzida, a ponto de concluir que ele tinha um conteúdo ilegal na parte relativa à rescisão. Quer dizer, nunca o Tribunal disse que a Administração não podia rescindir o contrato. O que afirmou foi que a rescisão era ilegal(em violação de princípios constitucionais) por ter sido decretada sem atribuição de qualquer indemnização a favor do exequente. Nesta lógica, se o acto tivesse sido acompanhado desse valor indemnizatório, não teria sido considerado ilegal.
Deste modo, com a anulação operada, à Administração cumpria seguir um de dois caminhos:
1º- não tomar decisão alguma, caso em que o dito contrato teria que prosseguir a sua vida útil pelo tempo que faltasse até à sua renovação.
Nessa hipótese, o exequente retomaria o serviço e, cumprido o tempo restante, manter-se-ia ou não em funções, consoante o contrato fosse ou não renovado;
2º- renovar a decisão de rescindir, mas o novo acto teria que atender à indemnização devida, por ter sido, esse, precisamente o factor que levou à inconstitucionalidade da norma e, consequentemente, à anulação contenciosa do acto anterior.
O que quer isto dizer?
Significa que era discricionário o poder de renovar o acto rescisório(a Administração podia fazê-lo ou não).
Esta singularidade impede que o acto apenas produza efeitos “ex nunc”, sob pena de se salvarem efeitos durante anos a fio(cerca de nove anos) sem que se possa, sequer, presumir que essa fosse a situação actual hipotética.
Seria, de resto, ofender os alicerces do próprio conceito de discricionariedade se, contra a margem de livre exercício de vontade do contraente público, lhe fosse imposta a manutenção de um contrato que, neste momento, estaria extinto desde que à decisão de rescisão tivesse correspondido a decisão de indemnizar o particular.
Portanto, não se pode afirmar que o contrato estaria actualmente ainda em vigor, dado que o seu termo ocorreria em 21/09/91, altura em que discricionariamente podia, ou não, ser renovado(dependendo da vontade dos contratantes). E se a causa invocada para a rescisão foi a manifesta inaptidão do exequente para o exercício do cargo, mais que provável é que a Administração(se não fosse a rescisão) lhe pusesse definitivamente termo naquela data, sem qualquer adicional renovação. O que nos leva a admitir que a situação actual hipotética não seria a da manutenção do contrato, com o rol de efeitos a ele associados, mas, ao invés, a da inexistência de qualquer vínculo contratual.
Deste modo, o exequente não poderá, sob pena de locupletamento injusto, obter na execução mais do que aquilo que teria efectivamente alcançado se o acto não tivesse sido anulado.
Assim, concluindo, temos por já praticamente executado o referido acórdão anulatório, uma vez que, além de renovar o conteúdo do acto, (mantendo a rescisão do contrato), determinou a atribuição do montante indemnizatório devido por aplicação do art. 3º, nº1, al.e), do DL nº 49 397, de 24/11/69.
Falta apenas fazer incidir sobre o valor da indemnização atribuída os juros moratórios devidos.
IVDecidindo
Face ao exposto, acordam em especificar a seguinte operação em que a execução deve consistir:
Sobre o valor da indemnização atribuída pelo despacho de 22/07/97(correspondente a sessenta dias de serviço) incidirão juros moratórios calculados à taxa legal, contados desde a data em que a indemnização era devida até ao momento em que se tiver verificado o seu efectivo pagamento.
Sem custas.
Lisboa, STA, 2004/01/22
Cândido Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges
