IIO DIREITO
1. A Recorrente era, à data da publicação do DL 274/90, de 7/9, funcionária da carreira comum do quadro de pessoal da DGA e só não transitou imediatamente para a carreira especial aduaneira em virtude de, por despacho de 16/9/93, o Sr. Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento ter entendido que o prazo para essa transição - fixado no n.º 1 do art. 7.º daquele diploma - tinha caducado e que, por isso, a ela não havia lugar.
Esse despacho foi, contudo, anulado por este Supremo Tribunal com fundamento na sua ilegalidade, em resultado da interposição de recursos contenciosos por parte de alguns colegas da Recorrente, que se encontravam em idêntica situação profissional, o que levou a Administração a entender, em despacho do Sr. SEAF de 29/12/95, que o respeito pelo princípio da igualdade impunha a transição para a carreira especial aduaneira de todos os funcionários que se encontrassem em idênticas condições, tivessem ou não recorrido.
Deste modo, após a criação dos necessários lugares pela Portaria 92/96, de 26/3, todos esses funcionários foram nomeados, por despacho de 3/5/96, para a nova categoria e vieram a tomar posse.
Mais de um ano depois desta posse (em 17/5/96) a Recorrente dirigiu, em 3/10/97, requerimento ao Sr. SEAF, solicitando que lhe fosse contado, para todos os efeitos de progressão na carreira, todo o seu tempo de serviço desde a data em que segundo as decisões do STA deveria ter sido nomeada para a categoria em que agora se encontra, pretensão que foi indeferida pelo despacho recorrido, o que a levou a interpor recurso contencioso desse indeferimento no TCA.
Aquele Tribunal considerou que o recurso tinha objecto, que o acto impugnado ofendia os direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente e que não era meramente confirmativo, assim julgando improcedentes todas as excepções suscitadas pela Autoridade Recorrida, decidindo, além disso, que “a decisão recorrida ao indeferir a pretensão que a ora Recorrente formulara à Administração com tais fundamentos errados, sofre de erro quer quanto aos pressupostos de facto, quer de direito (aplicação do art. 96.º da LPTA), o que é determinante da sua anulação.”
Esta decisão não convenceu a Ilustre Magistrada do Ministério Público que solicita a sua revogação não só por entender que (1)
o despacho recorrido é meramente confirmativo de acto anterior e que, sendo-o, o recurso contencioso deveria ter sido rejeitado, como também porque considera que (2) o Tribunal a quo deveria começar a análise do mérito do recurso pela alegada violação do n.º 2 do art. 145.º do CPA – fora invocado a título principal e asseguraria uma mais eficaz tutela judicial dos interesses da Recorrente – e que (3) a decisão recorrida não estava inquinada de erros nos pressupostos de facto e de direito.
Cumpre, pois, conhecer de tais questões.
2. De harmonia com a tese sustentada pelo M.P. o acto impugnado era meramente confirmativo, uma vez que o que a Recorrente pretendia “com o requerimento de 3/10/97 era que a Entidade Recorrida atribuísse efeitos retroactivos ao despacho de 3/6/96 que a nomeou verificador auxiliar aduaneira de 2.ª classe”, pretensão que não era possível atender por tal questão se encontrar decidida por despachos anteriores, maxime, pelo despacho de 29/12/95.
2.
1. Consideram-se actos confirmativos todos aqueles que se limitam a manter os actos definitivos anteriormente praticados, sem nada acrescentar ou retirar ao conteúdo destes. O acto confirmativo “não tira nem põe nas situações criadas pelo acto confirmado. Toda a obrigatoriedade e vigor coercivo resultam do acto executório confirmado.” M. Caetano, “Manual de Direito Administrativo” , vol. I, 10.ª edição, pg. 452 e F. Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, pg. 230 e segs.
Deste modo, poderemos dizer que o acto confirmativo é aquele que, emanado da mesma entidade e dirigido ao mesmo destinatário, repete, perante os mesmos pressupostos de facto e de direito, o conteúdo e a fundamentação do acto definitivo lesivo anterior.
Por ser assim é que a jurisprudência deste Supremo Tribunal, de forma uniforme e continuada, vem dizendo que o acto confirmativo – porque se limita a manter, sem alteração, a situação jurídica já definida pelo acto confirmado e porque não introduz qualquer modificação naquela situação - não se traduz em qualquer ofensa aos direitos ou interesses legalmente protegidos do administrado e que, por isso, não sendo lesivo, não é recorrível Vd., entre outros, os Acórdãos do Pleno de 27/2/96 (rec. n.º 23.486) e da Secção de 25/5/01 (rec. n.º 43.440), de 23/5/01 (rec. n.º 47.137) e de 7/1/02 (rec. n.º 45.909).
2. 2. Deste modo, a Ilustre Magistrada do Ministério Público teria razão se fosse lícito considerar que o acto recorrido nada tinha acrescentado ao que anteriormente já se tinha decidido e que, portanto, nada tinha inovado.
No entanto, tal conclusão não pode ser tirada, uma vez que o acto ora impugnado veio regular de forma definitiva a situação da Recorrente relativamente à questão que ela colocou à Administração e, nessa medida, introduziu na ordem jurídica novos elementos pelo que, e ao contrário do que sustenta a Ilustre Magistrada Recorrente, não pode ser qualificado de confirmativo.
Na verdade, o que aconteceu foi que a Administração - face ao conteúdo anulatório dos mencionados Acórdãos deste Supremo Tribunal - quis dar um tratamento igualitário a todos os seus funcionários e entendeu que a melhor maneira de o conseguir era a permitir a todos eles a imediata transição de carreira, doutrina que foi proclamada pelo despacho de 29/12/95. Este, no entanto, como a análise dos seus termos evidencia, foi um despacho interno destinado a estender a doutrina daqueles Acórdãos a todos os seus funcionários e, consequentemente, a colocá-los numa situação de igualdade.
E porque assim foi o mesmo permaneceu “intra muros”, não sendo sequer foi notificado a nenhum dos interessados. E, diga-se, que não tinha de o ser já que a sua exclusiva finalidade foi a de - tendo em vista a pretendida igualização - traçar o caminho à Administração e indicar-lhe os passos que deveriam ser dados.
E, porque assim, o mesmo só veio a ser conhecido dos seus destinatários quando estes começaram a questionar a Administração sobre o seu alcance e a pretender retirar dele determinados efeitos.
Ou seja, as únicas consequências decorrentes da prolação do despacho de 29/12/95 foram (1) a publicação da Portaria 92/96, de 25/3 - que criou os lugares necessários à mencionada transição de carreiras e, consequentemente, à pretendida concretização do princípio da igualdade – e (2) a prolação do despacho de 3/6/96 que procedeu às nomeações dos funcionários para aqueles lugares.
Por outro lado, este despacho de 3/6/96 decidiu unicamente as referidas nomeações, viabilizando a transição da Recorrente (e dos restantes colegas em idêntica situação) da carreira comum para a carreira especial, não se pronunciando sobre a questão suscitada no requerimento apresentado pela Recorrente em 3/10/97 nem sobre qualquer outra.
O que quer dizer que nenhum destes despachos, quer o de 95 quer o de 96, se destinou a apreciar pedidos feitos por funcionários, designadamente o da Recorrente, e a estabelecer o direito nas relações Administração – Administrado, designadamente na vertente aqui controvertida.
E, assim sendo, o acto impugnado nunca poderia ser confirmativo de nenhum destes despachos.
Deste modo, quando no acto impugnado se escreveu “mantenho o despacho de 29/12/95” isso só pode querer significar que a Autoridade Recorrida quis renovar a doutrina estabelecida nesse despacho e, fazendo seus os fundamentos que determinaram esse acto interno, indeferir o requerimento que a Recorrente, agora, lhe apresentou.
Não existe, assim, no despacho ora recorrido qualquer confirmatividade de um qualquer acto administrativo anterior Termos em que, nesta parte, se julga improcedente o recurso.
3. A Ilustre Magistrada do M.P. questiona também o douto Acórdão recorrido quando este, dando provimento ao recurso contencioso, anulou o acto impugnado no convencimento de que o mesmo estava inquinado de erro nos pressupostos de facto e de direito, sustentando que o Tribunal a quo fez errado julgamento uma vez que, por força do que se dispõe na al. b, do n.º 2, do art. 57.º da LPTA, estava obrigado a conhecer em primeiro lugar da alegada violação do preceituado no n.º 2 do art. 145.º do CPA, não só porque a invocação desta foi feita a título principal, como também porque desse modo asseguraria mais eficazmente a tutela dos interesses da Recorrente. – vd. conclusão 3.ª do recurso de fls. 115.
Cumpre, pois, analisar se o Tribunal a quo errou quando conheceu prioritariamente do alegado erro nos pressupostos de facto e de direito e, decidindo pela procedência dessa alegação, não chegou a emitir pronúncia sobre o mencionado vício de violação de lei.
3. 1. Nos termos do art. 57.º da LPTA “o Tribunal conhece, prioritariamente, dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste” (seu n.º1), o que significa que se deve dar primazia ao conhecimento dos vícios que determinem impossibilidade da prática de um novo acto e só depois entrar na apreciação daqueles que, apesar de conduzirem à sua anulação, permitem a prática de um novo acto com o mesmo sentido decisório só que, desta vez, expurgado do vício que determinou aquela anulação.
Sendo certo que no conhecimento dos vícios que conduzem à anulação do acto se deve começar pela ordem indicada pelo Recorrente, quando este estabeleça entre eles uma relação de subsidiariedade e não sejam arguidos outros vícios pelo M.P., ou, nos demais casos, pelos vícios cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgador, mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos. de acordo com o que se prescreve no n.º 2 do citado preceito E isto porque assim se assegura melhor as garantias de defesa do Recorrente.
3. 2. No caso sub judicio a Recorrente alegou que a sua nomeação para a carreira de verificador aduaneiro de 2.ª classe significava que a Administração tinha reconhecido, por sua própria iniciativa, que o seu anterior despacho, que lhe negava essa nomeação, era ilegal e que com este fundamento o tinha revogado pelo acto ora impugnado, revogação que tinha, por força do disposto no n.º 2 do art. 145.º do CPA, efeito retroactivo.
Se assim era, concluiu, o indeferimento do pedido da contagem do tempo de serviço na forma por si pretendida – o acto ora impugnado - traduziu-se na violação do mencionado preceito.
Tese que voltou a sustentar nas alegações apresentadas no Tribunal recorrido e a integrá-la nas duas primeiras conclusões.
Deste modo, a vingar a tese da Recorrente e, consequentemente, a considerar-se que a prática do acto impugnado se traduziu numa violação do apontado dispositivo legal aquele acto será anulado e esta anulação determinará a impossibilidade da sua renovação.
O que asseguraria à Recorrente uma eficaz e perene tutela dos seus interesses.
Em contra partida a anulação daquele acto com fundamento em erro nos seus pressupostos de facto e de direito – como foi decidido na instância recorrida – consente que se pratique um novo acto com o mesmo conteúdo só que, desta vez, assente em pressupostos diferentes dos que permitiram o primitivo indeferimento.
E, sendo assim, a anulação do acto com fundamento na violação do art. 145.º do CPA asseguraria à Recorrente uma tutela mais eficaz e mais estável dos seus interesses do que se a mesma fosse feita com fundamento em erro nos pressupostos.
E, porque assim e por força do apontado art.º 57.º da LPTA, o conhecimento da alegada violação do disposto no art. 145.º do CPA é prioritário em relação ao conhecimento da ilegalidade do acto em função de erro nos seus pressupostos.
Tal não foi feito, o que constitui erro de julgamento.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, revogando a douta decisão recorrida, ordenar a baixa dos autos para que se conheça da alegada violação do disposto no n.º 2 do art. 145.º do CPA.
Sem custas.
Lisboa, 28 de Maio de 2003.
Alberto Costa Reis - Relator - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues
