Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., e B..., interpuseram recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Interna, de 23/4/03, que rejeitou o recurso hierárquico que elas haviam interposto de quatro actos, a saber:
O despacho do Director-Geral de Viação, de 20/10/99, que autorizara provisoriamente que a C..., mudasse para a Póvoa de Lanhoso o centro de inspecção de veículos automóveis que ela tinha em Fafe;
O despacho do mesmo Director-Geral, de 5/4/01, que aprovou condicionalmente o projecto de mudança das instalações desse centro;
O despacho do mesmo Director-Geral, de 8/6/01, que aprovou condicionalmente o mesmo centro;
E o despacho do Subdirector-Geral de Viação, de 29/6/01, que autorizou que se reiniciasse a actividade do aludido centro.
O recurso foi dirigido contra os mencionados Secretário de Estado e a C....
Na sua contestação, a recorrida particular suscitou a ilegitimidade das recorrentes e disse ser, ela própria, parte ilegítima, por entretanto haver transmitido o centro de inspecções a outra sociedade.
Por despacho do relator, constante de fls. 290, relegou-se para final o conhecimento das questões prévias levantadas no processo.
Na alegação final, as recorrentes formularam as conclusões seguintes:
I – Não se verifica qualquer ilegitimidade da recorrida particular já que, tendo o recurso sido instaurado em 10/1/03, não só não se provou nos autos qualquer transmissão do centro de inspecções de automóveis da mesma, como também sucede que foi a mesma a beneficiária do acto sindicado, em nada alterando as eventuais modificações posteriores quanto à propriedade do centro.
II – Também não se verifica qualquer ilegitimidade das recorrentes, quer para a interposição do recurso hierárquico que apresentaram, quer para a instauração do presente recurso contencioso.
III – A impugnação hierárquica era necessária para que as recorrentes pudessem atingir a via contenciosa, já que os actos impugnados não eram verticalmente definitivos, sendo que se trata de actos que estavam – e estão – dotados de lesividade suficiente para afectar os direitos e interesses legalmente protegidos das recorrentes.
IV – As recorrentes e a contra-interessada particular são concorrentes directas na actividade de exploração de centros de inspecção de veículos automóveis, sendo titulares de centros a escassos quilómetros uns dos outros, tendo a DGV acabado por autorizar, através dos actos hierarquicamente impugnados, a abertura de um novo centro de inspecção de veículos automóveis a cerca de 10 quilómetros dos seus.
V – A DGV e a entidade recorrida aceitaram expressamente o interesse e a legitimidade das recorrentes, ao confessarem que, “ponderou profundamente sobre o cumprimento dos critérios e, por essa via, sobre a ‘viabilidade económica dos centros das recorrentes’ e sobre os demais interesses que estas invocam”, sendo, assim, o interesse das recorrentes directo, pessoal e legítimo.
VI – Não se verifica qualquer extemporaneidade do recurso hierárquico interposto, não apenas porque foram invocados vícios que são causa de nulidade dos actos impugnados, não estando a invocação desses vícios dependente de qualquer prazo – art. 134°/2 do CPA – , como também porque as recorrentes não intervieram no procedimento, nem foram notificadas dos actos nele praticados, apenas tendo tido conhecimento dos elementos de que necessitavam saber quando lhes foi entregue – em 21.09.2001 – uma certidão por si pedida, com elementos que lhes tinham sido omitidos, apesar de pedidos, em anterior certidão, tudo no uso da faculdade conferida pelos arts. 31° e 82° da LPTA, tendo o recurso sido apresentado em 19.10.2001 – arts. 168°/1, 162° e 173°/d), todos do CPA, e 31°/1 e 2 e 82°/1, da LPTA.
VII – A lei aplicável à data da prática dos actos impugnados hierarquicamente não admitia a mudança de centros de inspecção de um local para outro, dentro ou fora do mesmo concelho, dependendo a instalação de novos centros de inspecção automóvel de prévio concurso público – art. 12°/2 do DL 190/94, de 18.07, e Portaria n.º 262/95, de 01.04 (cfr., actualmente, arts. 24° do DL. 550/99, de 15.12 e 27º a 29º da Portaria 1165/2000, de 9.12).
VIII – Ao contrário daquilo que foi estabelecido pela DGV e pelo então Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, uma mudança de instalações de um centro de inspecção automóvel de um local para outro não corresponde à mera alteração de um centro de inspecção, muito menos quando se trata de abrir um centro a mais de 20 ou 30 Km. daquele que efectivamente encerra.
IX – No caso, nem sequer foi respeitado o critério segundo o qual a abertura de novos centros estava condicionada ao encerramento de outro – art. 6°/c) da Portaria 262/95, de 01.04.
X – Seria inconcebível que, num Estado de Direito como é o nosso, a mudança de um centro de inspecção de um local para outro viesse prevista camufladamente sob a ténue e enigmática designação de “alteração” no diploma que aprovou o regime de inspecções periódicas para verificação das condições de segurança dos veículos e sua conformidade com o modelo aprovado – DL 254/92 – e não, de forma clara e expressa, nos diplomas que se referiam à abertura de centros de inspecção – DL 190/94 e Portaria 262/95 – ainda por cima quando a mudança de um centro de um local para outro é uma realidade incomensuravelmente mais importante, mais problemática e mais séria do que a mera alteração de um centro, tal como seria inconcebível que não fosse o próprio legislador a estabelecer os requisitos da mudança de instalações, se tivesse tido em mente criá-la, deixando essa definição, ainda por cima de forma não expressa e clara, ao livre arbítrio da DGV ou do próprio Ministério e através de critérios estabelecidos administrativamente, de forma arbitrária, sem quaisquer estudos e sem qualquer fundamentação, quando ele próprio foi tão rigoroso na fixação das condições de abertura de novos centros – cfr. Portaria n° 262/95, citada.
XI – A provar que as coisas eram assim, ou seja, que tanto se tratava de duas realidades perfeitamente distintas e com requisitos absolutamente autonomizáveis, aí está a nova lei – DL 550/99, de 15 de Dezembro – que veio consagrá-las expressamente nos seus artigos 28° e 29°, com requisitos próprios e específicos e sem qualquer confusão ou promiscuidade. (v. ainda, arts. 22° e 25° da Portaria n.º 1165/2000, de 9.12).
XII – A mudança de instalações de que fala a informação n.º 613- DSCV/DAE, de 16.10.97, e os despachos que a aprovaram, corresponde, de forma perfeitamente clara, à abertura de um novo centro, só que sem a observância do requisito exigido por lei da prévia abertura de concurso publico. XIII – Os despachos que autorizam a mudança de instalações de centros de inspecção automóvel e que fixam e posteriormente alteram os seus requisitos – despachos SEAI de 13.11.97 e 17.8.99 – na medida em que criam verdadeiramente uma lei que autoriza uma realidade não prevista anteriormente pelo legislador, é inconstitucional, por carecer o seu autor do poder de legislar sobre a matéria, estando tal competência cometida à Assembleia da Republica e ao Governo – arts. 161°/b) e c) e 198° da CRP –, pelo que são nulos, nos termos do art. 133°/2/a) do CPA.
XIV – Os requisitos definidos nos despachos que autorizaram as “mudanças de instalações” contrariam, de forma expressa, os requisitos previstos no art. 6° da Portaria 262/95 citada, quando é certo que a “mudança de instalações” e a “criação de um novo centro” são uma e a mesma coisa, sendo que, se não estivermos perante uma lei, as informações nºs. 613-DSCV/DAE de 16.10.97 e 605-DSCV/DAE, de 13.8.99, com os despachos que as aprovaram ou que com elas foram concordantes – SEAI de 13.11.97 e 17.8.99 – , configuram, para todos os efeitos, um regulamento administrativo, violando os princípios da reserva de lei e da precedência da lei previstos no art. 112°/8 da CRP, no seu duplo postulado da necessidade de primariedade da lei relativamente à actividade regulamentar e da obrigatoriedade de indicação da lei habilitante que, no caso, nem sequer existe, violando o princípio da legalidade consagrado no art. 266°/2 da CRP, quer porque contraria a lei que obriga a que a instalação de novos centros de inspecção se faça mediante prévio concurso público – art. 12°/2 e 3 do DL 190/94, de 18.07 e Portaria n.º 262/95, de 1.04 – , quer porque o mesmo não se baseia em qualquer lei anterior e violando as disposições que obrigam a sua prévia sujeição a apreciação pública e a publicação – arts. 119° da CRP e 118° e 131° do CPA – sendo, por isso, nulo e de nenhum efeito – art. 133°/2/a) e b) do CPA – ou, pelo menos, ilegal.
XV – Se bem que o despacho do Senhor DGV, de 20.10.99, que foi concordante com a informação 725-DSCV/DAE, de 20.10.99, e de cujos fundamentos se apropriou, tenha tido como pressuposto a verificação do requisito administrativo, considerado como prévio e absolutamente fundamental, do “melhor equilíbrio na distribuição geográfica dos centros”, a verdade é que jamais tinha sido o mesmo apreciado e reconhecido em relação ao centro cuja mudança foi autorizada, conforme se vê da informação n.º 773 - DSCV/DAE, de 9.11.99, da autoria da Senhora Assessora ..., tudo levando a crer que a data do despacho do Sr. DGV de 20.10.99 tem aposta uma data que não corresponde àquela em que foi proferido (o mesmo acontecendo em relação aos restantes actos referidos na exposição supra), assentando num pressuposto errado, falso e inexistente.
XVI – Constando da informação 725- DSCV/DAE, de 20.10.99 (data de mais 3 despachos sobre ela proferidos), que era importante que fossem aprovados os pedidos pendentes antes da entrada em vigor da nova lei, foram violados os princípios consagrados nos arts. 266° da CRP e 3º, 4º, 5º, 6º e 6°-A do CPA.
XVII – Estando apenas em causa no procedimento, à data de 20.10.99, a mudança de instalações do centro de Fafe para o Parque Industrial do Cruzeiro, freguesia de Fontarcada, concelho da Póvoa de Lanhoso – cfr. carta da C... de 27.09.99 –, os despachos recorridos, muito embora tivessem sempre invocado e tivessem tido como pressuposto fundamental a aprovação provisória de 20.10.99, acabaram por aprovar o funcionamento do centro, não na dita freguesia de Fontarcada, mas antes no lugar de Arcas, freguesia de Geraz do Minho, concelho da Póvoa de Lanhoso, para o qual não havia qualquer aprovação provisória, nem muito menos definitiva, pelo que todos os actos recorridos posteriores a 20.10.99 tiveram como pressuposto fundamental – absolutamente falso e errado – que a aprovação provisória se referia a uma mudança de Fafe para a freguesia de Geraz do Minho, quando ela, na verdade, se referia a uma mudança de Fafe para a freguesia de Fontarcada, o que constitui erro nos pressupostos, causa de anulação de todos os actos recorridos, nos termos do art. 135°, conjugado com o disposto no art. 133°, ambos do CPA.
XVIII – O despacho de 20.10.99, ao consubstanciar uma “autorização provisória”, criou uma categoria de actos não prevista na lei, sendo que a única coisa que o regulamento administrativo que fixou os critérios já aludidos, apenas previa a “aprovação provisória do centro cujas instalações vão ser mudadas”, que era condição necessária da autorização a conceder pela DGV para a mudança de instalações – cfr. corpo do n° 3, al. a), da informação 613-DSCV/DAE, e despacho SEAI de 13.11.97, que a acolheu – em nenhuma parte estando previsto o inverso, ou seja, a autorização provisória da mudança como condição de aprovação do centro.
XIX – Esse acto anómalo, de acordo com a intenção e o fim tido em vista por quem o concebeu, visou apenas, conforme se lê na informação 725- DSCV/DAE, foi o de furtar a apreciação dos pedidos pendentes à luz da lei que, pela primeira vez, ia regular a matéria da mudança de instalações dos centros de inspecção de veículos automóveis, foi o de pôr os respectivos titulares “a salvo” da caducidade imediata que o seu autor, de acordo com a última versão da lei que conhecia, sabia que ia ser consagrada e, sobretudo, foi a de facilitar a vida aos impetrantes, sabendo que a nova lei apenas permitiria que as novas instalações se situassem na mesma localidade que as anteriores ou num raio não superior a 2 Km, ou seja, em termos muitíssimo mais restritivos do que os célebres critérios administrativamente fixados – cfr. art. 29°/3/a) do DL 550/99, de 15.09, preceitos que mostram a absoluta iniquidade dos critérios fixados administrativamente sob a forma de regulamento, que tudo permitiam.
XX – Não foi o interesse público que esteve na mira do autor do acto de 20.10.99, que nem sequer o invocou, nem expressa, nem tacitamente, mas antes os interesses privados dos grandes grupos titulares de centros de inspecção, que tudo fizeram, com a anuência da DGV, para alterar as regras do jogo em matéria de centros de inspecção e asfixiar os seus concorrentes economicamente mais frágeis, instalando novos centros sem prévio concurso público e a coberto da figura da “mudança de instalações” em pontos estratégicos do País e onde podiam causar mais mossa aos operadores que não fazem parte das suas sociedades e dos seus grupos, estando, nessa medida, o acto do Senhor DGV de 20.10.99, viciado de desvio de poder, vício que é causa de anulação do mesmo – art. 135°, conjugado com o art. 133°, ambos do CPA.
XXI – Os actos já referidos de 5.4.2001, de 8.06.2001 e de 29.06.2001, são ainda ilegais pelo facto de apenas ter havido uma aprovação provisória da mudança de instalações para um centro a localizar em Fontarcada, nunca tendo chegado a ser concedida qualquer autorização definitiva, única que se prevê no despacho SEAI de 13.11.97 e na actual lei, existindo, assim, um novo centro em Geraz do Minho cuja titular está autorizada a reiniciar a actividade de inspecção e cuja mudança nunca chegou a ser autorizada, pelo que foi violado o disposto no n.° 3 da lei ou do regulamento que constitui o despacho SEAT de 13.11.97, art. 12°/4 do DL 254/92, de 20.11, na lógica das decisões e procedimentos da DGV, que equipara as mudanças de instalações às alterações de centros, ou o disposto no art. 29°/1 do actual DL 550/99, de 15.12, o que é causa de anulação dos referidos actos recorridos.
XXII – Com a entrada em vigor da lei nova – DL 550/99 de 15.12 – o pedido de mudança de centro da C... teria de ser apreciado a luz da lei nova – art. 12° do CC – , não só porque a “autorização provisória” não afastava a aplicação do novo regime, por se tratar de um acto anómalo, sem qualquer suporte legal e sem qualquer valor, mas também porque apenas as autorizações definitivas – únicas que a lei prevê – se mantinham válidas por um período de seis meses – art. 43°/4 do DL 550/99, citado.
XXIII – De resto, tendo a nova lei entrado em vigor no dia 15.01.2000 – cfr. art. 45° da mesma – a dita autorização provisória de 20.10.99, se tivesse algum valor, apenas se mantinha válida até 15 de Julho de 2000 – art. 43º/4 do DL 550/99, de 15.12 – e, mesmo assim, com o objecto que tinha e não qualquer outro, ou seja, apenas era válida até essa data para a mudança do centro de Fafe para a freguesia de Fontarcada, sendo que todos os restantes actos praticados no procedimento que autorizaram o centro e de que ora se recorre, são todos posteriores a 15 de Julho de 2000, ou seja, num momento em que a autorização provisória já tinha há muito caducado, tendo, por isso, sido violado, nomeadamente, o disposto no art. 29°/1 e 3/a), 42°/1, 43°/4 e 29°/3/a) do DL 550/99, citado, o que constitui também fundamento de anulação, nos termos das disposições dos arts. 133° e 135° do CPA.
XXIV – Sendo aplicável a nova lei ao procedimento, nos termos do art. 33°/1/b) do DL 550/99, citado, a aprovação de um centro de inspecção é revogada quando a interrupção da actividade prevista no art. 30° do mesmo (e no n.º 2 deste preceito prevê-se a interrupção temporária e total da actividade em qualquer centro de inspecção, independentemente das respectivas causas) se mantenha por período superior a um ano, pelo que, tratando-se de um poder vinculado e não de um poder discricionário, conforme resulta da imperatividade da redacção da primeira parte do preceito, e tendo estado o centro de inspecção de Fafe encerrado desde 27.11.98 – cfr. ponto 2 da informação 245-DSV/DIV, de 1.06.2001 – , face à entrada em vigor do DL 550/99, de 15.12, que ocorreu em 15.01.2000, aquele prazo de um ano ter-se-á de contar a partir da data de entrada em vigor do diploma, pelo que, para não se sujeitar à revogação referida, a actividade do centro de inspecção de Fafe – ou de Geraz do Minho – deveria ter sido reiniciada até ao dia 15.01.2001, quando, na verdade, tal não aconteceu, pelo que, ao praticar os actos impugnados hierarquicamente, a DGV violou o disposto nos arts. 30°/2 e 32°/1/b) do DL 550/99, de 15.12, sendo os mesmos, por isso, anuláveis por vício de violação de lei – art. 135°, conjugado com o art. 133°, ambos do CPA.
XXV – Os critérios definidos nos despachos SEAI de 13.11.97 e de 17.8.99, tenham eles o valor que tiverem, foram incorrectamente ponderados e apreciados, o que constitui vício de violação de lei e é causa de anulação dos actos impugnados, nos termos já acima referidos – arts. 135° e 133°, ambos do CPA.
XXVI – A autorização de abertura do novo centro de inspecções em que toda a operação referida «supra» se traduziu, sem qualquer concurso público, violou ainda o disposto no art. 12°/2 e 3 do DL. 190/94, de 18.07, e Portaria n.º 262/95, de 1.04, e 24°/1 do DL 550/99, de 15.12, 27° e 28° da Portaria n.º 1165/2000, de 9.12, e anexo III à mesma, ainda por cima sem qualquer fundamentação, pelo que se verifica ainda vício de forma por falta de fundamentação, o que é causa de anulação do acto – arts. 135°, conjugado com o art. 133°, ambos do CPA.
XXVII – O acto sindicado, porque não apreciou em concreto os fundamentos invocados no recurso hierárquico interposto e aceitou a bondade e a legalidade dos actos hierarquicamente impugnados, conforme se vê do teor do parecer de 10.04.2003 de que se apropriou na sua fundamentação, absorveu os fundamentos daqueles actos (impugnados hierarquicamente), sendo com eles inteiramente concordante, sendo que, ao rejeitar o recurso hierárquico interposto e ao indeferi-lo, padece de todos os vícios de que aqueles padecem, pelo que todos os fundamentos agora alinhados contra os ditos actos valem igualmente, em relação ao acto recorrido.
A autoridade recorrida contra-alegou, enunciando as conclusões seguintes:
I – O acto agora impugnado decidiu rejeitar, nos termos do artigo 173°, alínea c), do CPA, o recurso hierárquico antes interposto pelas ora recorrentes.
II – A autoridade recorrida entendeu – e mantém – que as recorrentes carecem de legitimidade para impugnar a decisão de aprovar a mudança de instalações da C..., por não serem “titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos”, por parte da legislação que regula esta matéria (cfr. artigo 160°, n.º 1, do CPA).
III – Subordinando-se o exercício da actividade de inspecção técnica de veículos a motor e seus reboques ao interesse público – razão por que depende de autorização administrativa – , não tem fundamento a invocação de uma alegada violação das leis (gerais) sobre concorrência, como se de uma actividade exclusivamente dependente da livre iniciativa dos particulares se tratasse.
IV – O interesse próprio das recorrentes que é tutelado pelo complexo normativo que regula esta matéria é o de não verem instalar-se um outro centro de inspecções em termos que violem o “círculo de protecção” demarcado normativamente, no caso, pelos critérios caracterizadores do “equilíbrio na distribuição geográfica”.
V – No presente caso, constatou-se que o centro de inspecções da C... não ultrapassou o círculo de protecção com um raio de 10 km, tendo por centro o local das instalações de qualquer das recorrentes (cfr. critério previsto na alínea c)).
VI – Nesses termos, as recorrentes não podem invocar eventuais lesões dos seus interesses, já que o complexo normativo aplicável não os tutela para lá do referido círculo. Dito de outro modo, os interesses próprios alegadamente lesados não preenchem o pressuposto do n.º 1 do art. 160º do CPA.
VII – A avaliação sobre a legitimidade procedimental das ora recorrentes resulta de uma operação de mera interpretação das normas aplicáveis, isto é, configura-se como exercício de poderes estritamente vinculados.
VIII – As decisões administrativas que constituíram o objecto imediato do recurso hierárquico são insusceptíveis de serem caracterizadas como “actos nulos”, não podendo por isso as recorrentes beneficiar do regime fixado no n.º 2 do artigo 134º do CPA.
Contra-alegou também a recorrida particular C..., defendendo a sua própria ilegitimidade e pugnando, ou pela rejeição do recurso por ilegitimidade das recorrentes, ou pelo não provimento do presente meio impugnatório.
O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA, que já anteriormente se pronunciara pela improcedência das questões prévias suscitadas nos autos, emitiu douto parecer final no sentido do provimento do recurso contencioso.
À decisão interessam os seguintes factos, que consideramos assentes:
1 – A recorrente A..., é titular dos centros de inspecção de veículos de automóveis ns.º 203 e 164, localizados, respectivamente, no Parque Industrial de Sete ..., Pavilhão ..., em Braga, e em Ribeiros Altos, freguesia de Mouriz, Paredes.
2 – A recorrente B..., é titular do centro de inspecção de veículos automóveis n.º 166, localizado no Parque Industrial de Adaúfe, Lote ..., em Braga.
3 – A recorrida particular C..., era titular do centro de inspecção de veículos automóveis n.º 062, localizado em Fafe.
4 – Por despacho de 20/10/99, o Director-Geral de Viação autorizou provisoriamente a mudança de instalações do centro n.º 062, de Fafe para a Póvoa de Lanhoso.
5 – Por despacho de 5/4/01, o mesmo Director-Geral de Viação aprovou condicionalmente o projecto de mudança de instalações daquele centro n.º 062.
6 – Por despacho de 29/6/01, o Subdirector-Geral de Viação autorizou o reinício da actividade do mesmo centro n.º 062.
7 – A localização, na Póvoa de Lanhoso, do centro n.º 062 coloca-o à distância de 10,393 Km e de 10,911 Km dos centros ns.º 203 e 166.
8 – Em 19/10/01, as aqui recorrentes interpuseram, para o Secretário de Estado da Administração Interna, recurso hierárquico dos três despachos atrás mencionados e, ainda, do despacho do Director-Geral de Viação, de 8/6/01, «que aprovou condicionalmente o mesmo centro» n.º 062, constando de fls. 49 a 92 dos autos a cópia da respectiva minuta.
9 – A C... interveio no lado passivo desse recurso hierárquico, aí apresentando a sua resposta.
10 – A propósito desse recurso hierárquico, foi proferido, na Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, o parecer cuja cópia consta de fls. 101 a 119 dos autos e que aqui damos por integralmente reproduzido.
11 – No rosto desse parecer, a autoridade recorrida exarou o seguinte despacho:
«Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, rejeito o recurso hierárquico interposto por A..., e B..., identificadas nos autos. Comunique-se à DGV, que notificará, com urgência, as recorrentes e o respectivo advogado. Entregue-se no STA a resposta, com este despacho e demais elementos de instrução.»
12 – O Director-Geral de Viação remeteu ao STA o ofício junto a fls. 278, com o seguinte teor útil:
«Em cumprimento do ofício identificado em epígrafe, cuja cópia se junta, informa-se Vossa Excelência que o Centro de Inspecções da Póvoa de Lanhoso (cod. 062) da entidade C..., foi transmitido para a entidade autorizada ... – ..., após autorização prévia da DGV, concedida por despacho de 27 de Dezembro de 2002.
Mais se informa que a transmissão ocorreu em 1 de Janeiro de 2003, conforme informação da C....»
Passemos ao direito.
O presente recurso contencioso tem por objecto o despacho que expressamente rejeitou um recurso hierárquico deduzido pelas ora recorrentes. Contudo, antes de podermos conhecer das críticas dirigidas ao acto recorrido, impõe-se-nos enfrentar as questões prévias de índole adjectiva suscitadas nos autos, já que a sua eventual procedência obstaria à apreciação, ao menos imediata, do fundo do presente recurso.
Consistem essas questões prejudiciais na ilegitimidade activa das recorrentes, que nenhum dano teriam sofrido com a prolação do acto, e na ilegitimidade passiva da recorrida particular, que entretanto teria transmitido a outrém o centro de inspecções cuja localização está na base do dissídio dos autos. Mas é patente a improcedência das duas excepções.
A legitimidade das recorrentes para acometerem contenciosamente o despacho impugnado é absolutamente indesmentível, ante o facto de que elas atacam o acto que rejeitou um recurso hierárquico que haviam deduzido. Com efeito, tal rejeição infligiu às recorrentes o prejuízo inerente à falta de deferimento do seu meio impugnatório; ora, elas têm um interesse qualificado na supressão desse acto, pois daí advirá imediatamente a possibilidade de o recurso hierárquico voltar a ser decidido, porventura a seu favor. Assim, as recorrentes têm um interesse directo em erradicarem o acto de rejeição da ordem jurídica; e esse seu interesse é ainda legítimo e pessoal, pois são as pessoas desfavorecidas no procedimento de segundo grau em que o acto foi praticado e será na esfera jurídica delas, e não na de outra pessoa qualquer, que se projectarão as vantagens resultantes do hipotético provimento do recurso contencioso.
Deste modo, as recorrentes dispõem de legitimidade activa, nos termos do art. 46º, n.º 1º, do RSTA, pelo que soçobra a excepção correspondente.
Atentemos agora na excepção de ilegitimidade passiva. A recorrida particular considera que não tem interesse em contradizer porque, embora fosse a beneficiária dos despachos hierarquicamente recorridos e tivesse, nessa mesma qualidade, intervindo no recurso hierárquico, transmitiu entretanto a um terceiro o centro de inspecções que nos autos está em causa. Mas esta alegação é inoperante.
Desde logo, a transmissão do centro de inspecções a uma outra sociedade, apesar de referida nos autos, não está neles documentalmente provada – nem quanto à sua existência, nem quanto à sua exacta ocasião – como seria mister; daí que a C... continue a apresentar-se no processo como a única entidade a quem o provimento do recurso pode directamente prejudicar, pois foi ela que beneficiou dos actos hierarquicamente recorridos e que pugnou, nesse meio administrativo, pelo insucesso do mesmo recurso. Ademais, convém referir que a C..., se porventura almejava afastar-se definitivamente da lide, deveria ter lançado mão do mecanismo previsto no art. 271º do CPC, demonstrando a transmissão alegada e promovendo a alteração subjectiva da instância nos moldes acolhidos no preceito. Como assim não procedeu, a C..., enquanto interveniente directa no procedimento administrativo de que emergem os autos, continua a deter plena legitimidade passiva para figurar no recurso contencioso, na qualidade de recorrida particular.
Improcede, portanto, a excepção que esteve em apreço.
Debrucemo-nos agora sobre o fundo do recurso contencioso, a propósito do qual as aqui recorrentes tratam de três diversas questões, que parecem supor mal resolvidas pelo acto impugnado – a da sua legitimidade para recorrerem hierarquicamente, a da tempestividade desse meio administrativo e a da ilegalidade dos actos que nele foram acometidos. Mas, antes de apurarmos se essas críticas são certeiras, impõe-se-nos determinar precisamente o sentido e o alcance do despacho «sub censura».
A factualidade provada diz-nos que o acto recorrido rejeitou o recurso hierárquico que as aqui recorrentes haviam interposto de quatro despachos – três do Director-Geral de Viação e um do Subdirector-Geral de Viação – fazendo-o «nos termos e com os fundamentos» de um mui extenso parecer jurídico. E importa agora captar essa fundamentação, «per relationem», ou seja, importa ver com detalhe que «termos» e «fundamentos» foram esses.
O referido parecer começou por circunscrever o objecto do recurso hierárquico e por explanar as posições nele enunciadas pelas recorrentes e pelos recorridos (ns.º 1 a 3, inclusive). Depois, no n.º 4.1 do parecer, disse-se o seguinte:
«As recorrentes apresentaram o seu recurso hierárquico em 26 de Outubro de 2001, contra alegados actos administrativos de 20 de Outubro de 1999, 5 de Abril, 8 de Junho e 29 de Junho, estes de 2001.
A primeira questão – que é uma questão prévia – a exigir reflexão reporta-se à tempestividade do recurso hierárquico.
Dos actos em causa, atenta a sua autoria, cabe recurso hierárquico necessário para o membro do Governo.
O prazo de interposição deste tipo de recursos é de “30 dias” (cfr. n.º 1 do art. 168º do CPA).
Assim, se os actos administrativos em causa forem anuláveis – o que corresponde ao regime regra instituído pelo CPA – pode concluir-se que o recurso foi apresentado fora do prazo legal e que, por isso, deve ser rejeitado (cfr. art. 173º, al. d), do CPA).
E nem o facto aduzido pelas recorrentes de terem requerido certidões do processo administrativo preclude o efeito apontado, pelo menos relativamente a alguns dos actos impugnados.
Acontece que as recorrentes, ao invocarem a ilegalidade dos referidos actos administrativos, defendem incorrerem eles em nulidade, como tal impugnáveis “a todo o tempo” (cfr. art. 134º, n.º 2, do CPA).
Deve, porém, ter-se presente que só são actos nulos aqueles que aparecem caracterizados no art. 133º do CPA.
A apreciação a que até ao momento se procedeu indicia que as deficiências alegadas pelas recorrentes não são de molde a afectarem os actos impugnados com o regime da nulidade, mas tão só com o regime regra da anulabilidade.
Haverá, porém, de, se for o caso, proceder-se à respectiva apreciação de fundo, para que se estabeleça uma posição definitiva sobre o regime de invalidade eventualmente aplicável no caso em apreço.»
Em boa verdade, a parte do parecer anteriormente transcrita não incluiu a proposta de que se rejeitasse o recurso hierárquico com fundamento na sua extemporaneidade; pois, embora no parecer se dissesse que havia indícios de que o recurso não era tempestivo, logo nele se contrapôs que uma decisão definitiva sobre o assunto exigia uma análise, a fazer em sede de «apreciação de fundo», acerca das formas de invalidade dos vícios arguidos pelos recorrentes. Portanto, o parecer tratou da extemporaneidade do recurso em termos meramente hipotéticos ou dubitativos, não chegando a enunciar, no «situs» que transcrevemos ou noutro qualquer, um juízo categórico e assertivo que afirmasse ter sido tardia a interposição do meio administrativo em apreço. É claro que, não havendo no parecer um tal juízo, não podia o acto recorrido apropriar-se dele «per remissionem»; e, por isso, é impossível afirmar-se que o despacho de rejeição, ora impugnado, se fundou na falta de tempestividade do recurso hierárquico.
Aliás, as considerações ulteriormente tecidas no mesmo parecer revelam com meridiana clareza que a proposta de rejeição partiu de um único e outro motivo – a ilegitimidade das recorrentes. Para se eliminarem quaisquer dúvidas a este respeito, atente-se no que o parecer, à laia de conclusão, disse, nos seus ns.º 4.10 e 5:
«4.10. Pode concluir-se em face do exposto que as recorrentes não provaram possuir um “interesse legalmente protegido”, considerado indispensável pela lei (art. 160º, n.º 1, do CPA) para disporem de legitimidade para “reclamar ou recorrer”.
Assim sendo, e sem necessidade de outras indagações, deve o presente recurso hierárquico ser rejeitado, nos termos do artigo 173º, alínea c), do CPA.»
«5. Assim, caso concorde, poderá Vossa excelência rejeitar o presente recurso hierárquico, nos termos do artigo 173º, alínea c), do Código de Procedimento Administrativo, determinando a notificação urgente das recorrentes.»
É agora manifesto que os «termos» e os «fundamentos» de que o acto se apropriou para rejeitar o recurso hierárquico tiveram unicamente a ver com a ilegitimidade procedimental das recorrentes, e não também com a extemporaneidade do meio impugnatório.
Sendo assim, tudo o que as recorrentes alegaram no presente recurso contencioso a propósito da tempestividade do recurso hierárquico é irrelevante, por não ser comensurável com a decisão recorrida. «Mutatis mutandis», é infrutífero todo o esforço que as recorrentes encetaram no sentido de persuadirem da ilegalidade dos actos hierarquicamente impugnados, já que essa matéria, porque alheia ao conteúdo dispositivo do acto, não serve para aferir da sua censurabilidade. Deste modo, a sorte do presente recurso jurisdicional há-de exclusivamente resultar da resposta a uma única questão – a de se saber se as recorrentes dispunham, ou não, de legitimidade para interporem o recurso hierárquico rejeitado pelo acto.
Para sustentar a ilegitimidade delas, o despacho recorrido raciocinou do modo que seguidamente sintetizamos: a mudança de local de um centro já aprovado regia-se por critérios em que se incluía que as novas instalações não poderiam situar-se num raio inferior a 10 Km de qualquer outro centro aprovado; ora, as próprias recorrentes admitem que as instalações da C... na Póvoa de Lanhoso se localizam a 10,393 e 10,911 Km dos centros que exploram; logo, elas carecem de um interesse legalmente protegido, capaz de justificar a sua iniciativa de interporem o recurso hierárquico.
Todavia, o antecedente raciocínio não convence. É, desde logo, evidente que nele se confundiram questões de forma e de fundo, pois tomou-se a ilegalidade do acto atacado como condição da legitimidade para o atacar. Ora, não pode duvidar-se que a legitimidade procedimental existe independentemente da razão efectiva do impugnante, sem o que qualquer impugnação se inclinaria, «ea ipsa», ao sucesso. O que decidia da legitimidade das ora recorrentes no caso era a sua alegação de que, enquanto colocadas numa situação particular relativamente à generalidade das pessoas – a situação de serem titulares de centros de inspecção de veículos automóveis – eram especialmente afectadas com a mudança das instalações de um outro centro, propiciada ou decidida pelos actos hierarquicamente recorridos. Saber-se se essa mudança fora, afinal, conforme às regras aplicáveis era algo que já concernia ao mérito do recurso hierárquico, por propriamente respeitar à legalidade dos despachos nele impugnados.
Ademais, as recorrentes tinham acometido no recurso hierárquico a legalidade dos critérios administrativamente fixados para a mudança de instalações dos centros de inspecção, assim pretendendo persuadir que a referida regra, que permitia uma nova localização desde que a não menos de 10 Km de outros centros já instalados, não era de aplicar. Ora, o que o acto verdadeiramente fez foi convocar a existência daquela regra para negar a legitimidade de quem pretendia atacá-la – assim erigindo a dita regra em algo absolutamente inatacável. Mas a inadmissibilidade deste percurso mental é sobremaneira evidente: ele incorre na «petitio principii» de tomar a subsistência da regra como prova de si mesma por outras palavras, pois dizer que uma regra subsistente não pode ser atacada (por razões de legitimidade) equivale a afirmar que ela deve subsistir. Todavia, os critérios fixados pela Administração a propósito da localização dos centros não se encontram a coberto de um controlo de legalidade. E, por outro lado, sempre seria impossível afirmar-se que as recorrentes carecem de legitimidade procedimental devido ao teor de uma certa regra se o procedimento, de segundo grau, por elas deduzido se ancora também no facto dessa regra ser ilegal e, por isso, inaplicável.
Nesta conformidade, o despacho contenciosamente recorrido errou ao rejeitar o recurso hierárquico dos autos com fundamento na ilegitimidade das recorrentes, pelo que o acto enferma de violação de lei, por erro nos seus pressupostos de direito. Assim, procedem as conclusões II a V da alegação de recurso, em que as recorrentes sustentam não existir aquele motivo de rejeição do seu meio impugnatório.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso contencioso dos autos e em anular o acto impugnado.
Custas pela recorrida particular:
Taxa de justiça: 400 euros.
Procuradoria: 200 euros.
Lisboa, 19 de Janeiro de 2005. – Madeira dos Santos – (relator) – António Samagaio – Jorge de Sousa.
