Quando foi proferido o acórdão 0862/11?

O acórdão foi proferido em 09 de maio de 2012.

Acórdão STA (2012) — Conflito de jurisdição

Referências Legais

Legislação Nacional

LGT ART2 N1 ART30
ETAF02 ART44 N1 ART49 ART4 N1 B E F G N3 A
L 107-D/2003/12/31

Doutrina

JORGE DE SOUSA CADERNOS DE JUSTIÇA ADMINISTRATIVA N71 FLS24-25.
JORGE DE SOUSA CODIGO DE PROCEDIMENTO E DE PROCESSO TRIBUTARIO ANOTADO ED DE 2001 VOL IV PAG189.
CASALTA NABAIS RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO FISCAL N33.

Texto Integral

Acordam, no Plenário do Supremo Tribunal Administrativo

1RELATÓRIO

A…… e B…… intentaram junto do TAF de Braga, secção de contencioso administrativo, uma acção administrativa comum sob a forma ordinária, contra o Estado Português e o Ministério das Finanças, alegando em síntese que, no âmbito do processo de execução fiscal nº 98/100.679.7, foi ordenada a venda de um seu veículo automóvel, sem que, contudo, tivessem sido cumpridas todas as formalidades legais.

O Autor apresentou no Serviço de Finanças de Felgueiras e dirigido ao TAF de Braga, pedido de anulação da referida venda do veículo com fundamento nas ilegalidades atrás mencionadas, que correu termos pela Unidade Orgânica 3 do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga sob o Processo n.º 1023/07.4BEBRG. Em 07/11/2008, no âmbito desse processo, foi proferida decisão judicial que declarou ilegal a venda do referido veiculo.

Segundo referem os autores, essa venda declarada ilegal, provocou-lhes vários prejuízos, daí terem demandado os Réus, atrás referenciados, no contexto da sua responsabilidade extracontratual.

Porém, o TAF de Braga, secção de contencioso administrativo, por decisão, de 21/01/2010, considerou-se incompetente em razão da matéria, por entender, em resumo, que em causa estava uma relação jurídica tributária, da competência dos tribunais tributários.

Outra foi, contudo, a posição assumida no TAF de Braga, secção de contencioso tributário, que, por decisão, de 12/04/2010, viria a decidir no sentido da competência dos tribunais administrativos e não dos tributários e, isto basicamente, por não estar cometido aos tribunais fiscais as acções de responsabilidade civil extracontratual.

Ambas as decisões transitaram em julgado.

Vem, agora, o Magistrado do M. Público requerer a resolução deste conflito de competência.

2FUNDAMENTAÇÃO:

1) O TAF de Braga na sua secção de contencioso administrativo, decidiu que:

Nos presentes autos de acção administrativa comum, na forma ordinária, que A……. E B……. interpuseram contra o ESTADO PORTUGUÊS e MINISTÉRIO DAS FINANÇAS foram arguidas as excepções de incompetência material (pelo Ministério Público, em representação do Estado) e ilegitimidade passiva (pelo Ministério das Finanças).

Atenta a natureza da matéria discutida, cumpre, desde já, SUSCITAR E CONHECER a excepção de incompetência material deste Tribunal Administrativo, pois que o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (cfr. art. 13º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Compulsada a causa de pedir e o pedido deduzidos pela Autora com o discutido no Processo nº 1023107.4BEBRG, que correu termos no Tribunal Tributário de 1ª instância de Braga (3ª Unidade Orgânica), verifica-se que está em causa a venda de um veículo automóvel por propostas em carta fechada pela Administração Fiscal.

Os AA. alegam que o veículo era propriedade dos AA, tendo-se procedido à venda sem que esta tenha sido publicitada nos termos legais, designadamente porque um dos editais não foi publicitado nos termos determinados pela lei e o nome do primeiro A., ali executado, não constava nos editais e anúncios, colocando em causa o exercício do direito de remição e prejudicando negativamente a publicidade da venda, violando-se o disposto nos art.s 912º do CPC e 249º nº 2 do CPPT, factos praticados pelos funcionários do Serviço de Finanças de Felgueiras no exercício das suas funções administrativas e por causa desse exercício.

Os AA peticionam, em suma, a responsabilidade civil extracontratual do Estado Português, pelo facto de a Administração Fiscal ter procedido à venda de um bem de sua propriedade e que tal ocorreu por omissão das formalidades supra referenciadas, no referido processo de execução fiscal, por parte da referida Administração Fiscal.

Ora:

Estipula o n.º 3 do artº 212.º da Constituição da República Portuguesa que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Por outro lado estipula o art. 66.º do Código de Processo Civil que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.

Da conjugação das referidas duas normas pode extrair-se esta regra geral de que a jurisdição comum do direito administrativo é a administrativa e que as causas jurídico-administrativas só sairão do seu domínio, se existir uma lei que validamente disponha em sentido contrário.

Por seu turno o n.º 1 do art.º 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estatui que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Na sequência deste normativo, as diferentes alíneas do nº 1 do artº 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, estatuem, de forma exemplificativa, os tipos de litígios sujeitos à apreciação dos tribunais administrativos e fiscais.

Já os n.ºs 2 e 3 do referido art.º 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, tipificam, nas suas diferentes alíneas, situações em que a apreciação de determinado tipo de litígios se encontra fora da competência material dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

A definição conceitual do que é uma relação jurídico administrativa não á tarefa fácil. Assim, os Drs. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, no CPTA Anotado, Vol. I, 2006, Lev. Almedina, pags. 25 e segs., escrevem a este propósito que: “Diremos, sem grandes preocupações de rigor, que são relações jurídico-administrativas:

i)em principio, aquelas que se estabelecem entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações intersubjectivas públicas e relações inter-orgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado;
ii)aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos (seja ele público ou, privado), actua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido (v. Acórdão do TC n.º 746/96, de 29 de Maio e Vieira de Andrade, A Justiça.., cit, p. 55 e 56);
iii)aquelas em que esse sujeito actua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público (v. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2002, p. 137).
O ETAF e o CPTA contêm, aliás, indicações preciosas quanto aos critérios ou factores de administratividade de uma relação jurídica, de que os tribunais se devem servir para reclamar ou rejeitar o conhecimento de uma acção que neles seja instaurada.
Constituem critérios e (ou) factores da administratividade de uma relação jurídica, para esses diplomas, os seguintes:
i)tratar-se de situações jurídicas subjectivas (direitos e interesses legalmente protegidos) directamente decorrentes de actos jurídicos (normativos ou não) praticados ou omitidos ao abrigo de disposições de direito administrativo - vg, art. 4°/1, a). do ETAF, art. 2.º/2, alíneas a) e h) e art. 37.º/2, a), do CPTA;
ii)tratar-se de relações jurídicas constituídas ou desenvolvidas no exercício de poderes de autoridade (normativos ou não) por sujeitos privados – art 4.º/1 d);
iii)tratar-se de relações jurídicas (contratuais) a respeito das quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, mesmo sem ser por recurso à concessão de poderes (ou deveres) de autoridade – art. 4.º/1 f);
iv) tratar-se de contratos de objecto passível de acto administrativo ou que as partes tenham submetido (expressa e capazmente) a um regime substantivo de direito público – art. 4º/1, f).
São muitas e boas indicações – algumas delas até originais – estas do ETAF e do CPTA, quanto à qualificação duma relação jurídica como sendo de natureza administrativa.
Não são sempre critérios ou factores auto-suficientes ou autónomos – porque assentam, por exemplo, nos pré-conceitos «norma jurídico-administrativa», «norma de direito público» ou «poderes de autoridade» -, mas são todos de grande utilidade, além do mais, porque entrecruzando-se ou enfaixando-se uns com os outros, esclarecem e delimitam tais conceitos em domínios onde a sua aplicação poderia gerar controvérsia.
É preciso, porém, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, como já disse, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíeis por normas de direito privado.
E também fez o inverso; também atirou com relações onde existem factores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições”.

Como defende o MM. Juiz Cons. J. Lopes de Sousa em anotação ao art.º 257.º do CPPT (in “Código de Procedimento e de Processo Tributário”. II Vol., 2007, pag. 599), “Sendo assim, é de aventar que o tribunais tributários, sejam considerados, por exclusão como os tribunais comuns da jurisdição fiscal, sendo utilizáveis no contencioso tributário, para além dos meios processuais previstos no art.º 49.º do ETAF de 2002, os meios previstos no CPTA para a jurisdição administrativa, que são de aplicação subsidiária, por força do disposto no art. 2º, alínea c) do CPPT.”

Foi este, de resto, o entendimento vertido no Acórdão do Tribunal de Conflitos, nº 1/2008, de 21 de Maio de 2008; “(...) Daí que, como julgamos, sendo o Tribunal Tributário competente para conhecer de pedido de anulação de venda fundada na omissão de formalidades legais previstas no artigo 239º do CPPT, é também o Tribunal comum para conhecer dos litígios que lhe sejam conexos, mormente aqueles onde venha assacada à pessoa colectiva, neste caso ao Estado Português, a responsabilidade extracontratual decorrente dessa actuação”

Embora proferido em sede de apreciação da competência para anulação de venda em processo de execução fiscal, a base sobre que incide aquele acórdão é justamente a mesma: saber se será, como diz o acórdão, “razoável uma repartição de competência dentro da próprio foro administrativo e fiscal, dependente só do tipo de vicio que se discute, e relativamente à venda executiva,”

No entanto, a presente acção, apesar de assentar sobre matéria fáctica procedente e atinente a relação jurídico-tributária, foi distribuída ao Tribunal Administrativo do Circulo de Braga que funciona em agregação com o Tribunal Tributário de Braga (cfr. Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de Dezembro), quando a questão presente nestes autos assume natureza tributária.

Concluindo:

Trata-se, portanto, nos presentes autos, de uma acção administrativa comum, emergente de relação tributária, para julgamento da qual são competentes os Tribunais Tributários.

Assim, com os fundamentos supra expostos:

- Declaro materialmente incompetente este Tribunal Administrativo para apreciar a questão em apreço, considerando competente o Tribunal Tributário de Braga;

2) A secção de contencioso administrativo do TAF de Braga decidiu:

A……. e B……, contribuinte n.° …. e …, residente na Rua …, …, …, …, …. Viana do Castelo, vieram intentar acção administrativa comum emergente de responsabilidade civil, sob a forma de processo ordinário contra o Estado Português, pedindo o pagamento de 44 773.71 € a título de indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais acrescidos de juros.

O Ministério Público veio contestar a presente acção.

Em 20.01.2010, foi proferido despacho no qual o Meritíssimo Juiz julgou o Tribunal Administrativo incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido formulado pela Requerente, julgando competente para apreciar a questão o Tribunal Tributário de Braga. Após o trânsito em julgado, e a Requerimento da Autora, foi remetido os presentes autos a este Tribunal.

Vejamos:

O art. 16° do Código do Processo e de Procedimento Tributário (CPTT) determina que: “1 - A infracção das regras de competência em razão da hierarquia e da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal.

2 - A incompetência absoluta é de conhecimento oficioso e pode ser arguida pelos interessados ou suscitada pelo Ministério Público ou pelo representante da Fazenda Pública até ao trânsito em julgado da decisão final.”

Estipula o n° 3 do art. 212º da CRP que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

O nº 1 do art. 1º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, preceitua que a jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.

Por sua vez, o art. 49º estabelece a competência material dos tribunais tributários, no qual se preceitua que:

“1 - Compete aos tribunais tributários conhecer:
a)Das acções de impugnação:
i)Dos actos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses actos;
ii)Dos actos de fixação dos valores patrimoniais e dos actos de determinação de matéria tributável susceptíveis de impugnação judicial autónoma;
iii)Dos actos praticados pela entidade competente nos processos de execução fiscal;
iv) Dos actos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam atribuídos à competência de outros tribunais;
b)Da impugnação de decisões de aplicação de coimas e sanções acessórias em matéria fiscal;
c)Das acções destinadas a obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal;
d)Dos incidentes, embargos de terceiro, verificação e graduação de créditos, anulação da venda, oposições e impugnação de actos lesivos, bem como de todas as questões relativas à legitimidade dos responsáveis subsidiários, levantadas nos processos de execução fiscal;
e)Dos seguintes pedidos:
i)De declaração da ilegalidade de normas administrativas de âmbito regional ou local, emitidas em matéria fiscal:
ii)De produção antecipada de prova, formulados em processo neles pendente ou a instaurar em qualquer tribunal tributário;
iii)De providências cautelares para garantia de créditos fiscais;
iv) De providências cautelares relativas aos actos administrativos impugnados ou impugnáveis e às normas referidas na subalínea i) desta alínea:
v) De execução das suas decisões;
vi) De intimação de qualquer autoridade fiscal para facultar a consulta de documentos ou processos, passar certidões e prestar informações;
f) Das demais matérias que lhes sejam deferidas por lei.
2 – (...)”

A Autora, veio intentar acção administrativa especial comum emergente de responsabilidade civil, sob a forma de processo ordinário contra o Estado Português, pedido o pagamento de 44 773,71 € a título de indemnização por danos patrimoniais, e não patrimoniais, causados pela conduta omissiva ilícita cometida pelos funcionários da Administração Fiscal, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício.

Resulta assim da interpretação do art.º 49.º do ETAF que não está cometido ao tribunal fiscal, as acções de responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores.

Na fundamentação do despacho, refere o Meritíssimo Juiz que a responsabilidade civil extracontratual do Estado Português, é fundamentada no facto da Administração Fiscal ter procedido à penhora e venda de um veículo, com preterição de formalidades legais nos termos do processo de execução fiscal.

Entende que está perante uma acção administrativa comum emergente de relação tributária e como tal é competente o tribunal tributário.

Fundamenta o seu despacho ainda na similitude do processo de pedido de anulação de venda que através do acórdão n.º 1/2008, do Tribunal de Conflitos na qual se considerou:

“Para a acção, interposta contra a Fazenda Nacional, em que se pede a declaração de nulidade da compra e venda de um imóvel penhorado em execução fiscal, formalizada por escritura pública, são competentes os tribunais tributários, e não os tribunais”

Ora, a situação em apreço não tem qualquer semelhança, uma vez, o que está em questão é a responsabilidade civil extracontratual do Estado, por actos de omissão, enquanto no acórdão n.º 1/2008 de 11.05.2008, discutia-se a competência material entre os tribunais judiciais e administrativo, tendo sido decido que dentro deste era competente os tribunais ficais, competência essa que se encontra prevista na alínea d) do art. 49.º do ETAF.

Face ao exposto, entende-se que acção é da competência do tribunal administrativo, por se tratar de acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado embora lhe esteja subjacentes actos praticados pela Administração Fiscal.

Assim, resulta da conjugação dos art. 49º do ETAF e art. 16º do CPPT o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (jurisdição fiscal) não é competente em razão da matéria para apreciar o presente processo sendo competente para tal Tribunal Administrativo e Fiscal (jurisdição administrativa), nos termos da alínea i) do nº1 do art.º 4 do ETAF, pelo que se vislumbra, assim, um conflito negativo de jurisdição, nos termos do nº 2 do art. 115º do CPC.

Com os fundamentos supra expostos, considero materialmente incompetente este Tribunal Administrativo e Fiscal (jurisdição fiscal), para apreciar a questão em litígio.

3DO DIREITO:

Cumpre decidir neste STA.

A questão objecto do presente processo é a de saber se são competentes os tribunais administrativos, ou os tribunais tributários para o conhecimento de acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado, intentada com base num acto de venda de um veiculo automóvel, praticado pela Administração Tributária, já declarado ilegal pelo tribunal competente.

Vejamos:

O acto da venda do veiculo automóvel foi declarado judicialmente ilegal, por preterição de formalidades essenciais, que têm a ver com a falta de publicidade nos locais obrigatórios, da venda judicial do bem penhorado, bem como a omissão do nome do executado nos editais e anúncios publicados.

Foi esta venda feita com a preterição de formalidades essenciais e não o que lhe está a montante, que deu origem ao pedido de indemnização em sede de responsabilidade civil extracontratual do Estado. É esta a causa de pedir e não outra.

Da relação jurídico - tributária:

Nos termos do nº 2 do artº 1º da LGT “Para efeitos da presente lei, consideram-se relações jurídico - tributárias as estabelecidas entre a administração tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e colectivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas.”

E mais à frente no artº 30º dispõe-se:

“Artigo 30.º Objecto da relação jurídica tributária
1 - Integram a relação jurídica tributária:
a)O crédito e a dívida tributários;
b)O direito a prestações acessórias de qualquer natureza e o correspondente dever ou sujeição;
c)O direito à dedução, reembolso ou restituição do imposto;
d)O direito a juros compensatórios;
e)O direito a juros indemnizatórios.
(...).”.

Aparentemente estamos face a uma relação jurídico - tributária que é causa da acção de indemnização. Contudo, cumpre salientar que a questão da venda do veiculo em causa, bem como os vícios invocados que deram origem à anulação da venda, não são a nosso ver, privativos duma relação jurídico - fiscal, pois a penhora de bens não é exclusiva do direito tributário podendo acontecer numa relação de direito administrativo stritu sensu, bem como numa relação de direito civil, e em qualquer dos casos pode suceder que se violem normas relativas à publicidade do acto de venda.

Verificamos que, embora a venda tenha sido efectuada numa execução fiscal, não está em causa a violação exclusiva de normas de direito fiscal. A decisão de anulação de venda transcrita, em parte, no articulado 42º da petição da acção administrativa comum sob forma ordinária, refere a violação do artº 201 nº 1 e 912º do CPC.

Este argumento (da relação jurídico - tributária) não é, pois decisivo, para uma tomada de posição.

Da lei que atribui competências aos Tribunais da Jurisdição Administrativa e fiscal:

“Artigo 49.º (Competência dos tribunais tributários)

De acordo com o artº 44º nº 1 do ETAF os tribunais administrativos de círculo têm competência genérica, no âmbito da jurisdição administrativa o que não acontece com os tribunais tributários. E, nos termos do artº 49º, do mesmo estatuto, há uma enumeração das competências dos tribunais tributários, culminando com uma alínea que lhes atribui competência em matérias que lhe sejam conferidas por lei, da seguinte forma: 1 - Compete aos tribunais tributários conhecer

a)Dos seguintes recursos contenciosos de anulação:
i)Dos actos de liquidação de receitas fiscais estaduais, regionais ou locais, e parafiscais, incluindo o indeferimento total ou parcial de reclamações desses actos;
ii)Dos actos de fixação dos valores patrimoniais e dos actos de determinação de matéria tributável susceptíveis de impugnação judicial autónoma;
iii)Dos actos praticados pela entidade competente nos processos de execução fiscal;

iv) Dos actos administrativos respeitantes a questões fiscais que não sejam da competência do Supremo Tribunal Administrativo ou do Tribunal Central Administrativo;

b)Da impugnação de decisões de aplicação de coimas e sanções acessórias em matéria fiscal;
c)Das acções destinadas a obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal;
d)Dos incidentes, embargos de terceiro, verificação e graduação de créditos, anulação da venda, oposições e impugnação de actos lesivos, bem como de todas as questões relativas à legitimidade dos responsáveis subsidiários, levantadas nos processos de execução fiscal;
e)Dos seguintes pedidos:
i)De declaração da ilegalidade de normas administrativas de âmbito regional ou local, emitidas em matéria fiscal;
ii)De produção antecipada de prova, formulados em processo neles pendente ou a instaurar em qualquer tribunal tributário;
iii)De providências cautelares para garantia de créditos fiscais;

iv) De providências cautelares relativas aos actos administrativos recorridos ou recorríveis e às normas referidas na subalínea i) desta alínea;

v) De execução das suas decisões;

vi) De intimação de qualquer autoridade fiscal para facultar a consulta de documentos ou processos, passar certidões e prestar informações;

f) Das demais matérias que lhes sejam deferidas por lei.

2 - Compete ainda aos tribunais tributários cumprir os mandados emitidos pelo Supremo Tribunal Administrativo ou pelo Tribunal Central Administrativo e satisfazer as diligências pedidas por carta, ofício ou outros meios de comunicação que lhes sejam dirigidos por outros tribunais tributários.”

Deste normativo retira-se, já, um argumento decisivo.

Desde logo, não pode entender-se que, havendo uma enumeração tão exaustiva de competências, e nela não se encontrando a competência para dirimir conflitos decorrentes de responsabilidade civil, (ainda que a montante tenham por base uma relação jurídico - fiscal), sejam os tribunais tributários os competentes para dirimir um litígio desta tipologia. Ademais, numa situação em que não se trata de dirimir uma questão fiscal substantiva ou processual que exija interpretação e aplicação de normas fiscais, mas antes e apenas apurar a verificação ou não dos pressupostos necessários para a efectivação da mencionada responsabilidade civil extracontratual do Estado, a qual a existir tem, efectivamente, a sua génese na venda dum bem, efectuada com preterição duma formalidade essencial e por conseguinte anulada pelo tribunal, mas onde a ilegalidade praticada já está definida, não relevando, para a questão da competência que estamos a apreciar, o facto de o ilícito advir de uma questão fiscal.

Na decisão da Secção de Contencioso administrativo do TAF de Braga foi ainda invocado o acórdão do Tribunal de Conflitos, nº 1/2008, de 21 de Maio de 2008, bem como uma anotação ao Código de Procedimento e de Processo Tributário, da autoria de Jorge Lopes de Sousa.

Mas esta argumentação não é decisiva, atento o caso dos autos.

Quanto ao acórdão do Tribunal de Conflitos, referia-se a uma situação diversa da dos presentes autos. Naquele processo o conflito era entre a jurisdição dos tribunais comuns e a jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais. Por outro lado a questão prendia-se com a validade dum contrato de compra e venda e consequente anulação do negócio (pedia-se a declaração de nulidade da compra e venda de um imóvel penhorado em execução fiscal, formalizada por escritura pública). Fundamentou-se a decisão do TAF de Braga na natureza de direito privado do contrato em causa e na inaplicabilidade ao caso das normas do artº 4º, nº 1, alíneas b) in fine; e) e f) do ETAF, enquanto a decisão do TJ de Braga se estribou no facto de uma das partes outorgantes no contrato ser uma entidade pública e tanto bastar para determinar a competência material do tribunal administrativo, independentemente do regime jurídico aplicável ao contrato, nos termos do referido artº 4º, nº 1, alínea f), redacção da Lei n° 107-D/2003, de 31/12.

A anulação da venda, era sem dúvida, da competência do tribunal tributário por tal competência decorrer directamente dos termos da alínea d) do artº 49º do ETAF.

Voltando ao caso dos autos:

Não se desconhece que o diverso entendimento, contido no projecto de acórdão que não obteve acolhimento, relativo à questionada atribuição de competência, é fundamentadamente sustentado na concordância com Jorge Lopes de Sousa in Cadernos de Justiça administrativa nº 71 a fls. 24 e 25 bem como a sua anotação ao artº 257º do CPPT anotado edição de 2001 IV vol pag. 189. Este autor expende no primeiro dos lugares citados: «Por outro lado, em relação às acções comuns emergentes de relações tributárias, verifica-se actualmente uma lacuna de regulamentação.

Com efeito, o ETAF de 2002, depois de repetidamente afirmar a jurisdição administrativa e fiscal como única jurisdição (os arts. 1.º a 8.º fazem referência à «jurisdição administrativa e fiscal», no singular), acaba por admitir conflitos de jurisdição entre tribunais administrativos de círculo e tribunais tributários (art.º 29), o que revela que haverá duas jurisdições englobadas naquela.

Ora, o art. 44.º, n.º 1, do mesmo ETAF, ao definir a competência dos tribunais administrativos de círculo, estabelece que lhes compete «conhecer, em 1.ª instância, de todos os processos da jurisdição administrativa, com excepção daqueles cuja competência, em 1.º grau de jurisdição, esteja reservada aos tribunais superiores e da apreciação dos pedidos que nestes processos sejam cumulados».

Aquela referência à «jurisdição administrativa», como parte da «jurisdição administrativa e fiscal», permite concluir que se quer excluir da competência dos tribunais administrativos de círculo os litígios que caberão à «jurisdição fiscal», embora o legislador não utilize esta expressão.

Embora não haja uma indicação normativa de quais os litígios que se englobam na jurisdição administrativa e quais os que se englobam na jurisdição fiscal, sendo a jurisdição administrativa e fiscal globalmente competente para apreciação dos «litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais», será de concluir que caberá à jurisdição administrativa a apreciação de litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e à jurisdição fiscal a apreciação de litígios emergentes das relações fiscais.

O que significa, assim, que o ETAF de 2002, embora não explicitamente, configura os tribunais tributários como os tribunais comuns para o conhecimento dos litígios emergentes das relações jurídicas fiscais», referindo ainda em nota de rodapé que «(não era assim à face do ETAF de 1984, pois, ao definir a competência dos tribunais administrativos de circulo, o seu art. 51.º, n.º 3, estabelecia que «O disposto nos números anteriores não abrange as matérias respeitantes ao contencioso fiscal», o que era interpretado como definindo a competência dos tribunais administrativos de círculo por exclusão: em todos os casos em que não havia um meio contencioso fiscal ou uma indicação explícita de utilização de um meio processual administrativo no contencioso tributário, estava-se no âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos de círculo. O que se reconduzia a que as acções comuns emergentes de relações jurídicas fiscais se inseriam no âmbito da jurisdição administrativa.)» (LOPES DE SOUSA, “Os Ínvios e Tortuosos Caminhos da Reforma do Contencioso Tributário”, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 71, Set/Out 2008, pg. 25.). E, embora sem lei expressa que as preveja, há já várias acções comuns no contencioso tributário no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, uma delas por via de um recente acórdão do tribunal dos Conflitos (2 Ac. de 21/05/2008, P1/08) em que se decidiu que é esse tribunal, através da área tributária, o competente para uma acção em que é pedida a declaração de nulidade de uma venda efectuada por escritura pública, que concretizou uma venda por negociação particular efectuada em execução fiscal.”

E também não se desconhece, a posição favorável, em geral, à competência dos tribunais tributários por José Casalta Nabais, em «Responsabilidade Civil da Administração Fiscal» in Fiscalidade. – Nº 33 (Janeiro-Março 2008).

Poder-se-á, no entanto argumentar, em pólo oposto:

Nos termos do artº 4º nº 1 do ETAF

Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são competentes para litígios que tenham por objecto:

g)Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
h)Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i)Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;

Estão excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal as seguintes acções:

3 - Ficam igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:

a) A apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, bem como das correspondentes acções de regresso;

Temos assim, que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os tribunais comuns para os litígios respeitantes a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público.

A excepção expressa a essa competência é a prevista no artigo 4.º, n.º 3, alínea a) do ETAF.

Ora, nos presentes autos coloca-se a questão da divisão de competência já no seio dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, isto é, se ela respeita nos tribunais de 1ª instância aos tribunais administrativos ou, aos tribunais tributários (o que depois conduzirá à competência nos Tribunais Centrais Administrativos e Supremo Tribunal Administrativo das suas secções administrativa ou tributária).

Deve notar-se, pois, a atribuição à jurisdição administrativa e fiscal da totalidade dos litígios relativos à responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas e à prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos por parte de entidades públicas.

A lei prescindiu assim, da determinação da natureza substantiva e processual fonte da responsabilidade reclamada. Bastou-se com a natureza das entidades demandadas.

Irreleva que a fonte da responsabilidade radique em actos de gestão pública ou em actos de gestão privada, que dimane de actuação ou omissão pertinente fundamentalmente a um determinado campo ou área do direito.

Afinal, se está em causa responsabilidade pública ela resultará ou da função administrativa ou da função judicial ou da função legislativa ou para quem a admita, ainda, da função política.

Ora, com excepção, como se referiu, do que respeita ao erro judiciário cometido por tribunais de outras jurisdições tudo o mais cabe aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.

Ora, esse grande “bloco”, atribuído assim a esta jurisdição poderia (segundo alguns autores) ainda dentro dele ser dividido entre os tribunais tributários e os tribunais administrativos.

Mas parece que só poderia admitir-se caber aos tribunais tributários as matérias de responsabilidade decorrentes do exercício da função administrativa tributária e da função judicial em matéria tributária. Tudo o mais ficaria para os tribunais administrativos, sub categoria da jurisdição administrativa e fiscal.

Seria, afinal, em razão de alguma especialização que se daria essa competência aos tribunais tributários.

A lei não acolheu, no entanto, a razão de especialização pois como vimos, independentemente da área jurídica fonte de responsabilidade, a competência foi cometida à jurisdição administrativa e fiscal.

Ora, ainda, quando a responsabilidade decorra do exercício de funções administrativas em matéria tributária, ela radica, claro, na função administrativa. Por isso, é ainda responsabilidade pelo exercício de função administrativa, em geral. E, em geral, são só tribunais administrativos de círculo que conhecem em primeira instância dos processos do âmbito da jurisdição administrativa – artigo 44.º, 1 do ETAF.

Esta competência genérica, assim afirmada para os tribunais administrativos de círculo, não tem paralelo na competência prevista para os tribunais tributários, seja no artigo 49.º seja no artigo 49.º-A, do mesmo ETAF.

Nesses segue-se a técnica da enumeração, culminando com as “demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”.

Havendo um elenco enumerativo muito alargado não poderá ser por esquecimento que a lei deixou de assinalar os litígios decorrentes de responsabilidade civil emergente de questões fiscais. Tudo aponta para que se quis deixar esta matéria para o “bolo” geral, independente da específica matéria (fiscal ou administrativa) que com ela estivesse relacionada.

E, assim será, naturalmente, quando se pretenda a efectivação de responsabilidade por função legislativa em que, por exemplo, só tenha estado em causa legislação tributária. Afirma-se que se, se tivesse querido tomar em conta um factor de especialização tributária, também ela deveria caber nas competências definidas para os tribunais tributários.

Finalmente, neste mesmo sentido aponta o facto de a competência para as acções de regresso, fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exercício das suas funções, propostas contra juízes dos tribunais administrativos de círculo e dos tribunais tributários, bem como dos magistrados do Ministério Público que prestem serviço junto desses tribunais caber à secção do contencioso administrativo da cada Tribunal Central (art. 37.º. c) do ETAF) e de a competência para f) Das acções de regresso, fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exercício das suas funções, propostas contra juízes do Supremo Tribunal Administrativo e dos tribunais centrais administrativos e magistrados do Ministério Público que exerçam funções junto destes tribunais, ou equiparados, caber à secção de contencioso administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo.

Ora, se o legislador tivesse querido fixar a competência dos tribunais tributários para a apreciação da responsabilidade civil do Estado pelo exercício da função jurisdicional nos tribunais tributários, natural seria que a acção de regresso também coubesse às secções tributárias dos respectivos tribunais superiores, por para isso apontar o princípio da especialidade. Não é porém assim. Tudo revelando serem os tribunais administrativos os competentes, mesmo que na origem da acção esteja uma relação jurídico - fiscal.

Na circunstância do presente processo, e explicitado o pelo menos aparente antagonismo das duas teses supra expostas, devemos dizer que também se entende que não é a especialidade da matéria onde se suscitou a ilegalidade que sustenta o pedido de indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado que deve, só por si, determinar a competência dos tribunais administrativos ou fiscais, mas a atenção às normas próprias que prevêem as competências dos tribunais da Jurisdição administrativa e fiscal. E, a lei não obstante o teor do artº 4º nº 1 al. g) do ETAF (preceito relativo ao âmbito da jurisdição) não concretiza a competência expressa dos tribunais fiscais para o conhecimento das acções de responsabilidade civil extracontratual.

E, numa situação de incerteza é a competência dos tribunais administrativos que deve ser afirmada.

Decisivo para nós, no presente caso, é que a apreciação do pedido sustentado em causa de pedir consistente em ilegalidade já reconhecida judicialmente não implica a interpretação e aplicação de normas fiscais, quer de direito substantivo quer processual (a causa de pedir desloca-se do patamar fiscal que implica sempre a apreciação de normas fiscais para o da responsabilidade civil extracontratual que obriga sempre à apreciação dos respectivos pressupostos de efectivação).

Concluindo, não existindo, no caso concreto, nenhuma questão fiscal a dirimir, ou que implique a interpretação e aplicação de normas fiscais, impondo-se apenas aplicar as normas relativas à responsabilidade civil extracontratual do Estado, entende-se que a competência para conhecer do mérito da acção, a que se reportam os presentes autos, embora sendo dos tribunais administrativos e fiscais deve ser efectivada pelas respectivas secções do contencioso administrativo.

4Decisão:

Pelo exposto, acordam neste Plenário em resolver o conflito negativo de competências declarando competente o TAF de Braga, secção administrativa.

Lisboa 09 de Maio de 2012 – José da Ascensão Nunes Lopes (relator por vencimento) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Rosendo Dias José – Américo Joaquim Pires Esteves – João António Valente Torrão – José Manuel da Silva Santos Botelho (vencido, nos termos da declaração elaborada pela Sr.ª Cons.ª Vice-Presidente Dulce Neto) – Dulce Manuel da Conceição Neto (vencida, conforme declaração de voto que anexo) – Luís Pais Borges (vencido nos termos da declaração de voto da Sr.ª Cons.ª Dulce Neto) – Joaquim Casimiro Gonçalves (vencido nos termos da declaração de voto da Exmª. Consª. Dulce Neto).

Voto de vencido.

Estamos perante uma acção administrativa comum, sob a forma ordinária, instaurada contra o Estado Português e o Ministério das Finanças, para efectivar responsabilidade civil extracontratual emergente de facto ilícito praticado em processo judicial de execução fiscal, referente a danos sofridos pelo Autor em consequência da venda de um veículo automóvel realizada nesse processo executivo.

É inequívoco que a responsabilidade civil extracontratual de entidades públicas e insere no âmbito da “jurisdição administrativa e fiscal”, conforme decorre do disposto no n.º 3 do artigo 212.º da CRP, onde se estabelece que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. No mesmo sentido, o artigo 1.º do ETAF, onde se afirma que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

E é nesse contexto que o artigo 4.º do ETAF, ao definir o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, estabelece que compete aos respectivos tribunais (administrativos e/ou fiscais) a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto «Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante da função jurisdicional e da função legislativa» [alínea g)], «Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos» [alínea h)] e «Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime especifico da responsabilidade do estado e demais pessoas colectivas de direito público» [alínea i)].

Todavia, e como pertinentemente referem JOSÉ CASALTA NABAIS (No artigo intitulado “Responsabilidade Civil da Administração Fiscal”, publicado no Boletim da Faculdade de Direito, STVDIA IVRIDICA, 101, AD HONOREM - 5.) e JORGE LOPES DE SOUSA (No artigo publicado nos Cadernos de Justiça Administrativa, nº 71, sob o título “Os ínvios e tortuosos caminhos da reforma do contencioso tributário”, pág. 25, e na obra “Sobre a Responsabilidade Civil da Administração Tributária por actos ilegais” pág. 130.), a “jurisdição administrativa e fiscal” não integra uma única e singular jurisdição, mas duas jurisdições autónomas ou duas subjurisdições: a “jurisdição administrativa” e a “jurisdição fiscal”.

Por conseguinte, embora não haja, quanto aos litígios que tenham por objecto a responsabilidade civil extracontratual mencionada nas citadas alíneas do artigo 4.º do ETAF, uma indicação normativa de quais se englobam na jurisdição administrativa e de quais se englobam na jurisdição fiscal, há que considerar, face ao disposto no n.º 3 do artigo 212.º da CRP e no artigo 1.º do ETAF, que deve ser cometida à jurisdição administrativa o julgamento das acções que tenham por objecto a responsabilidade por danos emergentes de relações jurídicas administrativas, isto é, do exercício da função administrativa, e que deve ser cometida à jurisdição fiscal o julgamento das acções que tenham por objecto a responsabilidade por danos emergentes de relações jurídicas fiscais, isto é, do exercício da função tributária.

O facto de o contencioso tributário não prever as acções comuns para apreciar pedidos emergentes de relações jurídicas fiscais, não obsta à sua existência e aplicação neste contencioso, pois como muito bem explica JORGE LOPES DE SOUSA no citado artigo publicado nos CJA, a pág. 24, «a jurisprudência dos tribunais tributários, no cumprimento do seu dever de assegurar da melhor forma possível o funcionamento do serviço público de justiça, foi fazendo o seu caminho, aplicando meios do contencioso administrativo no contencioso tributário sem esperar pela adaptação legislativa: por exemplo, no caso do reenvio prejudicial para o STA, previsto no art. 93.º do CPTA para as acções administrativas esperais, aquele Tribunal não só aceitou a sua aplicação no contencioso tributário, mas também estendeu consideravelmente o seu campo de aplicação, fazendo uso deste expediente processual em processos que nada têm a ver com impugnação de actos, convertendo-o, na prática jurisprudencial, num expediente processual geral». Assim como este Supremo Tribunal tem aceitado aplicar, de forma actualmente pacífica, o recurso excepcional de revista, previsto exclusivamente no artigo 150.º do CPTA.

Razão por que se torna essencial, para decidir o presente conflito de competência, saber se estamos perante responsabilidade civil por danos que emergem de uma relação jurídica fiscal ou perante responsabilidade civil por danos que emergem de uma relação jurídica administrativa.

A relação jurídica tributária é unanimemente considerada como extremamente complexa (Cfr. JOSE CASALTA NABAIS, in “Direito Fiscal”, 6ª Edição, pág. 235.), quer ao nível dos titulares dos diferentes poderes tributários, quer ao nível dos sujeitos passivos, quer ao nível do seu conteúdo. Aceitando, todavia, a noção ampla que a Lei Geral Tributária contém para efeitos da sua aplicação (artigo 1.º n.º 1), devem considerar-se relações jurídicas tributárias as estabelecidas entre a Administração Tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e colectivas e outras entidades legalmente equipadas a estas, esclarecendo o n.º 3 que para o efeito integram a Administração Tributária, a Direcção-Geral dos Impostos, (...), as demais entidades públicas legalmente incumbidas da liquidação e cobrança dos tributos, o Ministro das Finanças ou outro membro do Governo competente, quando exerçam competências administrativas no domínio tributário, e os órgãos igualmente competentes dos Governos Regionais e autarquias locais (n.º 3).

Deste modo, pertencerá à jurisdição fiscal a competência para dirimir questões de responsabilidade por danos decorrentes de toda a actividade administrativa materialmente tributária, exercida, designadamente, pelas entidades públicas legalmente incumbidas da liquidação e cobrança dos tributos.

O que significa aceitar, no contencioso tributário, acções administrativas comuns para efectivação da responsabilidade civil emergente de factos ilícitos praticados em procedimentos tributários comuns, de liquidação e de cobrança de tributos, e em procedimentos tributários especiais, como os procedimentos de inspecção tributária, de levantamento do sigilo bancário, de informação vinculativa, de inclusão de contribuintes nas listas de devedores, de reversão da execução contra responsáveis subsidiários pelo pagamento da dívida.

Na presente acção, a responsabilidade civil e os danos invocados decorrem de actividade exercida por órgão da administração tributária no âmbito de um processo de execução fiscal.

O artigo 103º, n.º 1, da Lei Geral Tributária estipula expressamente que o processo de execução fiscal tem natureza judicial, sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos actos que não tenham natureza jurisdicional e aos quais compete «instaurar os processos de execução fiscal e realizar os actos a este respeitantes, salvo os previstos no n.º 1 do artigo 150.º do presente Código» [artigo 10.º, n.º 1, al. f) do CPPT], ficando, assim, reservado aos tribunais tributários a apreciação e decisão sobre «os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária e a reclamação dos actos praticados pelos órgãos da execução fiscal» [artigo 151.º, n.º 1, do CPPT].

Não se trata, pois, de um procedimento administrativo ou tributário, mas de um processo judicial.

E a competência que os órgãos da administração tributária detém nesse processo não emana de um poder de autotutela executiva, nem brota, em princípio, do exercício da função tributária da Administração, resultando, antes, de uma competência funcional e puramente administrativa que a lei lhe confere para intervir no processo judicial como órgão auxiliar ou colaborador operacional do Juiz, não estando, assim, em princípio, a administração fiscal a agir como tal, no exercício de função tributária, isto é, não está a intervir, por vontade própria e na qualidade de sujeito activo na relação jurídica fiscal, mas a praticar actos materialmente administrativos no âmbito de um processo judicial.

Com a instauração da execução fiscal, emerge uma relação jurídica nova entre o executado e o Estado, uma relação jurídica processual, que é autónoma da relação jurídica substancial subjacente, ou seja, que é distinta da relação jurídica fiscal. Viciada a relação processual, os danos que daí decorram podem gerar responsabilidade civil decorrente do exercício da função administrativa quanto aos actos que nele foram praticados pelo órgão administrativo ou agente da execução.

Pelo que pareceria, à primeira vista, que seria de afastar a competência dos tribunais tributários para julgar acções administrativas para efectivação de responsabilidade civil emergente desses actos administrativos.

Todavia, do disposto no artigo 49.º do ETAF decorre, inequivocamente, que se quis atribuir aos tribunais tributários competência para apreciar e julgar os actos que, embora não tenham sido praticados no seio de uma relação jurídica fiscal, constituam actos administrativos relativos a questões fiscais (de natureza substantiva ou adjectiva).

Ora, o acto ilícito praticado pelo órgão da execução que suporta e serve de causa de pedir à acção de responsabilidade civil aqui em causa não deixa de constituir um acto administrativo relativo a questão fiscal, porque praticado no âmbito do contencioso tributário, com invocação de violação de normas adjectivas tributárias. Pelo que, atendendo às razões de especialização que estão na base da exigência constitucional de duas subjurisdições, não seria conforme a esse imperativo constitucional atribuir competência para o julgamento destas acções aos tribunais da subjurisdição administrativa.

Por outro lado, dentro do processo de execução fiscal surgem, muitas vezes, “enxertados” procedimentos tributários que definem relações jurídicas fiscais e que geram actos tributários. Com efeito, apesar de a administração tributária ser chamada a colaborar com o tribunal na cobrança de créditos, conduzindo o rito processual com submissão às regras processuais, a lei permite-lhe ainda, em determinadas situações, agir no processo executivo como credora/exequente, como sujeito activo da relação jurídica tributária, como acontece, por exemplo, quando profere decisão a responsabilizar outras pessoas pelo pagamento da dívida tributária, praticando um acto administrativo de asserção dos pressupostos legais para essa responsabilização, mudando a titularidade da dívida exequenda através do mecanismo da reversão.

Ora, se a competência para a acção de responsabilidade civil por danos causados por estes actos administrativos praticados no âmbito do processo executivo é dos tribunais tributários (por estar em causa a relação jurídica fiscal), não seria razoável nem coerente negar-lhe essa competência para a acção de responsabilidade civil por danos causados pelos demais actos praticados pelo mesmo órgão da administração tributária no âmbito do processo executivo, até porque, embora não contendendo com a relação jurídica fiscal em si, estes actos consistem na aplicação (ou desaplicação) de normas adjectivas de natureza tributária, suscitando, assim, questões fiscais.

Dulce Manuel da Conceição Neto