Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
- 1.RELATÓRIO
- 1.1.A……………… e B………………., devidamente identificados nos autos, instauraram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa [doravante TAFL] a presente intimação para prestação de informações, consulta de processo e passagem de certidões contra o “PRIMEIRO-MINISTRO”, o “MINISTÉRIO DE ESTADO E DAS FINANÇAS”, o “MINISTÉRIO DA ECONOMIA E DO EMPREGO” e a “SECRETARIA DE ESTADO ADJUNTA DO PRIMEIRO-MINISTRO” [abreviada e doravante, respetivamente, «PM», «MF», «MEE» e «SEAPM»], peticionado, pela motivação inserta na petição inicial de fls. 04/11, que fosse “… dado provimento à presente intimação e, em consequência ser: fixado prazo para cumprimento da intimação; Determinado que os requeridos sejam intimados para, no prazo fixado, conceder … Requerentes o acesso integral aos documentos mencionados em 2, ou seja, a todos os estudos que fundamentam a decisão de reduzir a taxa social única para as empresas em troca de um aumento da contribuição para a segurança social dos trabalhadores …”.
- 1.2.O TAFL, por sentença de 29.04.2013, julgou a intimação procedente, considerando totalmente procedente a pretensão dos demandantes, pelo que intimou os entes demandados a concederem “acesso integral aos estudos que fundamentaram a decisão de reduzir a TSU para as empresas em troca de um aumento da contribuição para a Segurança Social dos trabalhadores, com a advertência de que não o fazendo, pode ser-lhe aplicada a sanção pecuniária compulsória prevista no art. 169.º do CPTA no valor de 50 € por cada dia de atraso”.
- 1.3.Os entes demandados «PM», «MF» e «SEAPM», inconformados, recorreram para o TCA Sul o qual, por acórdão de 23.01.2014, concedeu provimento ao recurso, revogou a decisão referida em 1.2) e julgou totalmente improcedente o presente pedido de intimação.
- 1.4.Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA os demandantes, inconformados com o acórdão proferido pelo TCA Sul, interpuserem, então, o presente recurso jurisdicional de revista apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz [cfr. fls. 389 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário]:
“...
- A.Na sequência de pedido formulado pelos Recorrentes às Recorridas, com vista a aceder «todos os estudos que fundamentam a decisão de reduzir a taxa social única para as empresas em troca de um aumento da contribuição para a segurança social dos trabalhadores», foi intentada ação de intimação para a prestação de informações, consulta de processo ou passagem de certidão previsto nos artigos 104.º e seguintes do CPTA, que foi considerada procedente em 1.ª instância e improcedente pelo acórdão proferido, de que ora se recorre;
- B.Portugal é um Estado de Direito Democrático, que respeita o pluralismo de expressão, assegura o respeito, presta garantias de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais - artigo 20.º da CRP, concedendo legitimidade aos jornalistas, em cumprimento do acesso às fontes de informação, nos termos e efeitos do previsto nos artigos 61.º a 63.º do CPA;
- C.Face ao teor da matéria em causa que, pelo seu relevo social, legitimam a intervenção do STA, por via do presente recurso de revista, até para uma melhor interpretação e aplicação do direito, deve o presente recurso de revista ser admitido;
- D.As Recorridas fazem parte do Governo, que é o órgão superior do Estado, principal ente público (art. 182.º CRP);
- E.A existência dos estudos cujo acesso foi pedido pelos Recorrentes, foi reconhecida publicamente, como fundamento para a decisão de reduzir a TSU e não como preparativo de reuniões do Conselho de Ministros e de Secretários de Estado, o que se assim fosse, até teria o então Ministro violado o sigilo;
- F.Por outro lado, o processo legislativo é público, tanto nas fases de projetos, como na de estudos e pareceres e, claro, depois de publicado, pelo que, sempre teriam as Recorridas a obrigação de divulgarem os estudos em causa;
- G.Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da LADA, considera-se documento administrativo, qualquer suporte de informação, que se encontre na posse dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte;
- H.O disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º da LADA, aplica-se aos órgãos do Estado, ou seja, às Recorridas;
- I.Como refere o Parecer 14/2013: «A doutrina, pronunciando-se sobre a delimitação do âmbito de aplicação da alínea b), do n.º 2, artigo 3.º, refere que ‘daí não se conclui que tais documentos são reservados. Em geral, estão sujeitos a publicidade, como decorre do Regimento da Assembleia da República’»;
- J.A Administração Pública está sujeita aos princípios da transparência e da publicidade consagrados nos já mencionados artigos 268.º da CRP, artigos 61.º e seguintes do CPA e na LADA;
- K.Nesta conformidade, o Tribunal a quo qualificou erradamente os estudos em causa, como enquadrados na exceção prevista da alínea b) do n.º 2 do artigo 3.º da LADA, quando os mesmos relevam e muito para a atividade administrativa e não são meros documentos preparativos de reuniões, seja de Conselho de Ministros, seja de Secretarias de Estado;
- L.Assim sendo, o acórdão violou, nomeadamente, o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º, alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º da LADA, artigo 104.º do CPTA, artigos 61.º e 65.º do CPA e artigos 20.º, 37.º, 182.º, 183.º e 268.º da CRP;
- M.Para além de que o acórdão proferido, procedeu à interpretação inconstitucional da alínea b) do n.º 2 do artigo 3.º da LADA, por violação dos artigos 13.º e 20.º da CRP;
- P.Nesta conformidade, deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, e deve ser revogado o acórdão proferido, intimando-se as Recorridas para darem o acesso aos Recorrentes aos estudos em causa, no prazo de 10 dias, com todas as consequências legais …”.
1.5. Devidamente notificados os entes demandados apenas o «PM» e o «SEAPM», aqui ora recorridos, vieram produzir contra-alegações [cfr. fls. 439 e segs.], formulando o seguinte quadro conclusivo:
“...
- I.O presente recurso excecional de revista não é admissível, pelo que deve ser rejeitado, em coerência com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Não está em causa a apreciação de uma questão de importância fundamental no plano jurídico, nem no plano social, nem a admissão do recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, sendo certo, em todo o caso, que os Recorrentes nem sequer enunciam expressamente qual a questão ou questões dotadas desses atributos e que supostamente lhes conferem a faculdade de requerer a revista excecional;
II. Os presentes autos não evidenciam qualquer questão material controvertida que revista relevância jurídica fundamental, sendo certo que para que se considere uma questão como juridicamente fundamental, não basta que a mesma seja controvertida ou que as instâncias se tenham pronunciado sobre ela em termos divergentes. A complexidade da questão objeto dos presentes autos é até menor do que o comum e o labor exegético exigido reduz-se à interpretação de um único preceito legal, não sendo a abordagem dificultada, de resto, por qualquer sobreposição entre dois ou mais regimes jurídicos potencialmente aplicáveis;
III. A admissão do recurso não é necessária para uma melhor aplicação do direito, dado ser improvável que a mesma questão venha a ser colocada novamente perante os tribunais em casos futuros. Não existe qualquer contenda doutrinária ou sequer jurisprudencial em torno da questão, até porque ela jamais se colocou especificamente perante qualquer dos nossos tribunais superiores e, de resto, nos aspetos jurídicos que já foram objeto de pronúncias anteriores, o acórdão recorrido decidiu em termos inteiramente conformes com a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Administrativo, não se descortinando naquele aresto qualquer erro manifesto que exija a intervenção da cúpula da jurisdição administrativa;
- IV.Os presentes autos tão pouco exibem qualquer questão que revista relevância social fundamental, dado que para que tal se conclua não basta que o objeto da lide tenha suscitado uma qualquer polémica pretérita. Não se avista, nos presentes autos, qualquer questão que seja de colocação frequente nos tribunais ou que previsivelmente venha a sê-lo, pelo que a orientação a definir mediante uma eventual revista excecional sempre teria fraca capacidade de expansão, logo, escassa utilidade prática;
- V.A sujeição dos documentos ao âmbito de aplicação da Lei do Acesso aos Documentos Administrativos depende da respetiva qualificação como documentos administrativos, à luz dos critérios fixados na própria lei. Para o efeito, a Lei do Acesso aos Documentos Administrativos combina um critério subjetivo (a detenção material por órgãos do Estado que integram a Administração Pública) e um critério objetivo (a circunstância de relevar da atividade administrativa) - os quais, por força do disposto na lei e da própria natureza das coisas, são de aplicação cumulativa e não alternativa. A categoria formada pelos documentos referentes à reunião do Conselho de Ministros e de secretários de Estado, bem como à sua preparação integram, embora não esgotem, o universo dos documentos que não relevam da atividade administrativa, pois a lei refere-se-lhes, no âmbito destes últimos, a título exemplificativo;
VI. Uma decisão judicial que qualificasse um documento como administrativo recorrendo unicamente ao critério subjetivo e ignorando o critério objetivo, seria ilegal, dado que assentaria numa interpretação desprovida da mínima correspondência com a letra da lei, sendo, como tal, juridicamente inadmissível e indefensável; e seria igualmente inconstitucional, por violação do princípio da … legalidade e da sujeição dos tribunais à lei, bem como do seu dever constitucional de defender a legalidade democrática, e ainda do princípio da separação e interdependência de poderes, próprio de um Estado de Direito Democrático, dado que o tribunal estaria então a truncar ilegitimamente o conteúdo dispositivo de uma lei da Assembleia da República, substituindo-se, com as suas próprias escolhas e valorações, ao legislador democraticamente legitimado. Como seria de esperar, um semelhante método ab-rogante não colhe o menor apoio na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, onde tal abordagem tem sido consistentemente repudiada;
VII. A Constituição, além de confiar ao Governo o papel de órgão superior da administração pública, atribui-lhe ainda a condução da política geral do país. Os seus poderes distribuem-se entre competências de natureza política, legislativa e administrativa - trata-se de uma tripartição, constante do texto constitucional, que segue de perto a clássica divisão entre função política (integrando a função governativa ou política stricto sensu e a função legislativa) e função administrativa. Enquanto a função política, particularmente na vertente legislativa, se traduz numa prática criadora, de definição primária dos interesses públicos a prosseguir, a função administrativa traduz-se numa atividade subordinada e executiva, de mera implementação prática dos comandos emanados no exercício da função política;
VIII. Os documentos pretendidos pelos Recorrentes não relevam da atividade administrativa, porque (i) não se descortina qualquer ligação entre eles e qualquer das competências administrativas do Governo enumeradas pela Constituição; (ii) os documentos encontram-se instrumentalmente ligados a uma das competências, expressamente classificadas como políticas, que a Constituição atribui ao Governo: a apresentação de propostas de lei à Assembleia da República, em particular da proposta de lei do Orçamento do Estado; (iii) a atividade à qual dizem respeito os documentos em questão não tem uma relação de execução ou sequer de subordinação face a qualquer lei, como seria próprio do exercício da função administrativa; (iv) os documentos em questão inserem-se no impulso inicial do procedimento legislativo destinado a alterar uma lei da Assembleia da República, não a executá-la, sendo certo que a apresentação de propostas de lei constitui uma atividade de natureza político-legislativa por excelência. No presente caso, não nos encontramos sequer perante uma situação de fronteira, com contornos imprecisos e pontos de contacto com ambas as funções, e que compreensivelmente suscite dúvidas - pelo contrário, trata-se de uma típica atividade de natureza político-legislativa, sem qualquer semelhança, ainda que remota, com qualquer forma de exercício da função administrativa;
- IX.Se os documentos em questão não relevam da atividade administrativa, logo, não podem ser qualificados como documentos administrativos para efeitos da Lei do Acesso aos Documentos Administrativos, logo, não cabem no âmbito de aplicação desta lei e, logo, os Recorrentes não gozam de qualquer direito de acesso aos arquivos e registos administrativos em questão, nem sobre os Recorridos pesa qualquer correspondente dever de lho facultar;
- X.Além de se tratar de um documento que não releva da atividade administrativa por ser instrumental face a uma atividade de natureza materialmente político-legislativa (a iniciativa legislativa), trata-se também de um documento respeitante às reuniões do Conselho de Ministros e dos Secretários de Estado. Com efeito, a análise das competências de ambas as formações facilmente demonstra que toda e qualquer proposta de lei, antes de ser formalizada e remetida à Assembleia da República, começou, incontornavelmente, por ser um projeto elaborado, discutido, votado e aprovado em reunião do Conselho de Ministros. Ademais, a mesma análise demonstra também que toda e qualquer projeto elaborado, discutido, votado e aprovado pelo Conselho de Ministros, igualmente de forma incontornável, é sujeito a uma apreciação prévia em sede de reunião de secretários de Estado;
XI. Qualquer iniciativa legislativa, como aquela que o Governo assumiu aquando da apresentação da proposta de lei do Orçamento do Estado para 2013, acarreta, em relação a cada uma das matérias que podem ser objeto dessa proposta, uma decisão sobre o «como» (como regular cada uma dessas matérias), assim como, a montante desta, uma decisão sobre o «se» (se é ou não necessário ou oportuno regular essa matéria ou alterar a regulação existente). Tanto partilha da natureza político-legislativa a primeira decisão como a última. Assim, tal como a função do Estado em que certo procedimento materialmente se insere não varia em função dos resultados concretos desse procedimento, tão pouco se altera a natureza dos documentos que são instrumentais no âmbito desse mesmo procedimento. Seja qual for o teor final de uma proposta de lei, um documento utilizado como ferramenta de apoio à decisão político-legislativa relativa a esse mesmo teor será sempre, só e nada mais do que um instrumento da «burocracia inerente à atividade política do Governo», como refere o Supremo Tribunal Administrativo.
XII. De resto, no presente caso, é patente que os estudos em questão contribuíram efetivamente para a definição do conteúdo da proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2013, dado que o recuo na ideia de alterar as regras da TSU exigiu a introdução de outras medidas orçamentais que, tendo idêntico peso económico e financeiro, fossem de molde a compensar a não-concretização daquela, sendo certo que só através da consulta dos referidos documentos é que o Governo poderia conhecer, ao certo, qual o valor a compensar;
XIII. Além do mais, mesmo que se entendesse que a matéria dos documentos em questão não se encontra refletida no resultado final daquele concreto exercício da competência de iniciativa legislativa, continuaria a não ser legítimo concluir que os documentos em questão esgotaram a sua utilidade e instrumentalidade para a função política do Estado. Com efeito, é impossível garantir, sem margem para dúvidas, que jamais voltará a ser necessário ponderar politicamente uma alteração ao regime jurídico da TSU, com o apoio dos dados e das conclusões constantes desses documentos.
XIV. Em suma, tal como o tribunal a quo, não vemos de onde puderam os Recorrentes retirar «esse entendimento de que um documento elaborado no exercício da função política e por causa desse exercício possa ser considerado como relevando de atividade administrativa pelo simples facto de uma matéria nele contida não ter sido acolhida na proposta de lei» - sendo certo que, de resto, os Recorrentes não empreenderam qualquer esforço no sentido de fornecer uma resposta credível a essa essencial questão lançada pelo douto acórdão recorrido;
XV. Considera-se, pois, que o douto acórdão recorrido não padece de qualquer das ilegalidades ou inconstitucionalidades que os Recorrentes lhe atribuem. Pelo contrário, andou bem o douto aresto ora em crise, pelo que deve ser mantido …”.
- 1.6.Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 29.04.2014, veio a ser admitido o recurso de revista, considerando-se no mesmo existir “… controvérsia de ordem jurídica de importância fundamental …” já que “… está em discussão saber em que qualificação se deve integrar documentos ou estudos elaborados com vista à produção de diploma legislativo que não chegou a ser emitido …”.
- 1.7.O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no arts. 146.º e 147.º do CPTA emitiu pronúncia no sentido do improvimento do recurso [cfr. fls. 479/483], pronúncia essa que objeto de contraditório mereceu resposta discordante dos recorrentes [cfr. fls. 488/490].
- 1.8.Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. c) e 2 do CPTA, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
2. DAS QUESTÕES A DECIDIR
No essencial, constitui objeto de apreciação nesta sede o erro de julgamento assacado à decisão judicial recorrida dado, por um lado, ocorrer uma alegada infração ao que se mostra disposto nos arts. 03.º, n.º 1, al. a) e 04.º, n.º 1, al. a) da Lei n.º 46/2007, de 24.08 [vulgo «LADA»], 104.º do CPTA, 61.º e 65.º do CPA, 37.º, 182.º, 183.º e 268.º todos da CRP e, por outro lado, uma interpretação inconstitucional do art. 03.º, n.º 2, al. b) da LADA por violação dos arts. 13.º e 20.º da CRP [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].
Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual:
- I)Os requerentes são jornalistas e exercem a sua atividade profissional no jornal “i”;
- II)No dia 11.09.2012 o Ministro de Estado e das Finanças divulgou publicamente o seguinte: “… o estudo do impacto da medida de desvalorização fiscal foi realizado em colaboração com as equipas do Fundo Monetário Internacional, Comissão Europeia e Banco Central Europeu. Os resultados obtidos através dos vários modelos são qualitativamente semelhantes. Ao fim de dois anos, o emprego terá aumentado em cerca de 1. O impacto positivo no investimento será de aproximadamente de 0,5. O crescimento das exportações será entre 1% a 2% …”;
- III)No dia 21.09.2012 os requerentes enviaram aos requeridos os documentos juntos como fls. 28 a 49, que se dão por reproduzidos para todos os efeitos legais, onde requereram o acesso integral a todo o processo relacionado com os estudos que fundamentaram a decisão de reduzir a taxa social única para as empresas em troca de um aumento da contribuição para a segurança social dos trabalhadores;
IV) Os requerentes não tendo obtido resposta apresentaram em 24.10.2012, queixas contra os requeridos junto da «CADA» (fls. 51 a 55 dos autos);
- V) Na sequência das queixas apresentadas pelos requerentes a «CADA» instaurou os processos n.ºs 503/2012 e 504/2012 que culminaram nos pareceres n.ºs 4/2013 e 14/2013 que se dão por reproduzidos para todos os efeitos legais e onde se concluiu que deve ser facultado o acesso ao estudo requerido (fls. 58 a 76 dos autos);
- VI)Os requerentes solicitaram juntos dos requeridos o cumprimento dos pareceres identificados no ponto anterior (fls. 13 a 88 dos autos);
- VII)Por ofício n.º 1050, datado de 22.02.2013, o Gabinete do Primeiro-Ministro remeteu a resposta constante de fls. 89 a 95 dos autos que se dá por reproduzido para todos os efeitos legais, onde reitera o entendimento de que não existe a obrigação legal de disponibilizar o acesso aos estudos preparatórios tendentes à alteração do regime da TSU, atendendo ao seu carácter reservado decorrente da confidencialidade legalmente reconhecida e inerente ao processo político-legislativo do Governo, não se estando perante documentos administrativos;
- VIII)Por ofício n.º 1017, datado de 26.02.2013, o Ministério da Economia e do Emprego informou os requerentes que acompanha a resposta enviada pelo Gabinete do Primeiro-Ministro (fls. 96 dos autos);
- IX)Por ofício n.º 035, datado de 06.03.2013, igualmente subscreveu a resposta enviada pelo Gabinete do Primeiro-Ministro (fls. 97 dos autos).
3.2. DE DIREITO
Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que constituem objeto desta instância de recurso de revista.
3.2.1. DO ERRO DE JULGAMENTO [arts. 03.º, n.º 1, al. a) e 04.º, n.º 1, al. a) da «LADA», 104.º do CPTA, 61.º e 65.º do CPA, 37.º, 182.º, 183.º e 268.º todos da CRP]
- I.Argumentam os recorrentes que o acórdão sob impugnação se mostra lavrado em infração do quadro normativo em epígrafe porquanto, por um lado, os estudos em causa são documentos administrativos tanto mais que os mesmos, elaborados para fundamentar uma medida legislativa, não a vieram a integrar, não podendo ser considerado como fazendo parte de acervo preparativo da reunião do Conselho de Ministros e, ainda, que o processo legislativo é público tanto na fase de projetos como nos estudos e pareceres elaborados para instrução da sua redação final, sendo que os documentos respeitantes à atividade político-legislativa estão sujeitos a publicidade como decorre do Regimento da Assembleia da República («AR»), pelo que emanando a Lei de Orçamento de Estado da «AR» e não do Governo então “nunca um estudo para fundamentar a redução da TSU nessa Lei serviria… de preparativo para reunião de Conselho de Ministros” e o mesmo “foi efetivamente solicitado no exercício da atividade administrativa … nos termos do disposto no artigo 182.º da CRP”; e, por outro lado, os jornalistas para além do direito ao acesso às fontes de informação detém também o direito/dever de informar o que lhes confere o interesse legítimo em ter acesso aos documentos em causa, traduzindo-se a recusa no seu acesso para além de infração ao quadro legal em epígrafe também numa violação dos princípios da transparência e da publicidade.
Analisemos.
II. Decorre do art. 37.º da CRP, sob a epígrafe de “liberdade de expressão e informação”, no que releva para a questão dos autos, que todos “têm o direito de exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio, bem como o direito de informar, de se informar e de ser informados, sem impedimentos nem discriminações” (n.º 1), que o “exercício destes direitos não pode ser impedido ou limitado por qualquer tipo ou forma de censura” (n.º 2) e que as “infrações cometidas no exercício destes direitos ficam submetidas aos princípios gerais de direito criminal ou do ilícito de mera ordenação social, sendo a sua apreciação respetivamente da competência dos tribunais judiciais ou de entidade administrativa independente, nos termos da lei” (n.º 3), sendo que, por força do n.º 2 do art. 38.º da Lei Fundamental, a “liberdade de imprensa implica: … b) O direito dos jornalistas, nos termos da lei, ao acesso às fontes de informação e à proteção da independência e do sigilo profissionais”.
III. E do art. 268.º da CRP, sob a epígrafe de “direitos e garantias dos administrados”, resulta que os cidadãos “têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas” (n.º 1) e, bem assim, que lhes assiste “o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas” (n.º 2).
- IV. Extrai-se dos primeiros comandos constitucionais acabados de convocar a consagração no nosso ordenamento jurídico do princípio/direito à liberdade de informação que integra o direito de informar, de se informar e de ser informado, sem impedimentos, censura ou discriminações [cfr. art. 37.º, n.ºs 1 e 2], na certeza ainda de que, nos termos do n.º 2 do art. 48.º do texto constitucional, todos os cidadãos têm o direito de ser esclarecidos sobre os atos das entidades públicas.
- V.Note-se ainda que o direito de informação “é um direito fundamental autónomo relativamente à liberdade de expressão” e que o mesmo “constitui uma estrutura complexa que envolve uma tríade de direitos: (i) o direito de comunicar publicamente informações sem impedimentos nem discriminações; (ii) o direito de procurar informações sem impedimentos nem discriminações; e (iii) o direito de receber informações e de ser mantido informado sem impedimentos nem discriminações”, sendo que o direito de acesso às fontes de informação “abrange quer os factos, as situações, as notícias, as opiniões, os juízos de valor, etc., quer os conteúdos veiculados pelos diversos meios de comunicação suscetíveis de tratamento jornalístico” e “diz respeito às atividades de: - órgãos políticos, salvo, nos termos da lei, segredo de Estado … ou segurança interna ou externa (art. 268.º, n.º 2); - quaisquer órgãos e serviços da Administração Pública, em todos os níveis e ramos” [cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, in: “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, 2.ª edição, págs. 852 e 866].
VI. Por seu turno, mostra-se enunciado no nosso ordenamento igualmente um direito à informação dos administrados perante a Administração [art. 268.º, n.ºs 1 e 2] o qual assume natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias consagrados na Lei Fundamental [cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, in: ob. cit., Tomo III, págs. 601/604; J. J. Gomes Canotilho, in: “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 3.ª edição, págs. 380 e segs.; J. C. Vieira de Andrade, in: “Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976”, (2012) 5.ª edição, págs. 81 e segs.; J. M. Sérvulo Correia, em “O direito à informação e os direitos de participação dos particulares no procedimento e, em especial, na formação da decisão administrativa”, in: Legislação, 9/10 (1994), págs. 133-164 J. Renato Gonçalves em “Direito de acesso aos documentos administrativos” in: “Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues", vol. II, pág. 195], sendo que tal direito fundamental, pela forma ampla e generosa como está consagrado no texto constitucional, engloba, por um lado, um direito de acesso e à informação procedimental [consubstanciado num número alargado de direitos “instrumentais”, nomeadamente, a consulta do processo, a transcrição e obtenção de documentos ou acesso aos mesmos e a passagem de certidões e que se mostra disciplinado nos arts. 61.º a 64.º do CPA] e, por outro lado, um direito de acesso aos arquivos e registos administrativos [regulado em termos do seu exercício pelo art. 65.º do CPA - princípio da administração aberta - e pela «LADA» a qual transpõe para o ordenamento interno a Diretiva n.º 2003/98/CE].
VII. Sustentou-se no acórdão do TC n.º 496/10 que no art. 268.º da CRP consagram-se “dois direitos funcionalmente distintos, embora conexos, de acesso à informação administrativa (…): o direito à informação administrativa procedimental (n.º 1: o direito dos administrados a serem informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como a conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas) e o direito à informação administrativa não procedimental (n.º 2: o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas). O primeiro tutela a posição do administrado enquanto sujeito do procedimento ou interessado em decisões nele tomadas; o segundo é um direito de todos, independentemente de qualquer interesse individual (uti cives). (…) Com efeito, o n.º 2 do artigo 268.º da Constituição, introduzido pela revisão constitucional de 1989, veio permitir o acesso generalizado dos administrados aos documentos e registos da Administração, sem necessidade de invocar uma posição legitimadora, a partir do momento em que tais elementos se não integrem ou respeitem a um procedimento administrativo em curso. Trata-se de um direito fundamental, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias (…), embora essencialmente intencionado a salvaguardar o interesse de todos (o interesse público) na transparência da atividade administrativa, como forma de garantia do respeito pelos princípios constitucionais, norteadores dessa atividade, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (artigo 266.º da CRP) e, ainda, da eficiência administrativa e do bom uso dos fundos públicos, pelo menos reflexamente”.
VIII. Este Supremo interpretando e aplicando o regime normativo decorrente dos arts. 268.º, n.º 2 da CRP, 65.º do CPA, 01.º, 02.º, n.ºs 1 e 2 e 04.º da «LADA» vem igualmente sustentando a consagração no nosso ordenamento do princípio da administração aberta e cuja tradução “se encontra nos arts. 61.º a 65.º do CPA onde se estatuiu que os interessados têm o direito a ser informados e, se necessário, a consultar o processo, que «os funcionários competentes são obrigados a passar aos interessados … certidão, reprodução ou declaração autenticada de documentos …» e que «todas as pessoas têm direito de acesso aos arquivos e registos administrativos ...», direito que é regulado em diploma próprio”, no caso a «LADA» [constitui o diploma a que se refere o n.º 2 do art. 65.º do CPA], nela se estatuindo que “aquele princípio assegura o acesso e a reutilização dos documentos administrativos «de acordo com os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade», o qual se aplica não só aos órgãos do Estado e da Administração Pública como também aos órgãos das empresas públicas, dos institutos públicos e, em geral, aos órgãos de outras entidades públicas que exerçam funções administrativas ou poderes públicos” [cfr., entre outros, Acs. de 30.09.2009 - Proc. n.º 0493/09, de 06.01.2010 - Proc. n.º 0965/09, de 20.01.2010 - Proc. n.º 01110/09 todos consultáveis in: «www.dgsi.pt/jsta»].
- IX. E reportando-se ao princípio do arquivo aberto afirma Barbosa de Melo que o mesmo se destina a “superar a tradicional «arcana imperii» tornando os arquivos administrativos acessíveis a qualquer um (...) e, sobretudo, na prática, às organizações dedicadas à promoção de interesses coletivos e aos representantes dos «mass media». Ele facultará aos cidadãos «uti universi» informações em primeira mão sobre as atitudes, orientações e projetos da Administração, munindo-os de meios indispensáveis à sua participação, enquanto agentes cívicos, em quaisquer campos da ação administrativa, sobretudo naqueles que mais interesse despertam na opinião pública. Sob este ponto de vista o princípio do arquivo aberto organiza, no plano administrativo, o direito cívico que se filia na liberdade de dar, de receber e de procurar informações. É, portanto, um instrumento do direito à informação, hoje incluído por muitos no catálogo dos direitos fundamentais do cidadão” [em: "As garantias administrativas na Dinamarca e o princípio do arquivo aberto", in: “Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra”, vol. LVII, 1981, pág. 269].
- X.Presente este enquadramento geral da matéria resulta ainda do quadro normativo ordinário pertinente e que se revela necessário à apreciação do objeto de litígio que na «LADA» se “regula o acesso aos documentos administrativos, sem prejuízo do disposto na legislação relativa ao acesso à informação em matéria de ambiente” [art. 02.º], prevendo-se na al. a) do n.º 1 do seu art. 03.º que se considera como “documento administrativo” para efeitos do mesmo diploma “qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome” [nomeadamente e naquilo que releva os “órgãos do Estado e das Regiões Autónomas, que integrem a Administração Pública” - art. 04.º, n.º 1 al. a) da «LADA»], sendo que não “se consideram documentos administrativos, para efeitos da presente lei: a) As notas pessoais, esboços, apontamentos e outros registos de natureza semelhante; b) Os documentos cuja elaboração não releve da atividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de secretários de Estado, bem como à sua preparação” [n.º 2 do referido art. 03.º] [sublinhado nosso].
XI. E dispõe-se, ainda, na al. a) do n.º 1 do art. 08.º da Lei n.º 1/99 [Estatuto do Jornalista] que o “direito de acesso às fontes de informação é assegurado aos jornalistas: a) Pelos órgãos da Administração Pública enumerados no n.º 2 do artigo 2.º do Código do Procedimento Administrativo”, sendo que tal direito “não abrange os processos em segredo de justiça, os documentos classificados ou protegidos ao abrigo de legislação específica, os dados pessoais que não sejam públicos dos documentos nominativos relativos a terceiros, os documentos que revelem segredo comercial, industrial ou relativo à propriedade literária, artística ou científica, bem como os documentos que sirvam de suporte a atos preparatórios de decisões legislativas ou de instrumentos de natureza contratual” [n.º 3 do referido art. 08.º] [sublinhado nosso].
XII. Para a questão em apreciação assume-se como essencial proceder à caracterização do tipo de documentos que foram objeto do pedido de acesso formulado pelos aqui recorrentes, mormente, se os mesmos devem ser qualificados como “documentos administrativos” para efeitos da sua submissão às regras de acesso do CPA e da «LADA» ou, ao invés, se os mesmos dizem respeito a documentos preparatórios de decisões legislativas, no caso apresentação da proposta do Orçamento de Estado e como tal integrantes do processo legislativo não sujeito às referidas regras de acesso tal como se mostra excluído pelo regime legal acabado de enunciar.
XIII. Por forma a captar e enquadrar a questão importa, então, que nos socorremos do demais quadro normativo pertinente extraindo-se, desde logo, do n.º 1 do art. 106.º da CRP, sob a epígrafe de “elaboração do Orçamento”, que a “lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e executada, anualmente, de acordo com a respetiva lei de enquadramento, que incluirá o regime atinente à elaboração e execução dos orçamentos dos fundos e serviços autónomos”, constituindo matéria da reserva absoluta da competência político/legislativa da «AR» a aprovação do “Orçamento do Estado, sob proposta do Governo” [arts. 161, al. g) e 164.º, al. r)].
XIV. O processo legislativo orçamental encontra a sua disciplina ainda na Lei n.º 91/2001, de 20.08 [Lei de Enquadramento Orçamental - diploma que, entretanto, foi sendo sucessivamente alterado considerando-se para o efeito a redação dada pela Lei n.º 52/2011, de 13.10, não relevando por não vigentes à data dos factos as alterações que foram produzidas pelas Leis n.ºs 37/2013, de 14.06, e 41/2014, de 10.07], mormente, nos seus arts. 12.º-B a 12.º-H, iniciando-se “com a revisão anual do Programa de Estabilidade e Crescimento, elaborada pelo Governo e efetuada de acordo com a regulamentação comunitária” e que é alvo de apreciação pela «AR» [art. 12.º-B], passando pela apresentação à «AR» “de harmonia com as Grandes Opções do Plano, uma proposta de lei com o quadro plurianual de programação orçamental” [art. 12.º-D] e, por regra, até 15 de outubro de cada ano duma “proposta de lei do Orçamento do Estado para o ano económico seguinte, acompanhada por todos os elementos a que se referem os artigos 35.º a 37.º” [art. 12.º-E] para se concluir, nos termos do art. 12.º-F, com discussão e votação no Plenário/comissão parlamentar da «AR» da proposta de lei do Orçamento “nos termos do disposto na Constituição, na presente lei e no Regimento da Assembleia da República”. E do art. 34.º do referido diploma deriva ainda que a “proposta de lei do Orçamento do Estado tem uma estrutura e um conteúdo formal idênticos aos da lei do Orçamento” (n.º 1) e que a “proposta de lei do Orçamento é acompanhada pelos desenvolvimentos orçamentais, pelo respetivo relatório e pelos elementos informativos previstos na presente secção, bem como por todos os demais elementos necessários à justificação das decisões e das políticas orçamental e financeira apresentadas” (n.º 2), sendo que os “elementos informativos a que se refere o número anterior podem ser apresentados sob a forma de anexos autónomos ou de elementos integrados no relatório que acompanham a proposta de lei” (n.º 3).
XV. Decorre do quadro legal em referência que o concreto processo legislativo relativo ao Orçamento de Estado envolve o exercício de competências por parte do Governo e da «AR» [cfr. arts. 161, al. g) e 164.º, al. r) e 197.º, n.º 1, al. d) da CRP] o que nos remete ainda para as regras que disciplinam os procedimentos desenvolvidos no quadro de cada um dos referidos órgãos.
XVI. Assim e competindo ao Governo a elaboração da proposta de Orçamento a apresentar ulteriormente à «AR» importa, então, atentar primeiramente das regras que regem toda a tramitação do procedimento que culmina com a aprovação em sede de Governo daquela proposta em reunião do Conselho de Ministros.
XVII. Ora nesta sede importa recordar que nos termos do art. 182.º da CRP o “Governo é o órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública” e que o mesmo, nos termos do artigo seguinte, “é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado” (n.º 1) e que o “número, a designação e as atribuições dos ministérios e secretarias de Estado, bem como as formas de coordenação entre eles, serão determinados, consoante os casos, pelos decretos de nomeação dos respetivos titulares ou por decreto-lei” (n.º 3), sendo que, nos termos do arts. 184.º da CRP e 04.º do DL n.º 86-A/2011, de 12.07 [diploma que aprovou a Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional], Conselho de Ministros é composto pelo Primeiro-Ministro, pelo Vice-Primeiro-Ministro (caso o haja), pelas ministras e pelos ministros.
XVIII. De harmonia com o que se preceitua no n.º 4 do referido art. 04.º do DL aludido a organização e funcionamento do Conselho de Ministros são regulados em regimento aprovado por resolução do mesmo órgão, regimento esse atualmente inserto no anexo I da Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/2011, de 11.07.
XIX. De tal Regimento e no que aqui cumpre relevar importa reter que as reuniões do Conselho obedecem a uma ordem do dia fixada na respetiva agenda [cfr. seus arts. 04.º e 05.º], sendo que a agenda do Conselho comporta três partes: «Parte I - Assuntos gerais» (relativa à análise política, geral ou setorial, à apresentação de matérias sectoriais ou a assuntos de coordenação política), «Parte II - Projetos a aprovar» (relativa à apreciação de projetos que tenham reunido consenso em reunião de secretários de Estado e por isso se considerem em condições de aprovação sem apresentação e debate específicos) e «Parte III - Projetos a debater» (relativa à apreciação de projetos que tenham suscitado dificuldades não ultrapassadas em reunião de secretários de Estado e por isso careçam de apresentação e discussão em Conselho).
XX. Nos termos do seu art. 06.º as deliberações do Conselho são tomadas por consenso ou votação e os projetos ao mesmo submetidos são “objeto de deliberação que os aprove, com ou sem alterações, rejeite, adie para apreciação posterior ou determine a baixa à reunião de secretários de Estado, podendo também ser retirados pelos respetivos proponentes” (n.º 3), sendo que, por força do art. 11.º, as “agendas e os projetos submetidos ou a submeter à apreciação do Conselho são confidenciais, sem prejuízo do disposto no n.º 7 sobre o comunicado final” (n.º 1) e os “gabinetes dos membros do Governo devem adotar as providências necessárias para assegurar o cumprimento do disposto no número anterior e obstar à violação da confidencialidade” (n.º 2) [sublinhados nossos].
XXI. Decorre do art. 14.º ainda do mesmo Regimento que as reuniões de secretários de Estado são preparatórias do Conselho de Ministros e têm “por objeto: 14.1.1 - Apreciar os projetos postos em circulação; 14.1.2 - Apreciar os atos normativos da União Europeia que careçam de transposição para a ordem jurídica nacional e definir, quando necessário, qual o ministério responsável por essa transposição; 14.1.3 - Realizar debate sobre assuntos específicos de políticas sectoriais, previamente solicitado ao Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares”, sendo que a sua agenda, “remetida aos gabinetes do Primeiro-Ministro, de todos os ministros, do Secretário de Estado Adjunto do Primeiro-Ministro e do Secretário de Estado da Cultura” [art. 15.º, n.º 2], comporta também três partes: «Parte I - Projetos circulados» (relativa à apreciação dos projetos postos em circulação), «Parte II - Projetos transitados» (relativa à apreciação de projetos transitados de anteriores RSE e dos que baixaram do Conselho de Ministros) e «Parte III - Assuntos específicos» (relativa às matérias referidas no n.º 14.1.3) [art. 15.º, n.º 3].
XXII. Por fim, extrai-se do art. 21.º do mesmo Regimento que os “projetos de atos normativos são remetidos ao Gabinete do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros pelo gabinete proponente, por meio eletrónico, através do sistema de gestão documental da rede informática do Governo, acompanhados dos pareceres ou documentos comprovativos das audições legais e consultas realizadas”.
XXIII. Passando, agora, às regras que norteiam o procedimento legislativo uma vez apresentada a proposta na «AR» cumpre atentar, desde logo, às normas gerais regimentais para o processo legislativo que se mostram previstas nos arts. 118.º a 163.º do Regimento da «AR» n.º 1/2010 [o qual procedeu à alteração do Regimento n.º 1/2007], relevando nesta matéria o art. 124.º, sob a epígrafe de “requisitos formais dos projetos e propostas de lei”, do qual se extrai que os “projetos e propostas de lei devem: a) Ser redigidos sob a forma de artigos, eventualmente divididos em números e alíneas; b) Ter uma designação que traduza sinteticamente o seu objeto principal; c) Ser precedidos de uma breve justificação ou exposição de motivos” (n.º 1), que o “requisito referido na alínea c) do número anterior implica, no que diz respeito às propostas de lei e na medida do possível, a apresentação, de modo abreviado, dos seguintes elementos: a) Uma memória descritiva das situações sociais, económicas, financeiras e políticas a que se aplica; b) Uma informação sobre os benefícios e as consequências da sua aplicação; c) Uma resenha da legislação vigente referente ao assunto” (n.º 2), que as “propostas de lei devem ser acompanhadas dos estudos, documentos e pareceres que as tenham fundamentado” (n.º 3), sendo que não “são admitidos os projetos e as propostas de lei que hajam preterido o prescrito na alínea a) do n.º 1” (n.º 4) e a “falta dos requisitos das alíneas b) e c) do n.º 1 implica a necessidade de suprimento no prazo de cinco dias, ou, tratando-se de proposta de lei de Assembleia Legislativa de região autónoma, no prazo que o Presidente da Assembleia fixar” (n.º 5) [sublinhado nosso].
XXIV. Mais deriva do art. 103.º Regimento da «AR», relativo a “poderes das comissões parlamentares”, que todos “os documentos em análise, ou já analisados, pelas comissões parlamentares, que não contenham matéria reservada, devem ser disponibilizados no portal da Assembleia na Internet” (n.º 2), sendo que os “jornalistas têm direito a aceder a todos os documentos distribuídos para cada reunião da comissão parlamentar, exceto se contiverem matéria reservada” (n.º 3), estipulando-se no seu art. 113.º que todos “os atos e documentos de publicação obrigatória em Diário, bem como todos os documentos cuja produção e tramitação seja imposta pelo Regimento, devem ser disponibilizados, em tempo real, no portal da Assembleia da Internet e na intranet”.
XXV. E em especial quanto ao procedimento legislativo de apreciação e votação do Orçamento de Estado importa ainda ter presente que a proposta de lei goza de prioridade absoluta no agendamento/fixação da ordem do dia [art. 62.º, n.º 2, al. e) do referido Regimento da «AR» n.º 1/2010 - que procedeu à alteração do Regimento n.º 1/2007] encontrando-se a sua disciplina nos arts. 205.º a 207.º e 210.º a 212.º do referido Regimento. Ressalta deste quadro que a proposta de lei do Orçamento de Estado uma vez apresentada à «AR» [art. 205.º, n.º 1] é alvo de informação técnica pelos serviços da «AR», de pareceres e de reunião da comissão parlamentar competente em razão da matéria, com a presença obrigatória dos ministros responsáveis pelas áreas das Finanças e da Segurança Social aberta à participação de todos os Deputados [art. 206.º], seguindo-se depois a discussão e votação em Plenário exclusivamente convocado para o efeito na generalidade [arts. 207.º e 210.º], a discussão e votação na especialidade [art. 211.º] e, por fim, a votação final global e redação final [art. 212.º].
XXVI. Munidos e cientes de todo o acervo normativo enunciado cumpre, agora, analisando a questão suscitada, aferir do acerto do julgado sob impugnação.
XXVII. Este Supremo Tribunal no seu acórdão de 08.07.2009 [Proc. n.º 0451/09 - consultável no mesmo sítio] afirmou que “o legislador ordinário delimita o âmbito de proteção do direito de acesso, no essencial, pela definição do que considera, para efeitos de aplicação do diploma, «documento administrativo» (art. 3.º). (…) E, da leitura articulada das disposições dos artigos 3.º e 4.º, resulta que qualifica como tal «qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material» - com exceção de «notas pessoais, esboços, apontamentos e outros registos de natureza semelhante [art. 3.º/1/a) e 2/a)] -, que esteja na posse ou seja detido em nome de um dos entes enunciados no art. 4.º e «cuja elaboração releve da atividade administrativa» [arts. 3.º/1/a) e 2/ b) e 4.º]. (…) Deste modo, a definição combina os critérios da origem/função e da posse, confinando o âmbito de proteção do direito fundamental ao conteúdo informativo contido em suportes cuja elaboração releve da atividade administrativa e que, cumulativamente, se encontrem na posse de algum dos entes enunciados no art. 4.º”, sendo que quanto ao alcance do que seja um suporte de informação cuja elaboração releve da “atividade administrativa” numa “primeira aproximação, pela negativa, ninguém duvidará que não são de considerar documentos administrativos os suportes de informação produzidos ou recolhidos no exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, portanto sem qualquer ligação funcional entre o documento e a atividade administrativa - Raquel Carvalho, in «Lei de Acesso aos Documentos da Administração», p. 27” [cfr. neste sentido, ainda os Acs. deste Supremo de 30.09.2009 - Proc. n.º 0453/09, de 30.09.2009 - Proc. n.º 0493/09, de 06.01.2010 - Proc. n.º 0965/09, de 20.01.2010 - Proc. n.º 01110/09 todos também consultáveis no mesmo endereço].
XXVIII. Na sequência do que fomos aludindo supra a pretensão dos recorrentes para que possa lograr obter procedência exige que os documentos em questão sejam qualificados/classificados como “documentos administrativos”.
XXIX. À luz daquilo que constitui a definição legal vertida na «LADA» e do entendimento jurisprudencial referido não se nos afigura como possível a qualificação ou classificação dos estudos em questão e cujo acesso é pretendido como sendo “documentos administrativos” com consequente sujeição às regras e garantias constitucionais e legais de acesso supra enunciadas, tanto mais que tais regras e garantias e o próprio princípio do arquivo aberto respeitam no nosso ordenamento jurídico apenas ao acesso aos “documentos administrativos” e não de outro tipo de documentos/suportes produzidos noutro tipo de procedimentos, na certeza de que inexiste no quadro legislativo interno vigente diploma que contenha regras semelhantes àquelas que disciplinam o regime geral de acesso aos documentos das instituições da União Europeia, mormente, no Regulamento (CE) n.º 1049/2001.
XXX. Na verdade, afigura-se-nos que o critério legal que subjaz à definição dum documento como “documento administrativo” combina os critérios da origem/função e da posse, não se bastando com a verificação de apenas dum deles para o preenchimento do conceito [cfr., nomeadamente, arts. 01.º, 02.º, n.ºs 1 e 5, 03.º, n.ºs 1, al. a) e 2, al. b), 04.º, n.º 1, al. a) da «LADA», 268.º da CRP, 65.º do CPA e 08.º, n.º 3 da Lei n.º 1/99].
XXXI. Impondo-se, nomeadamente, o apuramento da “administratividade material” de um documento como condição necessária para a operatividade da garantia do direito de acesso à informação temos, assim, que constitui pressuposto da infração dos arts. 03.º, n.ºs 1 e 2 e 04.º, n.º 1 da «LADA» que estejam reunidos, em concreto, quanto a cada documento os critérios da origem/função e da posse.
XXXII. Daí que todos os suportes de informação que hajam sido produzidos ou recolhidos no exercício das funções política, legislativa e/ou jurisdicional não poderão ser considerados ou qualificados como “documentos administrativos” porquanto se tratam de suportes relativamente aos quais inexiste uma qualquer ligação funcional entre o documento/suporte em crise e a atividade administrativa [cfr., mormente, os referidos arts. 01.º, 02.º, n.ºs 1 e 5, 03.º, n.ºs 1, al. a) e 2, al. b) da «LADA»] e na certeza de que os direitos e garantias conferidos aos jornalistas em matéria de acesso às fontes de informação também eles estão limitados, nomeadamente, quanto aos suportes de atos preparatórios de decisões legislativas [vide, art. 08.º, n.º 3 da Lei n.º 1/99].
XXXIII. Nas palavras de João Caupers “um documento administrativo é aquele que é diretamente produzido ou recolhido no exercício normal de funções administrativas” pelo que “se não puder ser estabelecida uma ligação entre a atividade administrativa pública e o documento, este não será administrativo, não estando assegurado o acesso” [em “Sobre o conceito de documento administrativo” in: CJA n.º 75, pág. 09].
XXXIV. Sustentam M. Aroso de Almeida e Carlos A. Cadilha que o objeto do direito de acesso reporta-se “a documentos que relevam do exercício da função administrativa e que, como tal, tenham sido elaborados ou se encontram na posse de entidades públicas ou privadas, por efeito da sua atuação, ainda que circunstancial, no exercício de prerrogativas de autoridade ou segundo um regime de direito administrativo” [in: Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª edição, pág. 699].
XXXV. E reportando-se é certo ao regime previsto na anterior «LADA» mas que neste âmbito mantém atualidade por referência ao que se mostra disciplinado no atrás citado art. 03.º, n.º 2, al. b) da «LADA» vigente refere J. Renato Gonçalves que este preceito “afasta da qualificação de documentos administrativos aqueles «cuja elaboração não releve da atividade administrativa»” [in: loc. cit., págs. 212/213].
XXXVI. Se é certo que tal exclusão dos documentos/suportes relativos às funções político-legislativa poderá levantar dúvidas quanto à demarcação em concreto das respetivas fronteiras quando, como o Governo, detém competências não só naquelas funções mas também quanto à função administrativa, temos que do facto do Governo estar sujeito ao regime da «LADA» quando exerça atividade administrativa não decorre ou não deriva a sua sujeição ao referido regime quando se trate do exercício das competências políticas e legislativas que lhe estão constitucional e legalmente conferidas.
XXXVII. Extrai-se ainda da jurisprudência deste Supremo que “a função política consiste na escolha das opções destinadas à preservação e desenvolvimento do modelo económico e social que enforma uma organização social e a função administrativa traduz-se na materialização dessas opções. Por ser assim é que só os órgãos superiores do Estado - entre eles o Governo - podem exercer a função política pois só eles têm legitimidade para definir, em termos gerais, as finalidades que a sociedade deve prosseguir, os meios que cabe utilizar para as alcançar e os caminhos que para o efeito terá de percorrer. É, assim, evidente que a atividade administrativa funciona a jusante da função política e que a mesma, no essencial, reveste natureza executiva - a de pôr em prática as orientações gerais traçadas pelos órgãos políticos (…). Tudo seria simples se na organização do Estado existissem órgãos com funções exclusivamente políticas e órgãos com apenas funções administrativas pois, se assim fosse, tudo estaria rigorosamente predefinido o que impossibilitaria a confusão daquelas funções. Mas não é isso acontece visto, por ex., o Governo ter, simultaneamente, funções políticas e funções administrativas o que, muitas vezes, dificulta a identificação da linha divisória entre uma e outra dessas funções. É esta dificuldade em traçar com clareza a fronteira entre essas funções e, consequentemente, entre o ato político normativo e o simples ato administrativo que tem potenciado a perigosa e nefasta tendência, hoje infelizmente cada vez mais comum, de, na tentativa de se obterem ganhos imediatos, se procurar judicializar a função política e legislativa do Governo e dos restantes órgãos de soberania”, sendo que o Orçamento de Estado constitui “um dos mais importantes e decisivos instrumentos do exercício da função política do Governo” e é “o plano financeiro estratégico de uma administração para determinado exercício. Os orçamentos estatais ou públicos são representações dos diversos gastos de um governo de acordo com as opções políticas tomadas” [cfr., entre outros, Acs. de 07.12.2010 - Proc. n.º 0798/10, de 12.01.2012 - Proc. n.º 0714/10, de 10.07.2013 - Proc. n.º 077/11 consultáveis no endereço referido supra].
XXXVIII. Ora dúvidas legítimas não parecem existir de que os estudos em crise e que foram alvo por parte dos recorrentes do pedido de acesso a informação foram solicitados, produzidos e entregues ao Governo no decurso do processo legislativo para análise e preparação de possíveis ou eventuais medidas/soluções a eventualmente integrar no Orçamento de Estado para o ano de 2013.
XXXIX. Por conseguinte os referidos suportes contém ou corporizam informação que foi objeto de avaliação e utilização pelo Governo destinada à tomada de opções em matéria claramente integrada na respetiva função político-legislativa, como é o caso nítido da aprovação da proposta de lei do Orçamento de Estado de harmonia com o quadro constitucional/legal e jurisprudencial convocado, pelo que não se podem classificar/qualificar os mesmos como “documentos administrativos” por ausência do critério da origem/função e, em consequência, não estão abrangidos pelos direitos/garantias de acesso à informação.
XL. Se assim deve ser considerado temos, então, mesmo como irrelevante saber ou determinar se o documento/suporte em questão corporizou, fundou, ou não alguma norma legislativa e/ou se o procedimento legislativo se mostra concluído ou não, porquanto nos basta que o mesmo haja sido utilizado no processo legislativo [nomeadamente, referentes à reunião do Conselho de Ministros e de secretários de Estado, bem como à sua preparação] para lhe retirar o carácter de “documento administrativo”.
XLI. Mas ainda que assim se não entenda também não se nos afigura como acertado que um documento/suporte deixe de ser qualificado/classificado como integrante de processo legislativo e passe a ser considerado como “documento administrativo” pelo simples facto de nenhuma norma legal haver sido produzida ao seu abrigo ou de, entretanto, o procedimento/processo legislativo se venha a mostrar concluído.
XLII. A documentação de estudo destinada à preparação de orientações e sustentação de determinadas opções legislativas do Governo aprovadas em Conselho de Ministros à luz do quadro e ritual atrás enunciado não deixa de estar integrada no processo político-legislativo por ele iniciado ou concluído tanto para mais que a mesma documentação pode vir a ser utilizada em momento ulterior pelo referido órgão por entretanto num outro momento temporal e circunstancial se mostrar adequada a emissão dum quadro normativo nele fundado.
XLIII. A qualificação/classificação de determinado suporte informativo como “documento administrativo” ou como documento integrante de processo legislativo não está dependente, mormente, daquilo que venha a ser o produto deste último processo, nomeadamente, se existe na proposta de lei alguma norma sustentada no referido suporte, já que tal a qualificação/classificação não oscila ou muda em função do resultado final do processo em que o suporte se insere mas tão só do mesmo ter sido produzido e considerado por efeito e no âmbito de processo legislativo.
XLIV. De referir que a existência de normas de instrução e de informação integradas no processo legislativo como as que se mostram supra enunciadas, que não caso também não resultam haver sido infringidas, não transformam os suportes nele produzidos ou que o acompanham em “documentos administrativos” e os sujeitam aos direitos e garantias de acesso à informação em questão nos autos.
XLV. Para além de que os estudos em questão foram produzidos e utilizados ainda e tão-só em sede da fase de preparação pelo Governo da proposta de lei a submeter à «AR» do Orçamento de Estado para o ano de 2013, sujeita às respetivas regras e regimento, e não já na fase de discussão e aprovação da mesma proposta no seio da «AR» e no uso das suas competências e respetivo regimento.
XLVI. Os direitos e princípios em crise, mormente, o de acesso às fontes e de informação e o princípio do arquivo aberto, não são absolutos, admitindo-se constitucionalmente limitações para compatibilização com outros princípios ou valores de igual dignidade constitucional já que todos esses direitos podem ser “limitados ou comprimidos por outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, sem excluir a possibilidade de conflitos entre direitos idênticos na titularidade de diferentes pessoas” [cfr., entre outros, os Acs. do TC n.º 254/99 e n.º 496/10 consultáveis ambos em «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/»].
XLVII. Nessa medida e pelo exposto, não se vislumbra que o julgado sob impugnação haja infringido o direito/liberdade à informação e de imprensa, o direito de acesso à informação e os princípios da transparência e publicidade, não se mostrando, ao invés do sustentado pelos recorrentes, violados os arts. 03.º, n.º 1, al. a) e 04.º, n.º 1, al. a) da «LADA», 104.º do CPTA, 61.º e 65.º do CPA, 37.º, 182.º, 183.º e 268.º todos da CRP.
3.2.2. DO ERRO DE JULGAMENTO [interpretação inconstitucional do art. 03.º, n.º 2, al. b) da »LADA» por violação dos arts. 13.º e 20.º da CRP]
XLVIII. Sustentam, por outro lado, os recorrentes que o acórdão alvo de impugnação firmou interpretação e aplicação do art. 03.º, n.º 2, al. b) da «LADA» que se mostra violador dos arts. 13.º e 20.º da CRP.
XLIX. Refira-se, também aqui, que a alegação dos recorrentes não logra obter provimento.
L. Com efeito, não se descortina em que medida a interpretação e aplicação feita do art. 03.º, n.º 2, al. b) da «LADA» pelo acórdão recorrido haja desrespeitado os comandos constitucionais em referência, tanto para mais que não se vislumbra, nem em concreto nem em abstrato, um qualquer tratamento desigual de realidades que sejam iguais.
LI. O princípio da igualdade impõe que se dê tratamento igual ao que é igual e tratamento diferente ao que é diferente e que o mesmo se manifesta não só na proibição de discriminações arbitrárias e irrazoáveis ou diferenciadas em função de critérios meramente subjetivos, mas também na obrigação de diferenciar o que é objetivamente diferente.
LII. Nessa medida, não faz sentido apelar à violação deste comando ou princípio constitucional na presente situação porquanto não estamos em presença de realidades iguais e/ou que reclamem igual tratamento normativo e interpretativo, tanto para mais que na «LADA» se disciplina ou se visa reger apenas e só o acesso à informação vertida em “documentos administrativos”, excluindo-se expressamente do seu âmbito de aplicação, por opção legítima do legislador ordinário, o acesso a outro tipo de suportes documentais produzidos e utilizados noutros tipo de processos/procedimentos (legislativos, judiciais, etc.).
LIII. Preceitua-se no art. 20.º da CRP, sob a epígrafe de “acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva”, que a “todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos” (n.º 1), que todos “têm direito, nos termos da lei, à informação e consulta jurídicas, ao patrocínio judiciário e a fazer-se acompanhar por advogado perante qualquer autoridade” (n.º 2), sendo que a “lei define e assegura a adequada proteção do segredo de justiça” (n.º 3) e para “defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos” (n.º 5).
LIV. Ora não se divisa em que medida o direito de acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva consagrado no art. 20.º da CRP haja sido beliscado pelo juízo firmado na decisão judicial sob impugnação.
LV. Os recorrentes, como os autos disso são prova, viram assegurado o seu direito de ação para tutela dos direitos que invocam não sendo pelo facto de, nos termos da «LADA» e da própria CRP, o direito e garantias de acesso à informação estar previsto por referência a “documento administrativo” que o comando constitucional inserto no art. 20.º da CRP seja posto em causa tanto para mais que o legislador goza de margem de liberdade para estruturar e organizar os meios e mecanismos de tutela.
LVII. Nessa medida e considerando tudo o atrás exposto, não vislumbramos assistir razão aos recorrentes nas críticas avançadas perante esta instância, impondo-se, por conseguinte, concluir pela total improcedência do recurso jurisdicional.
