00056/05.0BEMDL - Tribunal Central Administrativo Norte

I. Em área incluída na REN (de acordo com o Regulamento do PDM), pode proceder-se a reconstrução do prédio urbano pré existente, mas não à sua ampliação, quer em termos de área de implantação, quer de número de pisos.

II. A ampliação, nos termos ditos em I, importa a declaração de nulidade de decisão que licenciou essa ampliação.

III. As normas a ter em consideração, na data da decisão que deferiu o licenciamento, aferem-se com referência a essa data, que não a eventuais alterações da área de REN, de acordo com a revisão do PDM, em curso. *

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:

I.

RELATÓRIO

1. O MUNICÍPIO de BRAGANÇA, inconformado com o acórdão proferido nos autos, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Mirandela, datada de 3 de Outubro de 2006, que, julgando procedente a acção administrativa especial, interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, declarou a nulidade dos actos aí impugnados [deliberação da Câmara Municipal de Bragança, de 14/1/2002, que aprovou o projecto de arquitectura e de 28/12/2001, do Presidente da CM de Bragança, que licenciou a obra e emissão da correspondente alvará de licenciamento nº-294/02, de 1/8/2002)], condenando o Réu a repor a situação no estado em que se encontrava antes daqueles terem sido praticados.

O recorrente formulou as seguintes conclusões, findas as quais termina pela revogação da decisão, considerando-se materialmente justos, formalmente correctos, legais e válidos os actos impugnados:

“1°

Nos termos do disposto no art° 2°, alíneas b) e d), do DL 555/99, de 16 de Dezembro, são "obras de construção: as obras de criação de novas edificações" e são "obras de ampliação: as obras de que resulte o aumento da área do pavimento ou de implantação, de cércea ou de volume de uma edificação existente".

2°

Nos termos do disposto no n°-. 1 do art°-. 4°-. do Dec. Lei 213/92, de 12 de Outubro, "nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzem em ( ... ) construção de edifícios ( ... )!

3°

A obra em causa situava-se em zona de REN, mas por deliberação da Câmara Municipal de Bragança, anulada no douto acórdão recorrido, foi aprovado o projecto de arquitectura para ampliação da casa de habitação do contra-interessado E…. Porém,

4°

Nem de letra nem do espírito do citado nº-. 1 do artº-. 4º-. do Dec. Lei 93/90 resulta que seja proibida toda e qualquer obra de ampliação, antes resulta a proibição de construir edifícios, ou seja, de executar "obra de criação de novas edificações" (al. b) do citado D.L. 555/95) o que não era, como não é, o caso.

5°

O citado art° 4° do D.L. 93/90 não proíbe todo e qualquer obra de "edificação" (em sentido técnico jurídico): o que proíbe é a "construção de edifícios", que é um conceito mais restrito do que o conceito de "edificar" ou de "edificação" (aI. a) do art° 2° do D.L. 555/99).

6°

Se o legislador sentiu necessidade de alterar, como se refere supra, no n° 15, o referido art° 4°, passando a proibir (e mesmo assim com excepções), em zona abrangida pela REN, a "ampliação" de edifícios, afigura-se que tal é sinal evidente que na anterior redacção se não encontravam proibidas tais obras de "ampliação".

7°

Ao decidir que a "a ampliação da construção licenciada pela Câmara Municipal de Bragança viola o disposto no n° 1 do art° 4°" do citado D.Lei 93/90, o douto acórdão recorrido incorreu em erro de interpretação e aplicação, violando, ele próprio o disposto em tal normativo legal e bem assim o disposto no art° 2°, alíneas a), b) e d) do D. Lei 555/99, de 16 de Dezembro.

O Ministério Público veio a apresentar contra-alegações sustentando, em suma, a manutenção da decisão recorrida, em consequência da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.

2. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º-., nº-. 2, 664º-., 684º-., ns. 3 e 4 e 690º-., n.º 1 todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140º-., ambos do CPTA.

II

FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA de FACTO:

O acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto, a qual as partes não questionam no presente recurso:

1. Na sequência de requerimento apresentado em 16-11-2001 pelo proprietário E…, residente na …, Bragança, a Câmara Municipal de Bragança, na sua reunião de 14-01-2002, aprovou o projecto de arquitectura para ampliação da sua casa de

habitação, imóvel descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.° 1434,

Livro B, freguesia de Samil - documento n.° 1 junto com a petição.

2. Fê-lo sobre parecer emitido pela Divisão de Urbanismo com o seguinte teor:

“Trata-se de um projecto de arquitectura referente à ampliação de uma moradia unifamiliar. O projecto cumpre o RGEU, PDM e viabilidade aprovada e, R.C. de 24/09/01” - documentos n.°s 1, 2 e 3 juntos com a petição inicial.

3. E foi licenciada a obra, licença de obra que tomou o n.° 294/02, de 01/08/02 - documentos n.°s 4 e 5 juntos com a petição inicial.

4. O respectivo alvará de licenciamento de obra, emitido sobre despacho do Presidente da Câmara Municipal de 28-12-2001, aprovou a ampliação daquele imóvel, com área de construção de 181 m2, volumetria de 787,38 m3, número de pisos 2, cércea 5,80 metros, para uso de habitação - documentos n.°s 6 e 7 juntos com a petição inicial.

5. Tal imóvel situa-se fora dos perímetros urbanos, definidos pela Planta de Ordenamento do PDM para a cidade de Bragança e a aldeia de Samil, mas em área classificada como Reserva Ecológica Nacional - documentos n. s 8,9, 10 e 11 juntos com a petição inicial.

6. Sobre o requerimento do contra-interessado de 02-04-2001, a solicitar informação prévia para a ampliação da sua habitação tinha recaído deliberação negativa da Câmara, após parecer da Divisão de Urbanismo, com o seguinte teor:

“O requerente possui um edifício de habitação fora do perímetro da cidade, em espaço agrícola. Solicita informação prévia de viabilidade de ampliar o r/c e

meter mais um piso, como se situa em Reserva Ecológica Nacional não pode ser autorizada ampliação pretendida (n° 1 do art. 40 - Regime do D L 93/90 de 19 de Março com a nova redacção dada pelo D L 213/92 de 12 de Outubro, constante do 1.2 do anexo 4 do Regulamento do PDM. Refere-se no entanto que pode reconstruir a edificação existente, conforme prevê a alínea a) do n.° 2 do mesmo artigo e decretos citados anteriormente. Propõe-se manifestar a intenção de indeferi a pretensão”.

2. MATÉRIA de DIREITO:

Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise da questão objecto do recurso jurisdicional “sub judice”, a qual diga-se, desde já, deverá ser julgada improcedente, na medida em que a decisão a quo se mostra correcta, ao referir, nomeadamente que “… Pela natureza das coisas é evidente que elas [obras de ampliação] não estão incluídas nas operações de loteamento, obras de urbanização, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal. Resta a “construção de edifícios”.

Construir edifícios é o mesmo que edificar. Ora, edificar tanto pode ser construir algo de novo, como ampliar (para o que aos autos interesse) o que já existe …”.

Na verdade, a decisão a tomar resulta em saber se o licenciamento da ampliação da habitação do contra-interessado E…, viola o disposto no nº-. 1 do artº-. 4º-. do Dec. Lei 93/90, de 19 de Março (com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei 213/92, de 12 de Outubro), sendo certo que não constitui matéria controvertida inter partes a inclusão da obra em causa em área incluída na REN (Reserva Ecológica Nacional), de acordo coma Planta de Síntese, inserta no Reg. do PDM de Bragança e Aldeia de Samil.

Preceitua este normativo:

“Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição de coberto vegetal”.

Será que se situa no âmbito da previsão do enunciado quadro normativo a obra objecto do licenciamento em causa [ampliação de habitação] e que se localiza, além de fora do perímetro urbano, dentro da mancha da Reserva Ecológica Nacional

cfr. ponto 5 dos factos provados

sendo irrelevante a tese da recorrente para obter a revogação do acórdão da 1ª-. instância, alegando que se encontra em curso processo de revisão do PDM de Bragança, no qual se prevê que aquela zona deixe de integrar área de REN, na medida em que o que releva para aferir da legalidade da decisão administrativa é a data do licenciamento, de acordo com o princípio “tempus regit actum”?

Como se diz, no Ac. do STA, de 12/7/2006, in Proc. nº-. 01239/03 “ …é irrelevante, para efeitos de apreciação da legalidade de um acto de licenciamento de obras levado a efeito na vigência de determinado Regulamento do PDM, a sua posterior alteração, e em que concretamente se preveja ocupação diferente para o respectivo local, visto que, segundo o princípio tempus regit actum … a legalidade dos actos administrativos é apreciada pela lei em vigor à data da sua prática, pelo que as faladas alterações não são de molde a interferir com a legalidade do acto praticado no domínio da legislação então vigente, relevando eventualmente em sede de execução de julgado anulatório. Tal entendimento mostra-se consonante com o que a jurisprudência do STA vem afirmando, concretamente para actos da espécie do que está em causa.

Entre muitos outros, poderão ver-se os acórdãos de 6.2.02 (Rec. nº 37633-Pleno), de 7.2.02 (Rec. nº 48295), de 04/07/2002 (Rec. nº 852) e de 08-10-2002 (Rec. nº 047092)”

Porém, não constando da norma transcrita a proibição expressa de realização de obras de ampliação, importa avaliar se, implicitamente, essa proibição está contida na norma.

Ora, para a tarefa de integração e valoração que escapa ao domínio literal da lei, intervêm, ente outros, o elemento racional ou teleológico consistente na razão de ser da norma, no aludido fim visado pelo legislador ao editar a norma, nas soluções que tem em vista e que pretende realizar.

Sobre o tema da interpretação da lei, e com apoio em abalizada e firme doutrina, cfr. Parecer do CCPGR, nº-. 14/99, in DR II Série, nº-. 28, de 2 de Fevereiro de 2001, (pág. 2289 e segs.), seguindo os pareceres, 61/91, 7/96 e 26/98 (in DR II 279, de 3/DEZ/98.

Efectivando essa interpretação, ampliar uma construção não pode deixar de ser entendido como construir de novo, ainda que além do pré existente, na parte em que existe obra nova, além da existente, sendo certo que reconstruir seria construir obra nova, mas com a amplitude, área, da reconstruída, sem ampliação.

O próprio RJUE - DL n.º 555/99, de 16/12 - distingue e define, com absoluta clareza, aquilo que deve entender-se por obras de reconstrução, obras de alteração e obras de ampliação - als. c), e) e d), respectivamente, do art. 2°-, definições que se podem relevar para a decisão dos presentes autos, sendo que as obras de ampliação são as únicas que implicam, por contraposição às obras de reconstrução e de alteração, o aumento da área de pavimento ou de implantação, da cércea ou do volume de uma edificação existente.

Dispõe, com efeito, o artigo 2.º do RJUE, ao referir que se entende por::

“d) Obras de ampliação: as obras de que resulte o aumento da área de pavimento ou de implantação, da cércea ou do volume de uma edificação existente;

e) Obras de alteração: as obras de que resulte a modificação das características físicas de uma edificação existente ou sua fracção, designadamente a respectiva estrutura resistente, o número de fogos ou divisões interiores, ou a natureza e cor dos materiais de revestimento exterior, sem aumento da área de pavimento ou de implantação ou da cércea”.

Como se refere, com interesse para os presentes autos, no Ac. do STA, de 10/5/2007, in Proc. 01078/06 “… reconstruir é construir de novo, é edificar no espaço de edifício anterior de forma a manter a mesma implantação, estrutura, forma e cérceas, ainda que com diferentes materiais….

Por outro lado, não parece que sejam simplesmente obras de alteração, se no conceito considerarmos aquelas “…de que resulte a modificação das características físicas de uma edificação existente ou sua fracção, designadamente a respectiva estrutura resistente, o número de fogos ou divisões interiores, ou a natureza e cor dos materiais de revestimento exterior, sem aumento da área de pavimento ou de implantação ou da cércea”…

Seriam sobretudo obras de ampliação, as obras donde resulte o aumento da área de pavimento ou de implantação, da cércea ou do volume de uma edificação existente.

Partindo, aliás, daquela definição, podemos dizer que obras de ampliação são todas aquelas que sejam realizadas numa instalação existente e de que resulte o aumento de qualquer dos seguintes parâmetros de edificabilidade:

a) Área de implantação;

b) Área bruta de construção;

c) Cércea ou altura total de construção; e ainda,

d) Número de pisos, acima e abaixo da cota de soleira.

As obras de ampliação de uma construção, de uma habitação, como é o caso dos autos - sendo que não vem questionada a admissibilidade da reconstrução da habitação, também permitida pela recorrente -, além da ampliação, não podem deixar de ser proibidas pelo normativo supra transcrito, sob pena de desvirtuação, por completo, da proibição, ínsita na norma em análise, sendo certo que se trata de não só ampliar o rés do chão, como erigir mais um piso, sobre aquele, aumentando-se, assim, além do número de pisos e, consequentemente, a cércea e área de construção / volumetria.

Tendo os actos impugnados decidido pela possibilidade de ampliação de obra pré existente, aumentando a área do piso pré existente, o número de pisos (passando de 1 para 2), a sua área e/ou volumetria, caem na proibição que emana do referido artº-. 4º-., nº-.1 do Dec. Lei 93/90, de 19 de Março.

Neste sentido, cfr. o Ac. do STA, de 2/5/2006, in Proc. Nº-. 258/06, bem como de 12/7/2006, in Proc. 01239/05 (ainda que este se refira a RAN, que não a área inserida em zona REN).

Desta feita, sendo clara a aplicação do artº-. 4º-. 1 do Dec. Lei 93/90, de 19/3, na redacção dada pelo Dec. Lei 213/92, de 12/10, que proíbe a construção (e, implicitamente a ampliação, em especial nos termos em que os actos impugnados o permitiram) de edifícios em áreas incluídas na REN e estando assente a inclusão do terreno em causa em tal área, andou bem o acórdão em declarar nulos os actos administrativos que licenciaram os projectos em causa nos presentes autos.

Deve, portanto, negar-se provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido.

III

DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Notifique-se.

DN.

Restitua-se ao ilustre mandatário do recorrente o suporte informático gentilmente disponibilizado.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. artº-. 138º-., nº-. 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do artº-. 1º-. do CPTA).

Porto, 19 de Julho de 2007

Ass. Antero Pires Salvador

Ass. Carlos Luís Medeiros Carvalho

Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves