0922/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Na eleição dos representantes dos docentes a que se refere o nº 2.1 do artº 9º dos Estatutos do Instituto Politécnico de Viseu, homologados pelo Despacho Normativo nº 11/95, de 31 de Janeiro, deve observar-se a regra de elegibilidade condicionada dos equiparados a docentes que se retira das als. G) e H) do nº 2 do mesmo artigo 9º.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo (1ª Subsecção) do Supremo Tribunal Administrativo

1. A..., B..., C... e D..., o primeiro professor coordenador e os demais professores adjuntos da Escola Superior de Tecnologia de Viseu (ESTV), impugnaram no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, em processo de contencioso eleitoral, o despacho do Presidente do Instituto Politécnico de Viseu, de 29 de Novembro de 2001, que determinou a exclusão da lista dos representantes do pessoal docente daquela Escola à Assembleia do Instituto Politécnico de Viseu, por não respeitar a regra de que só podia incluir docentes equiparados na falta de docentes de carreira.

Por sentença de 10/4/2002 foi negado provimento ao recurso.

Os recorrentes impugnam esta decisão, pedindo a sua revogação e o provimento do recurso contencioso por violação do princípio da imparcialidade, do art.º 19° da Lei n.º 54/90 e do n.º 2.1 do art.º 9° dos Estatutos do IPV sustentando, em síntese, o seguinte:

A) Ao considerar que o Presidente do IPV e simultaneamente candidato à nova eleição actuou imparcialmente ao excluir, depois de iniciado o processo eleitoral, a lista dos docentes da ESTV, a sentença recorrida violou o disposto no art.º 44°/a) do CPA e os princípios da imparcialidade e isenção da Administração ( conc. 1ª a 8ª).

B) A sentença violou o disposto no n.º 3 do art.º 19° da Lei n.º 54/90, de 5 de Setembro, ao considerar que o termo "docentes" nele empregue deve ser interpretado restritivamente, no sentido de apenas compreender os docentes de carreira e não os equiparados (conc. 9ª a 14ª).

C) E violou o disposto no n.º 2.1 do artº 9° dos Estatutos da ESTV porque resulta claramente do confronto entre as als. g) e h) do n° 2 e aquele outro preceito estatutário que pelos primeiros 500 alunos a representação terá de ser constituída apenas por professores e assistentes mas por cada grupo de mais 500 alunos já pode incluir mais 4 docentes, ou seja poderá incluir não só os equiparados mas quaisquer outros que exerçam funções docentes na Escola (conc. 15ª a 18ª).

D) E errou ao não ter anulado o acto contenciosamente impugnado por violação do princípio da boa fé, uma vez que a composição da lista respeita os critérios fixados pela própria autoridade recorrida por despacho de 23/10/2001 (conc. 19ª).

A autoridade recorrida alegou no sentido da confirmação da sentença recorrida, em síntese pelo seguinte:

- o princípio da imparcialidade não foi violado, tendo o Presidente do IPV dever legal de decidir a reclamação que lhe foi apresentada por professores da ESTV quanto à composição da lista, o que fez apoiado no parecer de um catedrático de direito administrativo;

- o conceito de docentes do art.º 19° da Lei 54/90 deve ser interpretado no sentido de pessoal da carreira docente, tal como o DL 185/81, de 1 de Julho (Estatuto da Carreira Docente do Ensino Superior Politécnico) o delimita;

- o n.º 2.1 do art.º 9° dos Estatutos do IPV deve ser interpretado e conformidade com as als. g) e h) do n.º 2 do mesmo preceito.

A Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, pelo seguinte:

"Em causa está a questão de saber em que sentido foi empregue a expressão docente quando no art.º 19° da Lei 54/90 de 5/9 se refere à composição do colégio eleitoral destinado a eleger o presidente de instituto politécnico, isto é, se a lista apenas abrange os professores e assistentes de carreira, como se entendeu na sentença recorrida, ou antes se naquele conceito se integra todo e qualquer docente, ainda que apenas equiparado àqueles por não pertencer à carreira docente, como defendem os recorrentes.

Apesar de discordarmos dos termos pouco respeitosos com que os recorrentes se permitem discordar do sentido da decisão recorrida, afigura-se-nos que lhes assiste razão nos argumentos que utilizam em defesa da sua posição na parte em que se insurgem contra a interpretação que ali se acolhe da referida expressão que, também a nós, se nos afigura como injustificadamente restritiva e sem apoio bastante nos preceitos invocados.

Nestes termos, mostrando-se o acto afectado do vício de violação de lei por infracção ao disposto no n.º 3 do art.º 19° da Lei 54/90 de 5/9, somos de parecer que o recurso merece provimento."

2. Ao abrigo do disposto no art.º 713°/6 do CPC, remete-se para a matéria de facto fixada na sentença recorrida, que se considera reproduzida.

3. A sentença recorrida considerou que a regra, que se retira das als. g) e h) do n° 2 do artº 9° dos Estatutos do IPV, de que os representantes do corpo docente das Escolas que integram o Instituto à assembleia deste devem ser preferencialmente professores e assistentes de carreira, só sendo elegíveis para tal função professores e assistentes equiparados quando não haja na escola professores e assistentes de carreira em número suficiente, se aplica também aos representantes eleitos ao abrigo do n° 2.1. do mesmo artº 9°. E considerou que a norma estatutária assim interpretada não viola o disposto no n° 3 do artº 19° da Lei n° 54/90, de 5 de Setembro, que aprova o estatuto e autonomia dos estabelecimentos do ensino superior politécnico, porque o termo "docentes" nele empregue deve ser interpretado em conformidade com o artº 2° do DL 185/81, de 1 de Julho, isto é, apenas abrangendo o pessoal da carreira docente e não o pessoalmente docente especialmente contratado.

3.1. Não será por violação do art.º 19° n.º 3, da Lei n.º 54/90, de 5 de Setembro, que o acto eleitoral impugnado pode ser anulado, embora por uma razão diversa daquela que foi acolhida na sentença recorrida. A razão é muito mais radical : este preceito não integra o "bloco legal " que disciplina a eleição em causa.

O art.º 19° da Lei n.º 54/90, que estabelece o estatuto e autonomia dos estabelecimentos do ensino superior politécnico, disciplina a eleição e nomeação do presidente dos institutos superiores politécnicos, cometendo os nºs l e 3 essa eleição a um colégio eleitoral constituído pelos docentes, estudantes, funcionários e representantes da comunidade e dos sectores correspondentes às áreas geográficas de ensino superior politécnico em que os institutos estão inseridos, na proporção estabelecida pelo n.º 4.

Ora, o acto em causa respeita à eleição de representantes da Escola Superior de Tecnologia de Viseu para a assembleia do Instituto Politécnico de Viseu, que é um dos órgãos deste, não directamente à eleição ou designação dos membros do colégio eleitoral previsto no citado artº 19° da Lei 54/90.

É certo que uma das competências da assembleia é a eleição do presidente (art.º 12°/1/a) dos Estatutos do IPV). Mas, independentemente da questão de saber se é legal o cometimento dessa competência à assembleia, ou em que termos tem de desenrolar-se o seu exercício (dentro dela) para que o seja, é absolutamente certo que a assembleia não passa, pelo facto de ter essa competência, a ser esse colégio. As normas que se referem à composição de tal colégio eleitoral apenas podem interessar, como elemento do sistema legal, para interpretação das normas relativas à composição da assembleia do Instituto, mas não podem considerar-se directamente violadas pelo acto em causa que não fez, nem tinha que fazer, delas aplicação.

Assim, o acto recorrido, que respeita ao processo eleitoral para a assembleia e não, directamente, à eleição do presidente do Instituto, não violou o n.º 3 do art.º 19° da Lei n.º 54/90. A eleição do presidente do Instituto pode ser o motivo da controvérsia e pode, até, ser essa a competência da assembleia do Instituto em ordem a cujo exercício foi desencadeado o processo de designação de representantes das Escolas, mas não é essa eleição que directamente está em causa.

De todo o modo, a regra do n.º 3 do art.º 19° da Lei n.º 54/90 de que na composição do colégio eleitoral para presidente do Instituto intervêm "os docentes" (além de outros) nem sequer indirectamente é violada pelo facto de os professores equiparados terem a capacidade eleitoral passiva condicionada à falta de docentes de carreira na eleição para a assembleia das Escolas. A sua intervenção naquela eleição (do presidente) está assegurada pela atribuição de capacidade eleitoral activa na eleição dos "grandes eleitores" (: membros da assembleia ) que hão-de compor o colégio. Efectivamente, o citado preceito não impõe a eleição directa, antes resultando do n.º 4 e 5 que o não seja, pela necessidade de assegurar quer a proporcionalidade do voto dos diversos corpos (cfr. n.º 4: 40% de docentes, 30% de estudantes, 10% de funcionários e 20% de representantes da comunidade externa), quer o equilíbrio da representação das diversas unidades orgânicas que componham os Institutos (cfr. n.º 5).

Pela mesma razão, não sendo o art.º 19° norma paramétrica dos Estatutos acerca da eleição para a assembleia do Instituto, não pode falar-se em ilegalidade do art.º 9° dos Estatutos, que respeitam à composição desta e não à designação do presidente. Como deve funcionar a assembleia no exercício da competência de eleição do Presidente para que aquele preceito não seja violado é questão que não cabe apreciar por não respeitar ao acto recorrido, relativo à composição da assembleia, mas a um acto posterior, depois de esta constituída.

3.2. Passemos à acusação de erro de interpretação do art.º 9° dos Estatutos do IPV, este regendo a designação de representantes de cada Escola para a assembleia do Instituto.

A Escola Superior de Tecnologia de Viseu é uma das unidades orgânicas que integram o Instituto Politécnico de Viseu, instituição do ensino superior politécnico criada pelo DL 513-T/79, de 26 de Dezembro, cujos Estatutos foram homologados pelo Despacho Normativo n.º 11/95, de 31 de Janeiro, publicado no DR I-B de 1/3/95.

São órgãos do IPV a assembleia do instituto, o presidente, o conselho geral e o conselho administrativo ( art.º 8° ).

À composição da assembleia .do Instituto e ao processo de designação dos seus membros referem-se os artºs 9° e 10° dos Estatutos, do seguinte teor:

Artigo 9.º

Composição

1- A assembleia do Instituto tem a seguinte composição:

a) O presidente do ISPV;

b) Os vice-presidentes;

c) O administrador do ISPV;

d) O administrador para a acção social;

e) Um representante dos funcionários dos serviços centrais;

f) Representantes de cada uma das unidades orgânicas referidas no n.º 2 do artigo 7.º;

g) O presidente da Associação Académica do ISPV;

h) Representantes da comunidade e das actividades sociais, culturais e económicas relacionadas com o ensino ministrado em cada uma das unidades orgânicas referidas no n.º 2 do artigo 7.º

2- Para efeitos do disposto na alínea f) do número anterior, os representantes de cada escola superior que tenha até 500 alunos são os seguintes:

a) O director ou presidente do conselho directivo;

b) O presidente do conselho científico;

c) O presidente do conselho pedagógico;

d) O presidente da assembleia de representantes;

e) O secretário;

f) O presidente da Associação de Estudantes;

g) Quatro professores (coordenadores ou adjuntos), ou equiparados, na falta dos primeiros;

h) Dois assistentes, ou equiparados, na falta dos primeiros;

i) Seis estudantes, sendo um o bolseiro do conselho de acção social;

j) Dois funcionários não docentes de diferentes grupos de pessoal.

2.1- Por cada grupo de mais 500 alunos, cada escola superior elegerá mais 4 docentes, 3 estudantes e 1 funcionário.

2.2- Nos casos em que o director ou presidente do conselho directivo seja também presidente do conselho científico e ou do conselho pedagógico, será substituído, em cada caso, por um professor por si designado.

3- Para efeitos do disposto na alínea h) do n.º 1, os representantes referidos são designados por cada uma das escolas superiores, sendo em número de 4, se houver até 500 alunos; por cada grupo de mais 500 alunos, será designado mais 1 representante.

4- Para efeitos do disposto na alínea j) do n.º 2, consideram-se os seguintes grupos de pessoal:

a) Técnico superior, técnico e técnico profissional;

b) Administrativo;

c) Auxiliar e operário.

Artigo 10.º

Eleição dos membros

1- A eleição do representante mencionado na alínea e) do n.º 1 do artigo 9.º será regida pelo disposto no regulamento interno da assembleia do Instituto.

2- A eleição dos representantes mencionados nas alíneas g), h), i) e j) do n.º 2 do artigo 9.º será regida de acordo com o disposto nos estatutos da respectiva unidade orgânica.

3- A designação dos representantes mencionados no n.º 3 do artigo 9.º será feita de acordo com critérios definidos nos estatutos da respectiva unidade orgânica.

4- Nos casos referidos nos n.ºs 1 e 2, serão sempre eleitos representantes suplentes em número igual ao dos efectivos, para efeitos de substituição em caso de perda de mandato ou de incapacidade.

5- Sempre que se verifique que o número de representantes eleitos (efectivos e suplentes) de qualquer corpo está reduzido a menos de 50%, realizar-se-á uma eleição intercalar.

6- O mandato dos membros da assembleia do Instituto, que pode ser renovável, é de:

a) Dois anos para os representantes dos docentes, dos funcionários e da comunidade e das actividades sociais, culturais e económicas;

b) Um ano para os representantes dos alunos.

Como imediatamente resulta destes preceitos estatutários, parte dos representantes de cada Escola à assembleia do Instituto é designada por inerência ( als. a), b), c), d) e f) do n.º 2 do art.º 9°) e a outra parte por eleição ( als. g), h), i) e j) do n.º 2 do art.º 9°).

Quanto ao modo eleitoral de designação, a representação básica é fixada no n.º 2 do art.º 9º para cada unidade orgânica até ao contingente de 500 alunos. Excedendo a população discente de cada Escola este contingente, a sua representação é acrescida, por cada grupo de 500 alunos, de mais "4 docentes, 3 estudantes e um funcionário".

O problema que no caso se suscita é o de saber se a regra da al. g) e h) do n.º 2, que impõe que os representantes eleitos sejam docentes de carreira (professores e assistentes), só podendo a designação recair sobre equiparados a professores ou assistentes na falta de docentes de carreira, se aplica também aos representantes eleitos pelos docentes em funcionamento do n.º 2.1, isto é, na parte em que a representação que cabe à Escola excede a quota mínima.

A sentença recorrida aderiu ao entendimento de que essa regra, que equivale a dizer que os docentes equiparados só têm capacidade eleitoral passiva na falta de docentes de carreira, se aplica sempre, seja qual for o número de representantes que corresponda à Escola. As razões que os recorrentes invocam, alicerçadas sobretudo no elemento literal de interpretação, não convencem de que tal interpretação deva ser rejeitada.

Efectivamente, se para as Escolas com 500 alunos ou menos se exige que os representantes do corpo docente sejam preferencialmente docentes de carreira (professores, professores-adjuntos e assistentes ), só perante a demonstração inequívoca de que outra foi a intenção normativa se pode considerar abandonada essa exigência qualitativa para a representação das Escolas com maior dimensão, ou melhor, para a parte dos representantes de cada Escola que exceda essa representação mínima.

Efectivamente, aquela exigência não é uma opção arbitrária. Tem uma razão fácil de descortinar que reside no facto de os professores e assistentes integrados nas categorias da carreira (artº 2° do DL 185/81, de 1 de Julho) terem um vínculo duradouro, ou tendencialmente duradouro, com a instituição em que servem e, presumivelmente, estarem mais directamente empenhados nos problemas desta e do ensino superior politécnico em geral do que o pessoal docente especialmente contratado ( artº 8° do mesmo DL 185/81), provido por contrato com a duração inicial de um ano, renovável por períodos bienais, por decisão discricionária do conselho cientifico ( artº 12° ).

A circunstância de não se repetirem no n.º 2.1. os termos usados nas als. g) e h), explica-se por apenas estar em causa o aspecto quantitativo, entendendo o "legislador estatutário" desnecessário repetir a indicação qualitativa, nada havendo que convença que a exigência de mais intensa vinculação ao Instituto e às questões relativas ao ensino superior politécnico pressupostas naquela regra tenham sido abandonadas, apenas, porque o número de eleitos é maior. O argumento de identidade de razão é convincente. Embora a redacção do n° 2.1. do artº 9° não seja feliz, a leitura dos recorrentes faria presidir ao conjunto das normas relativas à eleição dos representantes dos docentes uma opção errática que contraria a presunção de racionalidade e coerência das soluções normativas.

Efectivamente, é manifesta a improcedência da argumentação dos recorrentes quando, procurando encontrar um fundamento material para a interpretação que sustentam, alegam que o legislador estatutário, teve de permitir a eleição não condicionada de docentes equiparados no n.º 2.1., com o objectivo evitar a inviabilidade de formação de listas, face à regra de que estas contenham um número de suplentes igual ao dos efectivos.

O entendimento contrário de modo algum inviabiliza a formação de listas, seja qual for a dimensão das escolas. Naquelas situações em que em certa Escola não haja docentes de carreira que possam compor o número necessário de representantes efectivos e suplentes, podem ser eleitos docentes equiparados, ao abrigo da parte final das referidas alíneas g) e h) do n.º 2. Estes dispositivos estatutários não estabelecem uma inelegibilidade absoluta, mas tão somente uma capacidade eleitoral passiva condicionada dos docentes equiparados.

A comparação com o estabelecido nos Estatutos das Escolas quanto à composição da respectiva assembleia, designadamente o disposto no art.º 16°/5 dos Estatutos da Escola Superior da Tecnologia, publicados no DR - II série, de 16/10/95, conforta decisivamente a bondade desta interpretação.

Neste normativo, a inelegibilidade dos equiparados está inquestionavelmente expressa ao dizer-se que "são eleitores professores, assistentes e equiparados, sendo elegíveis professores e assistentes que exerçam funções, pelo menos, em regime de tempo integral". Mal se compreenderia que os docentes equiparados não tivessem capacidade eleitoral passiva para a assembleia da unidade orgânica a que pertencem e já a detivessem, em toda a plenitude, para a assembleia do Instituto, órgão de estrutura de nível superior, que supõe uma mais profunda ligação à vida do Instituto e aos problemas gerais do ensino superior politécnico.

Em conclusão: o argumento de identidade de razão justifica que na eleição dos representantes dos docentes a que se refere o n.º 2.1 se observe a regra de elegibilidade condicionada dos docentes equiparados que se retira das als. g) e g) do n.º 2 do art.º 9º dos Estatutos do Instituto Politécnico de Viseu.

Tanto basta para julgar improcedentes as conclusões 10ª a 18ª das alegações de recurso.

4. Alegam os recorrentes que, contrariamente ao decidido, foi violado o princípio da boa-fé, uma vez que a lista excluída respeitava integralmente as regras definidas pela própria autoridade recorrida por despacho de 23/10/2001.

Sem razão.

É certo que o sentido do oficio de 23/10/2001 (fls. 39), dirigido pelo Presidente do Instituto ao Presidente da Escola Superior de Tecnologia para que se procedesse à designação dos representantes desta para a assembleia do Instituto, não é isento de dúvidas. A indicação, em separado, de que, face ao número de alunos, a Escola deveria eleger 4 professores, 2 assistentes e 20 docentes, inclina a aceitar que a autoridade recorrida, embora sem apreciar expressamente a questão, terá implicitamente aderido, nesse momento, à interpretação que os recorrentes defendem.

Porém, isso significa apenas que, nesse momento, o Presidente do Instituto incorreu em erro na interpretação da norma estatutária, como já vimos. Tratando-se de matéria em que os seus poderes são estritamente vinculados e sendo essa solução ilegal, não poderia deixar de atender a reclamação que lhe foi apresentada por docentes que discordaram do critério, com o pretexto de que antes aderira a interpretação diversa, embora ilegal. O princípio da boa-fé, que poderia sair ferido pela mudança de interpretação num momento em que a designação estava feita, ficou salvaguardado pela possibilidade conferida à Escola de adaptar a sua lista de representantes ao legalmente estabelecido.

Tanto basta para julgar improcedente a conclusão 19ª da alegação dos recorrentes.

5. Resta apreciar a violação do princípio da imparcialidade que os recorrentes consideram resultar do facto de a autoridade recorrida, presidente cessante do Instituto, ter interesse na decisão tomada, como candidato à (re)eleição, embora ainda não declarado.

Entendeu a sentença recorrida que "não resulta dos factos provados a violação do disposto no art.º 44°, alínea a) do CPA e art.º 13° dos Estatutos do IPV, uma vez que o Presidente do Instituto agiu de forma imparcial, não possuindo qualquer interesse no acto que praticou, dadas as funções que na altura detinha [de presidente], resultando à evidência que o despacho impugnado surgiu, inclusive, no seguimento de uma reclamação apresentada por alguns professores do quadro do IPV, tendo aquele o cuidado de, antes de decidir a exclusão dos requerentes da lista por si apresentada ouvir uma opinião de um jurista [in casu o Prof. Dr. Freitas do Amaral] e só depois decidir ...".

Sustenta o recorrente que este entendimento viola frontalmente o disposto no art.º 44°/a) do CPA e os princípios da imparcialidade e isenção da Administração.

A al. a) do art.º 44° do CPA, que funciona como "guarda avançada" do princípio da imparcialidade, proíbe a intervenção de titular de órgão ou agente da Administração em procedimento administrativo ou em acto ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública quando nele tenha interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa.

A sentença recorrida decidiu com acerto ao não anular o acto contenciosamente impugnado por violação desta norma e do princípio da imparcialidade e isenção da Administração.

Em primeiro lugar, o procedimento em que foi proferido o acto em causa respeita a uma reclamação de professores da Escola Superior de Tecnologia relativa à eleição dos representantes dessa Escola para a assembleia do Instituto, não à eleição do presidente deste, que é órgão diverso. O detentor do cargo de presidente do Instituto não era directamente interessado naquele procedimento, porque não era elemento dessa lista, nem vem alegado que fosse elemento de outra lista que disputasse a designação. O seu interesse, relativamente à decisão em causa, sempre seria hipotético ou eventual.

Em segundo lugar, o autor do acto, então titular do cargo de presidente do Instituto e que veio a ser reeleito, não tinha ainda formalizado a sua (nova) candidatura, pelo que não tinha, no momento da decisão contenciosamente impugnada, um interesse diferenciado do da generalidade dos potenciais candidatos relativamente à composição da assembleia. O incumprimento do prazo de apresentação dessa candidatura é vicio que respeita a essa outra eleição e não ao acto em causa.

Por outro lado, no caso, a violação do princípio da imparcialidade não assume autonomia anulatória, fora da hipótese de infracção às normas que estabelecem garantias preventivas especiais da imparcialidade administrativa (inelegibilidades, incompatibilidades, impedimentos, escusas e suspeições).

Com efeito, trata-se de apreciar a validade de acto estritamente vinculado, sendo o órgão administrativo chamado a resolver uma questão exclusivamente mediante a interpretação de normas jurídicas, sem qualquer margem de apreciação ou de discricionariedade administrativa e, nem sequer, averiguação de factos, pelo que a violação do princípio da imparcialidade, para efeitos contenciosos, se confunde com a violação de lei. Ora, como já vimos, a solução adoptada pelo acto recorrido é a que decorre da correcta interpretação das normas estatutárias.

Tanto basta para julgar também improcedentes as conclusões 1ª a 8ª da alegação dos recorrentes e negar provimento ao recurso jurisdicional.

6. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e condenar os recorrentes nas custas, individualmente.

Taxa de justiça: € 200 (duzentos)

Procuradoria: € 100 (cem)

Lisboa, 27 de Junho de 2002

Vítor Gomes – Relator – Pais Borges – Azevedo Moreira