I Relatório
A..., com melhor identificação nos autos, veio requerer, juntamente com a petição de recurso, nos termos do art.º 71, n.° 1, alínea a), da LPTA, a suspensão da eficácia do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22.10.2002, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei no 16/2002, de 22 de Fevereiro, e publicado no Aviso n.° 12418/2002, publicado no DR, II Série, N° 270, de 22 de Novembro, na parte em que incluiu o requerente na lista dos não acreditados.
Alegou, resumidamente, que:
Dos autos não resultam quaisquer indícios de ilegalidade na interposição do competente recurso (al. c) do nº 1 do art.º 76° da LPTA) e que a suspensão dos efeitos do acto não determina grave lesão do interesse público (al. b) do n.º 1 do art.º 76° da LPTA). Na verdade, a suspensão deixa, provisoriamente, a situação como está desde há décadas, sem que tenha ocasionado qualquer lesão, muito menos qualificável como grave, para o interesse publico; a única razão pela qual o requerente foi incluído na «Lista n.º 1 - Candidatos não acreditados» foi a de não ter feito " prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2° da Lei n° 4/99 de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX"; tratando-se de um fundamento meramente instrutório ou formal, não se aceita que a suspensão do acto possa determinar lesão do interesse público; estando em causa o exercício de profissão de prática dentária, a única razão concebível de lesão do interesse público determinada pela suspensão do acto ligar-se-ia à salvaguarda dos valores da saúde pública, aspecto a que o acto em causa não faz qualquer referência, e que o requerente nem admite discutir, face à sua longa prática como odontologista, sem qualquer problema de saúde pública ou censura por mau exercício das regras da arte.
Finalmente, a imediata execução do acto, com os efeitos que necessariamente dele decorrem, causará prejuízos de impossível reparação para o requerente (al. a) do n.º 1 do art.º 76° da LPTA).
Com efeito:
O requerente exerce desde há décadas a sua profissão de odontologista, dela, e só dela, retirando os proventos que lhe permitem subsistir e fazer face aos seus compromissos pessoais e profissionais; sempre exerceu essa profissão em conformidade com a ordem jurídica, sendo mesmo reconhecido como odontologista pelo Despacho Normativo n.° 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde; a imediata execução do acto suspendendo implicaria necessariamente a paralisação de toda a actividade do requerente, bem como a perda total da sua clientela que, numa profissão liberal como esta, assente num princípio de confiança, dificilmente se voltará a recuperar; o impedimento administrativo de continuação do exercício da profissão implica, ipso facto, uma perda de prestígio e de imagem que dificilmente permitirá uma recuperação da posição detida pelo requerente na sua área de prestação de serviços, o que igualmente constitui dano dificilmente reparável e quantificável.
Na sua resposta, a autoridade recorrida sustentou o indeferimento do pedido, referindo que o acto de homologação das listas definitivas dos profissionais acreditados e não acreditados foi proferido no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, previsto na al. a) do art.º 5 da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, promovido pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, criado, entre outros, para esse efeito, nos termos do seu art.º 4º. Para o efeito, argumentou que, com o despacho suspendendo apenas é afectado o interesse do requerente a ser profissionalmente acreditado nos termos da citada Lei n.° 4/99, nada lhe retirando ou impondo, ficando este na mesma situação em que se encontrava antes da prolacção do acto; trata-se, pois, de um acto de conteúdo e efeitos negativos, já que nenhuma alteração introduziu na realidade fáctica e jurídica que lhe preexistia. E, não decorrendo do acto quaisquer efeitos acessórios ou secundários de carácter ablativo, que modifiquem a situação de facto preexistente, é o mesmo insusceptível de suspensão de eficácia.
Se assim não for entendido, sempre se lhe afigura que o deferimento desta medida de suspensão provisória acarreta uma grave lesão do interesse público, já que na situação em apreço, o fundamento que motivou a exclusão do requerente do grupo dos profissionais acreditados como odontologistas tem a ver exclusivamente com a não comprovação, nos termos definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, do exercício da sua actividade durante o tempo legalmente determinado (art.º 2° da Lei n.° 4/99). Ora, a exigência deste requisito, de natureza predominantemente substantiva, visa o reconhecimento público, através da constatação da experiência e do reconhecimento adquiridos na actuação prática ao longo dos anos, do grau exigível de capacidade e qualificação técnica e humana demonstradas pelos profissionais deste sector que se desenvolve numa área tão sensível como a da promoção da saúde pública. Nesse contexto, a suspensão da execução do acto homologatório implicaria a continuação do exercício da actividade por parte do requerente, e de todos os profissionais não acreditados, sem um adequado suporte e enquadramento legal, o que seria ofensivo de valores relevantes para a defesa da saúde pública, como são os relacionados com uma actividade que se deseja fundada numa qualificada prestação de serviços de saúde por profissionais devidamente credenciados.
O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal pronunciou-se pelo indeferimento do pedido de suspensão.
Sem vistos, cumpre decidir.
II Factos
Matéria de facto que importa fixar:
- A)O requerente pede a suspensão da eficácia do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22.10.2002, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei n.° 4/99, de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.° 16/2002, de 22 de Fevereiro, "no que diz respeito ao requerente", ou seja, na parte em que incluiu o requerente na lista dos não acreditados.
- B)Dos autos resulta com suficiente verosimilhança que o requerente exerce a profissão de odontologista (profissional da área de saúde dentária não portador de habilitação académica específica).
- C)Na sequência de diversos despachos ministeriais, através dos quais se pretendia o enquadramento legal dessa actividade, foi proferido pela Ministra da Saúde o Despacho Normativo n.º 1/90, de 3 de Janeiro, destinado a organizar o processo de regularização dos odontologistas, no qual se previa um processo de inscrição no Ministério da Saúde, através da entrega, no Departamento de Recursos Humanos, de documentos relacionando o exercício efectivo dessa profissão desde data anterior a 1982.
- D)O requerente encontrava-se inscrito como odontologista no Ministério da Saúde, ao abrigo do citado Despacho Normativo n.° 1/90 (docs. 6 e 7, juntos à p.i.), tendo-se inscrito no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto nos termos da citada Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro.
- E)Esta Lei veio regular de forma definitiva a situação jurídica dos odontologistas e o exercício da respectiva actividade profissional, fixando no seu art.º 2° o âmbito subjectivo de aplicação, com referência à inscrição dos profissionais ao abrigo dos despachos ministeriais atrás referidos, e considerando, para cada um dos casos, determinado período de exercício efectivo da profissão e de certa carga horária de formação profissional.
- F)Foi criado o "Conselho Ético e Profissional de Odontologia" , órgão ao qual foi atribuída, entre outras, a competência para conduzir o processo de acreditação profissional dos odontologistas (art.º 5°, al. a)].
- G)Concluído o processo de acreditação, no qual o requerente apresentou a sua candidatura, foram elaboradas e publicadas as listas definitivas dos profissionais acreditados e não acreditados, homologadas pelo despacho ministerial cuja suspensão vem requerida, tendo o requerente sido incluído na lista dos não acreditados.
- H)Os fundamentos do referido despacho homologatório, que são, naturalmente, os adoptados nas referidas listas, reconduzem-se, na parte que aqui releva, respeitante ao requerente, à seguinte fórmula: " Não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constante das actas VII, XIII e XIX" .
III Direito
Vejamos.
1. Dir-se-á, antes do mais, que o acto suspendendo, contrariamente ao que vem sustentado pela autoridade requerida, não é um acto de conteúdo ou efeito meramente negativo, sendo pois passível de suspensão.
Como se sumariou no Acórdão STA de 30.10.97, no recurso 42.790, "há que distinguir entre os actos negativos propriamente ditos e os «actos aparentemente negativos» ou «actos negativos com efeitos positivos», designadamente quando a eles está associado um efeito secundário ou acessório, ablativo de bem jurídico preexistente, sendo sustentável a admissibilidade da suspensão de eficácia destes últimos. Com efeito, com o eventual decretamento da suspensão da eficácia deste tipo de actos, não estão os tribunais a substituir-se à Administração, pois a suspensão traduzir-se-á apenas na paralisação, a título provisório, dos efeitos ablativos do acto negativo, tratando-se de um provisório «congelamento» da situação, da conservação da res integra, como é típico das medidas cautelares, visando assegurar que a sentença de mérito a proferir possa ter eficácia prática".
No caso dos autos, como vimos, a actividade de odontologista, efectivamente exercida pelo requerente, era uma actividade socialmente aceite e tolerada pelo Estado (que detinha, inclusivamente, listas de pessoas inscritas nos serviços do Ministério da Saúde), e que vinha sendo objecto, ao longo dos anos, de um processo de regulamentação e enquadramento legal, culminado com a Lei n° 4/99. Por isso, e tendo em conta os contornos objectivos e subjectivos do acto, atrás apontados, é forçoso concluir que a inclusão do requerente na lista dos não acreditados, ou seja, a recusa da sua creditação profissional para o exercício da actividade de odontologista, por alegada falta dos requisitos tidos por indispensáveis, introduz, por si mesma, uma alteração na realidade fáctica preexistente, qual seja a da impossibilidade de ele continuar a exercer essa sua actividade.
Da execução do acto em apreço decorre pois, com toda a certeza, um efeito acessório positivo e ablativo de um bem jurídico detido pelo requerente, que é o do exercício efectivo da sua actividade profissional de odontologista, que, com a execução imediata do despacho homologatório em apreço, deixará de poder exercer. Da pretendida suspensão de eficácia decorrerá, assim, para o requerente um inegável efeito útil, traduzido na possibilidade da continuação (provisória, até à decisão do recurso) da actividade profissional que vem efectivamente exercendo.
2. Quanto ao mérito da pretensão, consideramos que se verificam, in casu, todos os requisitos legais de que a lei faz depender a sua concessão, previstos nas três alíneas do art.º 76, n.° 1, da LPTA.
É incontroversa a verificação do requisito da al. c), uma vez que se não descortinam quaisquer indícios de ilegalidade da interposição do recurso.
Temos igualmente por verificado, de forma manifesta, o requisito positivo da al. a), atendendo a que a execução do acto implicará para o requerente a imediata proibição legal e paralisação do exercício da sua actividade profissional de odontologista, que ele alega ser a sua única fonte de rendimentos, acrescendo a isso a consequência da previsível e natural perda de clientela, difícil de recuperar em caso de posterior provimento do recurso (perda de clientela que, desde que concretizada e verosímil, como sucede no caso, caracteriza este prejuízo, como pode ver-se nos acórdãos STA de 3.7.97, no recurso 42415 e de 2.5.00, no recurso 46026A).
São, sem dúvida alguma, prejuízos de difícil reparação que resultam causal e imediatamente da execução do acto.
Por fim, entendemos verificado o requisito negativo da al. b), ou seja, que a suspensão não determina, in casu, grave lesão do interesse público.
A existência de grave lesão do interesse público, decorrente da suspensão da execução do acto há-de, naturalmente, ser aferida em concreto, perante as circunstâncias de cada caso, e com apelo aos valores que constituem os índices fundamentais dos interesses postos pela lei e pela comunidade a cargo da Administração.
Por outro lado, e como a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado (acórdão STA de 10.5.01, no recurso 47272, entre muitos outros), não releva para este efeito qualquer lesão do interesse público, tendencialmente inerente a toda a suspensão de um acto administrativo, exigindo-se a verificação de uma "grave lesão", ou seja, que o interesse público prosseguido pelo acto resulte necessária e definitivamente comprometido com o deferimento da suspensão.
Ora, no caso concreto dos autos, e apesar de o processo de regularização da actividade dos odontologistas visar, em última instância, a defesa da saúde pública (limitando o exercício da actividade a profissionais devidamente credenciados), o certo é que estes profissionais, entre os quais se conta o requerente, vêm exercendo, desde há muitos anos, essa mesma actividade, como se disse, socialmente aceite e tolerada pelo Estado (que detinha, inclusivamente, listas de pessoas inscritas nos serviços do Ministério da Saúde), e que vinha sendo objecto, ao longo dos anos, de um processo de regulamentação e enquadramento legal, culminado com a Lei no 4/99.
Tendo isso em conta, e atendendo a que a motivação directamente determinante da não acreditação do requerente se prende com deficiências formais de prova relativa ao tempo de exercício da actividade, sem que dessa motivação conste qualquer referência directa ou implícita a problemas de saúde pública relacionadas com esse desempenho, afigura-se-nos não estar demonstrado que a suspensão do acto determine grave lesão do interesse público.
Termos em que se julgam verificados todos os requisitos previstos no art.º 76°, n.° 1 da LPTA.
