RELATÓRIO
A “COMISSÃO da CARTEIRA PROFISSIONAL de JORNALISTAS” - CCPJ, inconformada, veio interpor recurso de REVISTA do Acórdão do TCA-Sul, de 18/6/2025, que, além do mais, que, no âmbito da acção urgente de Intimação para Prestação de informações, Consulta de Processos ou Passagem de Certidões, dando parcial provimento ao recurso interposto da sentença do TAC de Lisboa, de 29/9/2023, pela A. AA, jornalista e melhor identif. nos autos, decidiu, além do mais:
“Na parte em que a sentença julgou improcedente o pedido de “consulta, e eventual obtenção de cópia digital ou em outro formato, eventualmente expurgando as partes sob reserva (...), da totalidade dos documentos relativos aos procedimentos desenvolvidos pela CCPJ no âmbito das suas competências em matéria de processos de contra-ordenação e processos disciplinares abertos desde 2020, incluindo as decisões de abertura desses processos e as decisões de arquivamento de participações. Caso estejam em causa documentos preparatórios de uma 62 decisão ou constantes de processos não concluídos deverá ser aplicado o previsto no n° 3 do artigo 6° da LADA” (pedido 1), e, em consequência, condena-se a Recorrida CCPJ a permitir à Requerente/Recorrente a consulta e obtenção de cópia dos documentos relativos aos procedimentos, em curso e já findos, que tenham sido desenvolvidos pela CCPJ no âmbito das suas competências em matéria de processos de contraordenação e processos disciplinares abertos desde 2020, incluindo as decisões de abertura desses processos e as decisões de arquivamento de participações, expurgados dos dados pessoais identificativos dos sujeitos nos mesmos envolvidos”.
A Recorrente “COMISSÃO da CARTEIRA PROFISSIONAL de JORNALISTAS” - CCPJ, formulou, no final das suas alegações, as seguintes conclusões:
“A - Vem o presente recurso interposto do, aliás douto, Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul que revogou a sentença proferida em primeira instância pelo douto Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, e que determinou a “consulta e obtenção de cópia dos documentos relativos aos procedimentos, em curso e já findos, que tenham sido desenvolvidos pela CCPJ no âmbito das suas competências em matéria de processos de contra ordenação e processos disciplinares abertos desde 2020, incluindo as decisões de abertura desses processos e as decisões de arquivamento de participações, expurgados os dados pessoais identificativos dos sujeitos nos mesmos envolvidos”, tendo fundamentado a decisão com recurso a normas do Código de Procedimento Administrativo e da Lei de Acesso a Documentos Administrativos.
B – No entendimento da ora Recorrente, a questão é de elevada relevância jurídica e social na medida em que da sua concretização resulta a execução de dois direitos fundamentais basilares do estado de direito democrático: o direito à informação, previsto no n.º 1 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa (adiante CRP) e o direito à proteção de dados pessoais previsto no artigo 35.º da nossa lei fundamental.
C – No modesto entendimento da Recorrente, o douto Tribunal a quo fez uma errada aplicação da lei ao ignorar a existência de lei especial sobre a matéria aplicando, em vez disso, a lei geral.
D – Sendo certo que, como regra elementar da interpretação e aplicação da lei, sabemos que lei especial prevalece sobre lei geral.
E – O recurso apresenta-se assim, no entendimento da Recorrente, essencial para uma melhor aplicação do direito.
F – O pedido submetido ao douto Tribunal a quo respeita, no que ao presente recurso diz respeito, a duas situações distintas: o regime de acesso a processos de contraordenação e o regime de acesso a processos disciplinares, sendo o mais decidido no douto Acórdão aceite pela Recorrente.
G – No que concerne ao direito de acesso e consulta a processos de contraordenação concluiu o douto Tribunal a quo que a sua consulta e acesso se regem pelo CPA e pela LADA por entender que está em causa um pedido de consulta e acesso a informação administrativa, seja procedimental ou não procedimental.
H – Entende, contudo, a Recorrente que os processos de contraordenação (e especialmente o seu regime de consulta e acesso) regem-se não pelo CPA ou pela LADA, mas sim pelo Regime Geral das Contraordenações e, subsidiariamente, pela lei penal e processual penal.
I – Efetivamente, o artigo 32.º do RGCO dispõe que “Em tudo o que não for contrário à presente lei aplicar-se-ão subsidiariamente, no que respeita à fixação do regime substantivo das contraordenações, as normas do Código Penal”, fixando o n.º 1 do artigo 41.º que “Sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal.”, mais determinando o n.º 2 que “No processo de aplicação da coima e das sanções acessórias, as autoridades administrativas gozam dos mesmos direitos e estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal, sempre que o contrário não resulte do presente diploma.”
J – Daqui resulta que o pedido formulado pela Recorrida deveria ter sido fundamentado e resolvido com recurso ao Regime Geral das Contraordenações e, subsidiariamente, com recurso ao Código Penal e ao Código de Processo Penal.
K – Nesse sentido se tem pronunciado também a Comissão de Acesso a Documentos Administrativos, sendo exemplo desse entendimento o Parecer n.º 69/2020 Processos n.ºs 128/2020 e 167/2020, no qual podemos ler “A Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, doravante LADA, «não prejudica a aplicação do disposto em legislação específica, designadamente quanto: (...) b) Ao acesso a informação e a documentos relativos à (...) responsabilidade contraordenacional (...) que se rege por legislação própria» [artigo 1.º n.º 4 alínea b)]. 2. Tratando-se na circunstância de um pedido de acesso a procedimento de contraordenação não concluído, que se encontra ainda em fase de instrução, o mesmo reger-se-á pelo regime jurídico específico”.
L – Ou o Parecer n.º 123/2022 Processo n.º 18/2022 onde consta que” O acesso a procedimento de contraordenação pendente não se rege, pois, pela LADA, nem está sujeito a apreciação da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), antes pelas disposições do Código de Processo Penal, por força do artigo 41.º do Regime do Ilícito de Mera Ordenação Social, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (RGCO), subsidiariamente aplicável”.
M – Nesse sentido se pronunciou também este Supremo Tribunal no Acórdão de 2 de abril de 2014 proferido no processo 10964/14 onde este Venerando Tribunal entendeu que “Quer quando os processos de contraordenação se encontrem ativos, pendentes ou em curso, quer quando se encontrem findos ou arquivados, o acesso regula-se pelas disposições do Código de Processo Penal (art.º 41º, nº 1 do D.L. nº 433/82, de 27/10).
N – Tendo este Supremo Tribunal expressado entendimento semelhante no âmbito do processo 10964/14 afirmado que “sendo, porém, de dar razão ao Recorrente quando defende que o regime aplicável ao direito a tal acesso – incluindo o da via processual para tornar este direito efetivo - é o que consta dos preceitos, “devidamente adaptados”, do Código do Processo Penal (art.os 86.º a 90.º) – por imposição do n.º 1 do art.º 41.º do DL nº 433/82, de 27/10 -, e não o previsto nos art.os 82.º a 85.º do CPA”.
O – No mesmo sentido decidiu o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10 de setembro de 2020 proferido no processo 803/20.0BELSB (à contrario sensu) ao concluir que “O acesso à informação relativa ao pedido de informações sobre a atuação da Entidade Requerida em matéria da Lei das Comunicações Electrónicas, nos exatos termos requeridos pela Requerente, não respeita a processo contraordenacional, pelo que, alem de serem aplicáveis as normas da Constituição, do CPA, da LADA e do CPTA, respeitantes ao exercício do direito fundamental à informação, não está subtraída a competência jurisdicional dos tribunais administrativos.”.
P - Entendimento semelhante (através de uma leitura à contrario sensu) tem também o Tribunal Constitucional, explanado, designadamente, no Acórdão proferido no processo 474/2022 onde podemos ler que “Conclui-se que os requerimentos respeitam a elementos apurados no inquérito relativo ao acidente de trabalho e não constam do processo contraordenacional, pelo que a eles se aplica a “Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) – Lei nº 46/2007 de 24 de agosto”, e não aquele preceito legal constante da legislação penal adjetiva (o artigo 89.º do CPP).”
Q – Os processos de contraordenação regem-se pelo disposto no DL 433/82 de 27 de outubro, sendo-lhes subsidiariamente aplicável o Código Penal e o Código de Processo Penal, conforme resulta do disposto no nº. 1 do artigo 41.º do supramencionado diploma legal.
R – Pelo que, e s.m.o., andou mal o douto Tribunal a quo ao fundamentar a sua decisão com recurso ao CPA e à LADA, pois conforme já demonstrado não é essa a lei aplicável ao regime de acesso e consulta a procedimentos contraordenacionais, mas sim o Código Penal e o Código de Processo Penal.
S – No que respeita ao regime de consulta e acesso aos processos disciplinares, existe lei especial sobre a matéria, no caso o Estatuto Disciplinar dos Jornalistas, tendo o Tribunal a quo ignorado a existência de lei especial e procedido a uma análise com recurso na lei geral.
T – O artigo 5.º do Estatuto Disciplinar dos Jornalistas determina que o processo disciplinar é secreto até à notificação do despacho de acusação ou da decisão de o mandar arquivar.
U – Determinando o art.º 41.º do mesmo diploma que a lei subsidiariamente aplicável aos processos disciplinares é a lei penal e a lei processual penal.
V - Tratando-se de lei especial, ela prevalece sobre a lei geral, designadamente sobre o CPA e sobre a LADA.
X – Mesmo estando em causa o exercício do direito fundamental de acesso à informação por parte do cidadão, essa prevalência mantém-se, na medida que as razões que fundamentam o sigilo do processo até à prolação do despacho de arquivamento ou de acusação são, em contraponto com o direito de acesso a fontes de informação, superiores a este.
Z – Nesse sentido se têm pronunciado os nossos Tribunais, designadamente no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido a 28 de novembro de 2024 no âmbito do processo 609/24.7BSLSB, no qual, referindo-se ao direito de pedir a confiança de processo disciplinares levantados pela Ordem dos Advogados, concluiu que “A possibilidade de confiança de processos disciplinares que corram termos na Ordem dos Advogados para serem examinados no escritório do Advogado/Arguido ou no do Advogado por si constituído, não decorre dos artigos 82.º e 83.º do CPA, nem dos artigos 5.º, n.º 1, e 13.º, n.º 1, alíneas a) a c), da Lei n.º 26/2016, de 22/08, mas sim do artigo 156.º, n.º 7, do Estatuto da Ordem dos Advogados”, fixando assim que o pedido deve ser resolvido com recurso a lei especial – o Estatuto da Ordem dos Advogados – e não com recurso a lei geral.
AA – E bem assim o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de setembro de 2015 proferido no âmbito do processo 12443/2015 em que podemos ler que” I. O direito de consulta dos procedimentos administrativos não pode ser exercido sempre e a todo o tempo ou em qualquer fase do procedimento, existindo procedimentos em que o mesmo só é admitido a partir de determinada fase. II. É o que sucede nos procedimentos disciplinares, designadamente os que são instaurados pela Ordem dos Advogados, nos termos disposto no artigo 120º do respectivo Estatuto.”
AB – Também a LADA se pronunciou já sobre esta questão, tendo concluído que, “a LADA, por cujo cumprimento incumbe a esta comissão zelar, cuida do acesso não procedimental. O acesso procedimental obedece ao regime jurídico previsto para esse procedimento e, na ausência ou subsidiariamente, ao Código de Procedimento Administrativo (CPA). Isso decorre, desde logo, do próprio Código do Procedimento Administrativo – artigos 17.º, 82.º a 85.º - e é também previsto no artigo 1.º, n.º 4, da LADA. 16.Assim, esta comissão não tem interferência quer nos direitos que se queiram fazer valer nos procedimentos quer na sua tramitação. 17.O artigo 6.º, n.º 3, da LADA introduz, contudo, uma interceção no regime de acesso, ao admitir a aplicação da LADA mesmo a processos não concluídos, preenchido o requisito temporal nele previsto. Tratando-se de um processo não concluído, a entidade solicitada não está obrigada a facultar o acesso no quadro da LADA, exceto se estiver preenchida a previsão desse artigo 6.º, 3.º. A entidade requerida pode, pois, diferir o acesso, no quadro da LADA. 18. Mas se, entretanto, ocorrer alguma das condições referidas naquele artigo 6.º, n.º 3, ou, evidentemente, se estiver concluído o procedimento, haverá já que apreciar o direito de acesso no quadro da LADA”
AC– Assim, o regime de consulta e acesso a processos disciplinares pendentes não se regula nem pelo CPA nem pela LADA, mas sim pela lei especial existente no nosso ordenamento jurídico sobre essa matéria, ou seja, o Estatuto Disciplinar dos Jornalistas e, subsidiariamente, pelo Código Penal e pelo Código de Processo Penal.
AD – A decisão de que ora se recorre é, por todo o exposto, violadora da lei processual, especificamente da lei que rege cada um dos processos, seja o Regime Geral das Contraordenações ou o Estatuto Disciplinar dos Jornalistas.
AE – O julgamento do presente recuso de revista mostra-se, assim, necessário para uma melhor aplicação do direito, designadamente no que concerne à fixação da lei aplicável ao pedido de acesso e consulta de processos contraordenacionais pendentes e ao pedido de acesso e consulta de processos disciplinares em curso”.
Notificada das alegações da Recorrente CCPJ veio o A./recorrida AA apresentar contra-alegações, que culminou com as seguintes conclusões:
“A- A discordância quanto ao regime jurídico aplicável (CPA e LADA vs. RGCO e CPP) não configura, por si só, fundamento de revista nos termos do artigo 150.º do CPTA.
B- Não se encontram verificados os pressupostos para a admissão da revista, motivo pelo qual a sua admissibilidade deve ser recusada.
C- A sentença proferida pelo Tribunal Central Administrativo Sul aplica corretamente o regime da LADA e do CPA.
D- O artigo 1.º, n.º 4 da LADA admite a existência de regimes especiais, mas tal não impede o acesso a documentos por terceiros com interesse legítimo, como é o caso da Recorrida, no exercício da profissão jornalística.
E- A decisão garante a proteção de dados pessoais quando determina o expurgo prévio dos elementos sensíveis, respeitando o RGPD e o artigo 35.º da CRP.
F- A tese da aplicação exclusiva do CPP e do RGCO é desadequada e contrária ao entendimento prevalecente, sob pena de se subtrair à fiscalização pública a atuação de entidades administrativas”.
E concluiu, “Nestes termos, requer-se a V. Exas. que:
- a)Seja recusada a admissão do recurso de revista, nos termos do artigo 150.º do CPTA;
- b)Caso assim não se entenda, que o recurso seja julgado improcedente, mantendo-se o acórdão recorrido”.
Por Acórdão, de 25/9/2025, do STA – formação apreciação preliminar – foi admitido o Recurso de Revista, nos seguintes termos:
“… A entidade requerida justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social da questão em discussão, por colocar em confronto dois direitos fundamentais (o direito à informação e, em especial, o direito de acesso às fontes por parte dos jornalistas e o direito de reserva de dados pessoais dos cidadãos) e com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação do art.º 41.º, do Regime Geral das Contra-ordenações e Coimas e do art.º 41.º, do Estatuto Disciplinar dos Jornalistas, os quais estabelecem, como regime legal subsidiário aplicável, o constante do Código Penal e do Código de Processo Penal, pelo que o acórdão não podia fundamentar a decisão de acesso a processos contraordenacionais e disciplinares no CPA e na LADA que, no caso, eram inaplicáveis.
Tem sido entendimento da CADA e deste STA (cf. Ac. de 27/5/2021 – Proc. n.º 0474/20.3BELLE) que, no que concerne aos processos disciplinares e de contraordenação que se encontram pendentes, o acesso se rege pelo disposto no Código Penal e no Código de Processo Penal, não tendo aplicação o regime estabelecido pela LADA.
Assim, porque, aparentemente, o acórdão recorrido, no que concerne aos “procedimentos em curso”, está em desconformidade com a aludida jurisprudência, justifica-se a admissão da revista para uma melhor aplicação do direito”
O Ministério Público, notificado nos termos do art.º 146.º, n.º1 do CPTA, nada disse.
Sem vistos – art.º 36.º, ns.1, al. c) e 2 do CPTA – mas com prévio envio do projecto às Exas. Senhoras Juízas Conselheiras Adjuntas, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
II
