0360/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Não há lugar a admissão da revista se as instâncias confluíram na inexistência de omissão legislativa ilícita, que se constituía como fonte do direito que pretendido alcançar, e abordaram esse problema de modo a deslindar o que poderia aparecer como matéria complexa.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.

1.1. A…………….. instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, acção administrativa comum, contra o Estado peticionando, nomeadamente:

«1. declarar-se que o Estado Português violou disposições comunitárias e da União Europeia, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e da Constituição da República Portuguesa e outras disposições legais ao não legislar ou não criar medidas para que a autora fosse ressarcida pelo delinquente nos termos em que ele fora condenado, ou ao não criar medidas legais ou outras para que o Estado se substituísse ao delinquente pagando ele Estado à autora a indemnização a que ele fora condenado;

2. condenar-se o Estado Português a pagar à autora:

a) o quantum indemnizatório fixado por douta sentença de 14 de Setembro de 2000, no total de 4.320.000$00, sendo 320.000$00 a título de dano patrimonial e 4.000 000$00 relativo a danos morais, ou seja 43.096,14 Euros, acrescido dos juros legais desde a citação,...;

b) uma indemnização por danos não patrimoniais ou morais nunca inferior a 39.000,00€ (trinta e nove mil euros);

c) uma indemnização por danos patrimoniais resultantes do custo da(s) lide(s) nos Processos n.ºs […]».

1.2. O TAF do Porto, por decisão de 07/11/2012 (fls. 474 a 498), julgou improcedente a acção, absolvendo o Réu do pedido.

1.3. A Autora recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 06/12/2013 (fls. 575 a 610), lhe negou provimento, mantendo a decisão recorrida.

1.4. É desse acórdão que a Autora vem, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, requerer a admissão do recurso de revista, sustentando que ele é «claramente necessário para uma melhor interpretação e aplicação do direito, revestindo-se a questão dos autos, pela sua relevância jurídica e social, de importância que se crê fundamental, perante o seu interesse prático e objectivo, ultrapassando a utilidade da presente revista os limites da situação recorrida».

1.5. O Estado contra-alegou e sustentou a não admissão.

Cumpre apreciar e decidir.

2.1. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada no acórdão recorrido.

2.2. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos.

2.3. O pedido formulado pela ora recorrente no presente processo tem a sua génese no facto de não ter sido paga da indemnização em que foi condenado o agente de crimes de sequestro e violação de que autora foi vítima.

Segundo a autora, pois que não foi possível obter o pagamento por aquele condenado, cabia ao Estado efectivá-lo, em substituição.

Conforme a recorrente, «Circunscreve-se o presente recurso ao erro de julgamento, designadamente no que à invocada omissão legislativa do Estado concerne, por não terem sido criadas as necessárias medidas legais, ou outras, para que o Estado, substituindo-se ao delinquente […] pagasse à Recorrente a indemnização em que aquele fora condenado».

Alega a recorrente que cabe ao Estado, «a adopção das necessárias medidas legislativas tendentes a assegurar tal reparação, mais lhe cabendo a transposição para a ordem jurídica interna das medidas comunitárias impostas pela Decisão-Quadro do Conselho de 15/03/2011 e da Directiva 2004/80/CE de 29 de Abril de 2004, na esteira do já preconizado pelo D.L. 423/91, de 30 de Outubro», de modo a satisfazer o seu direito à indemnização que lhe foi fixada.

A recorrente censura o acórdão por, nomeadamente, não ter julgado existir omissão legislativa ilícita que se devia constituir como fonte do direito que pretendia alcançar.

Ora, nesse ponto fulcral, o acórdão recorrido, depois de realizar uma abordagem sobre as omissões legislativas ilícitas em geral, passou ao caso concreto e ponderou:

«Tendo presente a decisão recorrida e as razões da recorrente, no que à omissão legislativa ilícita, acima referida respeita, carece a mesma de razão!

Assim, se, em termos de processos judiciais de execução, a A./exequente/recorrente não augurou obter qualquer pagamento por via dessas acções, pese embora todos os esforços desenvolvidos e que, como ressuma da factualidade supra descrita, deram, em geral, assentimento às pretensões da exequente, nenhuma responsabilidade pode ser assacada ao Estado, mas antes ao facto de, efectivamente, o devedor/executado não dispor de bens pecuniários ou penhoráveis que permitissem com êxito a respectiva venda e assim o pagamento à A./executada/recorrente.

Quanto à concreta e alegada inexistência de legislação no direito interno português que permitisse e assegurasse às vítimas a devida indemnização, nomeadamente em caso de vítimas de crimes violentos (no caso, a A./recorrente foi vítima de violação e sequestro) efectivamente na altura estava em vigor o Dec. Lei 423/91, de 30/10, atenta a data dos factos - 1992 - ainda que, posteriormente, tenha sido alterado pelas Leis 10/90, de 23/3, 136/99, de 28/8, Dec. Lei 62/2004, de 22/3 e depois ainda pela Lei 31/2006, de 21 de Julho -, sendo que esta, além do mais, teve em vista a transposição da Directiva 2004/80/CE, de 29 de Agosto de 2004, mas naquele apenas se previa a possibilidade de indemnização por danos patrimoniais, o que não é o que está em causa nestes autos, pois que a quantia arbitrada judicialmente, como indemnização, respeita a danos não patrimoniais.

Quanto à Directiva 2004/80/CE, de 29 de Agosto de 2004, além da mesma ser posterior aos factos (1992) e, por isso, não se colocar em causa a produção de efeitos directos e imediatos na ordem jurídica interna, o certo é que a transposição aí ordenada acabou por ser efectivada, como se disse, pela referida Lei 31/2006.

Como se refere na decisão recorrida "A questão que se coloca desde logo é a de saber se podia e devia o Estado ter actuado de forma diferente, nomeadamente, com recurso a uma medida legislativa que tivesse como propósito precaver a não ocorrência de situação como a que vem relatada nos autos. Isto é, a de saber se a falta de pagamento da quantia devida pelo executado no fundo resulta de uma actuação ou omissão ilícita por parte do Estado que, alegadamente, teria de, por via legislativa, impedir que esta situação ocorresse.

No que se refere à ilicitude da alegada omissão legislativa, “é necessário recortar três graus ou três momentos: 1) dever de protecção potencial: em qualquer norma garantidora de um direito fundamental localiza-se um valor (bem) objectivo, incumbindo aos poderes públicos a respectiva protecção; 2) dever de protecção actual: a tarefa de protecção transforma-se, perante determinadas circunstâncias de facto, num dever concreto de protecção; 3) o dever de protecção implica a existência de uma dever de legislação” (Gomes Canotilho, anotação ao Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 07.05.2002, in RLJ, ano 134°, pp. 202/224).

No caso em apreço, no que respeita à ilicitude, atento todo o enquadramento fáctico carreado para os autos, não se afigura existir uma obrigação de legislar, de modo a assegurar que o arguido/réu no processo - crime e nos processos cíveis (declarativo e executivo) pague efectivamente a quantia devida ou, então, que o Estado em tais situações se substitua ao devedor e responda por essa quantia.

De salientar que o arguido/réu foi condenado em pena de prisão e ao pagamento da quantia arbitrada em processo declarativo condenatório, sendo certo que o processo próprio para fazer valer o direito da A. e no qual se promove em geral a realização coactiva de uma única prestação contra o devedor – o processo executivo -, se mostra ainda pendente.

É que, na sequência da acção condenatória que reconheceu o direito da A a uma prestação e a condenação do réu no cumprimento dessa prestação (art. 4º/2-a) b) CPC) e perante o incumprimento do decidido, a ordem jurídica, paralelamente à proibição de justiça privada (art. 1º CPC), concede ao credor a possibilidade de obter a satisfação efectiva do seu direito através de uma acção executiva (art. 4º/3 CPC). Esta acção enquadra-se na garantia do acesso aos tribunais para a defesa dos direitos e interesses legítimos (art. 20º/1 CRP) e tem por finalidade a realização coactiva de uma prestação que não foi voluntariamente cumprida pelo devedor (art. 4º/3 CPC).

Não se vê que o Estado legislador esteja obrigado a criar outro mecanismo ou, então, diferentes meios coactivos que visem/assegurem sem falhas a realização coactiva de uma prestação que, no caso presente, foi reconhecida numa anterior acção declarativa condenatória.

No caso presente, foi determinada a realização das diligências que se mostravam adequadas a alcançar o objectivo de satisfação do crédito da A. mas não foi alcançado o objectivo último que era o efectivo pagamento da quantia devida e, por virtude desde resultado que ainda não é definitivo, não pode ser responsabilizado o Estado.

Acresce ainda dizer que a Autora, ao contrário do que lhe competia, não identifica qual o dever de legislar constitucionalmente imposto que foi violado, não se vislumbrando como pode ser assacada responsabilidade por omissão legislativa ao Réu, se a própria A. não sabe (ou pelo menos não concretiza) qual o dever específico de legislar que o Estado - legislador desrespeitou.

Ora, não podemos deixar de concordar com esta decisão, pois que, além, de não decorrer da CRP directamente a obrigação do Estado legislar, em concreto acerca desta matéria e assim inexistir qualquer omissão legislativa constitucional, também nenhuma outra norma interna ou da CE impunha, na altura dos factos, esse dever de legislar, pelo que temos de concluir que inexiste qualquer omissão ilícita de legislação por parte do Estado Português legislador».

Afigura-se que o acórdão, no seguimento, aliás, da decisão do TAF, abordou o problema de modo a deslindar o que poderia aparecer como matéria complexa.

E deve notar-se que, já após factos que estão na génese do pedido, a Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, veio dispor no artigo 15.º, 5: «A constituição em responsabilidade fundada na omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis normas constitucionais depende da prévia verificação de inconstitucionalidade por omissão pelo Tribunal Constitucional». Esse tratamento na lei que aprova o novo regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas torna ainda menos relevante uma discussão travada ao abrigo do regime do DL 48051, que essa lei revogou.

E tudo o demais que vem apresentado no recurso carece, igualmente, de importância fundamental, nem se colhe que sobre a correspondente matéria haja clara necessidade de revista para melhor aplicação do direito.

3. Pelo exposto, não se admite a revista.

Custas pela recorrente, sem prejuízo de apoio judiciário.

Lisboa, 3 de Julho de 2014. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – São Pedro.