0109/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O conjunto de regras contendo critérios e fórmulas para a determinação do rendimento do agregado familiar do estudante, com vista à concessão de bolsa de estudo e eventual cálculo do respectivo montante, constitui um regulamento integrativo, de eficácia externa, visto que projecta os seus efeitos para fora do âmbito organizativo e inter-orgânico da Administração, servindo de suporte para a definição de situações jurídicas individuais.

II- Como tal, carece de ser publicado, sob pena de ineficácia jurídica.

III- Está viciado por erro nos pressupostos de direito o acto administrativo de recusa da concessão de bolsa assente em cálculos do rendimento familiar da interessada feitos com aplicação das sobreditas normas.

Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A MINISTRA DA CIÊNCIA, INOVAÇÃO E DO ENSINO SUPERIOR, recorreu para o Pleno da 1ª Secção do Acórdão proferido na 3ª Subsecção deste Tribunal, que anulou a sua decisão proferida em 29-11-2002, indeferindo o recurso hierárquico interposto por A..., formulando as seguintes conclusões:

1ª A matéria da atribuição de bolsas de estudo aos estudantes do ensino superior, tanto público como particular e cooperativo, é objecto de legislação e regulamentação suficientemente pormenorizadas e descriminadas para ser cabalmente perceptível pelos interessados qualquer interpretação e aplicação que delas se faça e produza na sua esfera jurídica;

2ª Por outro lado, esses diplomas legais e regulamentares, e respectivas remissões, fazem com que se degradem para simples regulamentos internos as regras que definem formas e operações conducentes ao cálculo, designadamente do rendimento anual do agregado familiar, como as que estão inscritas nas Regras Técnicas… aprovadas pelo despacho ministerial, cuja ineficácia jurídica é fundamento único do douto acórdão aqui recorrido;

3ª Assim sendo, tal despacho não tinha que ser, por imperatividade legal, objecto de publicação em DR, muito menos na 1ª Série, seja nos termos da al. h) do art. 119º, seja nos termos da al. d) do n.º 3 do art. 3º da Lei 74/98, de 11 de Novembro, sobre a publicação, identificação e formulário dos diplomas, seja nos termos da al. a) do art. 2º do Dec. n.º 365/70, de 5/8, seja ainda nos termos do Despacho Ministerial n.º 11.640/D/97, in DR II de 24/11/97 e do Regulamento por ele aprovado.

4ª Também a qualificação dessas regras como técnicas e a sua finalidade de aplicação já de um regulamento contribuem para desgraduar o seu carácter normativo e regulamentar e, portanto, para dispensar a sua publicação, imperativa, em DR ao abrigo dos preceitos citados;

5ª Nenhum dos diplomas legais, fonte de habilitação do despacho que aprova as Regras Técnicas…tanto mediata como imediata, determina a publicação delas, concretamente em DR, já que são difundias aos estabelecimentos de ensino que recebam os requerimentos dos interessados e cuja devida instrução controlam;

6ª Essa publicação deveria considerar-se dispensada ainda pela circunstância da remissão, operada no n.º 5 do art. 9º e no art. 34º do Regulamento aprovado pelo Despacho n.º 11.640-D/97, in DR, II, de 24-11-97, para as operações conducentes à fixação do rendimento anual do agregado familiar e para os critérios e procedimentos fixados para o ensino superior público, pelo Despacho n.º 10.324-D/97, in DR, II, de 31-10-97;

7ª O acórdão recorrido, por erro de interpretação e aplicação, viola pois os preceitos tanto da Constituição como das leis ordinárias e dos regulamentos mencionados.

Contra alegou a recorrida, A..., concluindo que o acórdão recorrido interpretou devidamente a lei e a CRP, pelo que deve ser mantido.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, é o processo submetido ao Pleno da 1ª Secção para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

1. A recorrente é estudante do ensino superior não público na Universidade Lusófona de Humanidades e Novas Tecnologias, frequentando o curso de Psicologia (ingresso no ano lectivo de 2001/2002).

2. Concorreu à atribuição de bolsa de estudo.

3. A bolsa foi-lhe recusada por decisão do Fundo de Apoio ao Estudante (FAE), com a explicação de que “o candidato é considerado economicamente não carenciado”.

4. A recorrente reclamou desta decisão para o Presidente do FAE (p.a., doc. Com o nº 446/4 de registo de entrada e data ilegível).

5. A reclamação foi indeferida por despacho de 11.6.02 (p.a., reclamação nº 2272 e ofício nº 6950, de 14.6.02).

6. Desta decisão interpôs a recorrente recurso hierárquico para o Ministro da Ciência e Ensino Superior (p.a., doc. com o nº de registo de entrada 51349, de 1.7.02).

7. Em 12.7.02 o FAE enviou à recorrente o ofício nº 7875, no qual se diz vir “esclarecer a situação relativa ao cálculo da capitação da bolsa de estudo” e se explica como se obteve o valor final da capitação média mensal do agregado familiar, considerado superior ao salário mínimo nacional (p.a.).

8. Sobre o recurso, o FAE prestou o parecer elaborado por uma “jurista” em 7.11.02, pronunciando-se pela “rejeição” do recurso, por se considerarem improcedentes os argumentos nele utilizados (p.a.).

9. Em 21.11.02 o Secretário-Geral do Ministério da Ciência e do Ensino Superior elaborou o Parecer nº 2002/57/DSRHFP, do seguinte teor:

“A. .., estudante da Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnologias de Lisboa, vem interpor recurso hierárquico da decisão do FAE que indeferiu a sua reclamação sobre a não atribuição de bolsa de estudo, nos termos do art. 166º do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

Esta estudante alega, com a base para a sua petição de recurso, a falta de fundamentação da decisão que indeferiu a sua reclamação, em violação do disposto das alíneas a), b), e c) do n.º 1 do art. 124º e art. 125º, ambos do CPA.

Acrescentando que a referida decisão não acatou o estipulado nos arts. 9º a 12º do Regulamento de Atribuição de Bolsas de Estudo a Estudantes do Ensino Particular e Cooperativo e da Universidade Católica Portuguesa, doravante designado por Regulamento, aprovado pelo despacho n.º 11640-D/97, do Senhor Director Geral do Ensino Superior, de 24 de Novembro, que estabelece as regras para o cálculo da capitação media mensal, que serve de base para a atribuição da bolsa.

Do exposto, cumpre dizer o seguinte:

O recurso é tempestivo, e as partes são legítimas.

A entidade recorrida, FAE, foi notificada ao abrigo do art. 172º do CPA, para se pronunciar acerca do presente recurso, e remeter o respectivo processo instrutor, o que fez através de nota anexa ao ofício n.º 08633, de 8 de Novembro de 2002, cujos termos se dão por integralmente reproduzidos.

A atribuição de bolsas de estudo a estudantes do Ensino Superior não Publico rege-se pelo Regulamento supra mencionado.

O primeiro fundamento alegado pela recorrente recaiu na falta de fundamentação da decisão do FAE, que indeferiu a sua reclamação; em violação das alíneas a), b) e c) do n.º 1 do art. 124, e art. 125º, ambos do CPA.

Para uma melhor análise das normas em presença, passamos a transcrever as alíneas a), b) e c), do n.º 1 do art. 124º:

“(...) devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente,:

a) neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

b) Decidam reclamação ou recurso;

c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; (...)”

De facto, o caso em apreço pode ser subsumido a qualquer destas alíneas e, portanto, a decisão da FAE deve ser fundamentada, expressamente, “através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão”, de acordo com o n.º 1 do art. 125º do CPA.

Efectivamente, na sua decisão sobre a reclamação, o FAE enunciou os factos por ele considerados, contendo a respectiva notificação todos os elementos necessários a uma adequada apreensão dos fundamentos de facto e de direito da decisão sub judice.

Refira-se que a entidade recorrida diligenciou, ainda, por esclarecer minuciosamente a recorrente sobre a forma como foi calculada a capitação da respectiva bolsa de estudo (vide docs. II e III).

De modo que não assiste qualquer razão à recorrente na alegada falta de fundamentação da decisão ora impugnada.

No que respeita ao segundo argumento enunciado pela estudante, esta vem alegar o não cumprimento dos arts. 9º a 12º do referido Regulamento.

Na verdade, o FAE indeferiu a atribuição da bolsa de estudo com base na alínea d) do n.º 1 do art. 16º do Regulamento, considerando a recorrente como estudante economicamente não carenciada.

A aferição deste estatuto faz-se pela aplicação das regras constantes dos arts. 9º a 11º do Regulamento.

Reportando-se a atribuição da bolsa de estudo ao ano lectivo de 2001/2002, o respectivo cálculo tem por base a declaração de IRS do agregado familiar referente ao ano 2000, nos termos do n.º 1 do art. 9º do referido Regulamento.

E é considerado economicamente carenciado, para efeitos de atribuição de bolsa de estudo, o estudante cuja capitação média mensal seja inferior ao salário mínimo nacional em vigor no inicio do ano lectivo, (cfr. art. 11º do mesmo Regulamento)

Ora, a capitação media mensal é calculada, de acordo com a fórmula constante do art. 10º, tendo em conta o rendimento anual do agregado familiar, dividindo-o pelo número de membros que o compõem, e novamente por 12:

[(RA/AF)/12;

em que RA é o Rendimento Anual,

e AF o n.º de elementos que compõem o agregado familiar]

O agregado familiar da recorrente é composto por ela e seus pais.

A mãe da recorrente, ..., está inserida na categoria de trabalho dependente – Categoria A, auferindo um rendimento mensal líquido de € 313.09, sendo o anual de € 3.757,08.

0 Pai, ..., é tributado em sede de rendimentos provenientes da actividade profissional que exerce. – Categoria C, tendo declarado, no ano fiscal de 2000, € 334.19 mensais, ou € 4,010.34 anuais.

Para os efeitos aqui considerados, o rendimento em sede de Categoria C é apurado pelo maior dos seguintes valores:

1. Montante estimado pelo próprio e declarado sob compromisso de honra multiplicado por 12, resultando no montante de 4,010.34;

Ou,

2. Montante determinado pela soma de Maior de I com Maior de II, sendo:

a) Maior de I, o valor mais elevado de:

Salário Mínimo Nacional multiplicado por 12, ou

Remuneração declarada pelo empresário;

b) Maior de II, o valor mais elevado de:

Resultado apurado, ou;

20 % do Total dos Proveitos,

Assim, da declaração de rendimentos junta ao processo resulta que:

- foi declarado como rendimento mensal a quantia de € 334.19;

- a remuneração de empresário foi de € 3,830.77;

- não houve resultado positivo;

- 20 % do total dos proveitos corresponde a € 6,996.89.

Resta acrescentar que o salário mínimo anual é de € 4,010.34.

Logo:

- Maior de I corresponde ao quantitativo de € 4.010.39;

- Maior de II traduz-se em € 6,996.89.

Maior de I somado a Maior de II equivale a € 11.007.23.

O agregado familiar aufere ainda rendimentos provenientes do abono de família, no valor de € 226.88 anuais.

O rendimento anual do agregado é, pois, de € 15,061.19, apurado pelo somatório dos valores declarados em sede de IRS.

Dividindo este valor por três elementos constantes do agregado familiar e, posteriormente, por 12, obtém-se a capitação media mensal de € 418.36, valor superior ao salário mínimo nacional em vigor para 2001, estipulado em € 334.19.

Deste modo, a situação económica da recorrente não tem cabimento no disposto pelo art. 11º do Regulamento.

Os elementos apurados e vindos de expor constam do respectivo processo instrutor em anexo, para o qual se remete, sendo de salientar que a entidade recorrida procedeu a uma avaliação correcta da situação em apreço, face à documentação apresentada pela recorrente e aos normativos legais aplicáveis.

Nestes termos, é de nosso parecer que deve ser julgado improcedente o recurso apresentado pela estudante A..., mantendo-se a decisão proferida pela entidade recorrida, Fundo de Apoio ao Estudante.

À consideração Superior de Vossa Excelência”.

10. Em 29.11.02 a entidade recorrida exarou o seguinte despacho: “Nos termos e com os fundamentos constantes do parecer nº 2002/57/DSRHFP, de 21 de Novembro, da Secretaria-Geral do Ministério da Ciência e do Ensino Superior, indefiro o recurso hierárquico interposto por A..., do Despacho do Senhor Presidente do Fundo de Apoio ao Estudante, melhor identificado no respectivo processo (Processo nº 24493, reclamação nº 2272), que indeferiu a sua reclamação de 12/4/2002, no concurso para a atribuição de bolsas de estudo aos estudantes do Ensino Superior Não Público, referente ao ano lectivo de 2001/2002, aberto ao abrigo do Regulamento aprovado pelo Despacho nº 11640-D/97 (2ª série), de 24/11, publicado em D.R., alterado pelos Despachos nºs 16233-A/98 (2ª série), de 14/09, e 20767/99 (2ª série), de 03/11. Notifique-se a recorrente e o FAE.”

11. O despacho, bem como o parecer que o antecedeu, foram notificados à recorrente pelo ofício nº 5127, de 5.12.02.

12. Em 29.6.01 o Presidente do FAE aprovou as “Regras e Procedimentos Técnicos para o Cálculo das Bolsas de Estudo – Concurso para a Atribuição de Bolsas de Estudo aos Estudantes do Ensino Superior Não Público – Ano Lectivo 2001/2002” – p. a., primeiras folhas.

13. Essas “Regras” não foram objecto de publicação.

2.2. Matéria de direito

O Acórdão recorrido anulou o acto impugnado por entender que as Regras Técnicas que serviram de critério para calcular a situação económica da ora recorrida tinham a natureza jurídica de um Regulamento, dotado de eficácia externa, não publicado no Diário da República. “Sendo assim, concluiu o Acórdão, tal regulamento achava-se sujeito a publicação obrigatória no Diário da República, nos termos do art. 119º, nº 1, al. h), da Constituição - sob pena de ineficácia jurídica (nº 2 do mesmo artigo).

Deste modo, se bem que não se ponha em causa a respectiva validade, em abstracto, o que acontece é que um regulamento nessas condições não é oponível a terceiros, como é o caso da recorrente – cf. em sentido idêntico, os Acs. de 10.11.92, proc.º nº 27.769, e 7.6.94, proc.º nº 32.897.

Daí que o acto que indevidamente o aplicou se mostre inquinado pelo vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito.”

A recorrente insurge-se contra o Acórdão considerando que as referidas Regras Técnicas não tinham que ser publicadas no Diário da República, com os seguintes argumentos: (i) os diplomas legais e regulamentares definem de forma suficientemente pormenorizada o regime de concepção e atribuição das bolsas de estudo; (ii) as referidas Regras Técnicas são meros regulamentos internos; (iii) a qualificação de tais regras como técnicas retira-lhe o seu carácter normativo; (iv) nenhum dos diplomas habilitantes do despacho que aprova tais regras exige a sua publicação; (v) tal publicação em todo o caso estaria dispensada pela remissão do n.º 5 do art. 9º e art. 34º do Regulamento aprovado pelo Despacho 11.640-D/97, DR, II, de 24/11/97, para as operações conducentes à fixação do rendimento do agregado familiar.

Vejamos, então, se procede a argumentação da recorrente.

(i) O primeiro argumento da recorrente tem subjacente a tese segundo a qual não é necessária a publicação do despacho que definiu as Regras Técnicas Tais Regras Técnicas, sob a designação de “Regras e procedimentos técnicos para o cálculo das bolsas de estudo” – referidas no ponto 12 da matéria de facto, estão juntas ao processo instrutor. Também está junto ao processo instrutor fotocópia do Regulamento de atribuição de bolsas de estudo a estudantes do ensino superior particular e cooperativo e da universidade católica” aprovado por Despacho do Ministro da Educação n.º 11840-D/97 (2ª Série) publicado no DR, II Série, de 24-11-1997. de cálculo do rendimento anual do agregado familiar, porque as mesmas nada inovam face ao Regulamento a que dão execução. Se as referidas Regras Técnicas nada inovarem perante a lei e regulamentos habilitantes, este argumento da recorrente tem toda a razão de ser. Tais regras seriam, nesse caso, uma mera explicitação de algo preexistente, nada lhe acrescentando, nem nada lhe retirando, pelo que o acto impugnado encontrava a sua verdadeira fundamentação jurídica no regime legal que as Regras Técnicas se limitaram a explicitar sem inovação.

Mas não foi assim que as coisas se passaram no caso dos autos.

O Acórdão recorrido, de resto, demonstrou este aspecto de modo inequívoco:

“Ora, -diz o Acórdão sobre este ponto - é fácil constatar que, em parte, o despacho impugnado fez aplicação destas Regras e Procedimentos Técnicos.

Na realidade, o rendimento do pai da recorrente foi encontrado por aplicação dos critérios e fórmulas definidos nas mesmas Regras - I, categoria c) – Rendimentos Comerciais Industriais e Agrícolas, ou seja, pelo maior dos seguintes valores:

· Montante estimado pelo próprio e declarado sob compromisso de honra X 12, ou

· Montante determinado pela expressão Maior de I + Maior de II, em que I é o salário mínimo nacional X 12 ou a remuneração do empresário e II é o resultado apurado ou 20% do total dos proveitos (sempre que a actividade seja iniciada em 2001 considera-se 20% do volume de negócios declarado no início de actividade)

De acordo com as mesmas Regras, este tipo de rendimentos contrapunha-se aos Rendimentos de Trabalho Dependente – categoria a), de Trabalho Dependente – Categoria b), Rendimentos Prediais – categoria d), Rendimentos de Sociedades – categoria f), Subsídio de Desemprego/Rendimento Mínimo Garantido/Outras Prestações Sociais – categoria g), Outros Rendimentos – categoria g), Trabalho Esporádico – categoria i), Domésticas – categoria j), e Pré - Reforma – categoria K.

Qualquer destas classes de rendimentos, respectivos critérios e fórmulas, constitui uma criação destas Regras e Procedimentos Técnicos, já que não constavam do Regulamento de Atribuição de Bolsas de Estudo, o qual, nesta matéria, não ia além do seguinte: definição de rendimento anual do agregado familiar do estudante, determinação do respectivo cálculo com base nos elementos fornecidos pelo requerente e comprovados documentalmente ou por informações complementares, previsão de dedução ao rendimento de certos encargos, possibilidade de abatimento em certas condições, estabelecimento da fórmula de capitação média mensal do agregado e fixação da regra segundo a qual estudante economicamente carenciado, para efeitos da atribuição da bolsa, é aquele cuja capitação média mensal do agregado for inferior ao salário mínimo nacional (vide artigos 9º, 10º e 11º).”.

As referidas Regras Técnicas têm, como o Acórdão demonstrou, um alcance muito diferente do Regulamento que pretendiam aplicar. O Regulamento – Despacho 11.640/D/97 (2ª Série), publicado no DR. II Série, de 24-11-97, no seu artigo 9º, não faz a menor alusão ao método de cálculo sobre os rendimentos comerciais, sendo assim inovadora a alínea c) de tais Regras Técnicas, ao mandar atender ao maior de um dos seguintes valores: montante declarado pelo próprio; ou o maior de I + Maior de II (sendo I o Salário Mínimo Nacional x 12 ou Remuneração do Empresário e II o Resultado apurado ou 20% do total dos proveitos).

É portanto claro que as regras legais e regulamentares habilitantes do despacho que fixou as Regras Técnicas em causa, não continham um regime suficientemente explícito sobre a determinação do rendimento anual do agregado familiar.

(ii) O segundo argumento da recorrente refere-se à natureza do despacho que aprovou as Regras Técnicas. Em seu entender trata-se de um mero acto interno, e, portanto, sem necessidade da publicidade constitucionalmente exigida para os actos normativos dotados de eficácia externa.

O Acórdão recorrido qualificou o regulamento como externo, em função do âmbito da sua aplicação. Depois de recortar as regras aplicadas, o Acórdão concluiu:

“Torna-se, assim, claro que o conjunto destas Regras tem carácter normativo, constituindo, por sua vez, um regulamento que visa completar e desenvolver os preceitos do regulamento de atribuição de bolsas de estudo – tal como este, aliás, previra expressamente no seu art. 2º, atrás transcrito. Está-se, assim, na presença de um regulamento delegado, da espécie a que poderíamos chamar de subdelegado, complementar e integrativo (cf. ZANOBINI, Regolamento, in Novissimo Digesto Italiano, XV, pp. 239 a 242).

Regulamento que não pode qualificar-se de meramente interno, no sentido que a doutrina desenvolveu, pois não contém meras instruções de serviço dirigidas aos funcionários seus executores no âmbito organizativo e funcional, com a respectiva eficácia circunscrita às relações inter-orgânicas (cf. sobre este conceito AFONSO QUEIRÓ, Direito Administrativo, I, Coimbra, 1963, p. 150 e JORGE M. COUTINHO DE ABREU, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, 1987, p. 118).

As suas normas projectam os seus efeitos para fora do seio da própria Administração, possuindo como destinatários os particulares interessados na obtenção das bolsas de estudo, o que, como é evidente, lhes empresta eficácia externa. As “regras” que dele constam – o título que lhe foi aposto não mente – destinam-se a servir de suporte às operações de fixação do rendimento anual do agregado do estudante candidato à bolsa de estudo, e, por via disso, à atribuição ou recusa da bolsa. Foi, aliás, em aplicação, isto é, por causa dos critérios nelas adoptados que a pretensão da recorrente foi negada.”

A natureza interna ou externa de um regulamento depende da projecção da sua eficácia. São regulamentos internos os que produzem efeitos unicamente no interior da esfera jurídica da pessoa colectiva pública de que emanam e são regulamentos externos aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos diferentes, isto é, em relação a outras pessoas colectivas públicas ou em relação a particulares – FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, 2002, pág. 163.

No caso dos autos as Regras Técnicas foram determinantes na fixação do rendimento anual do agregado familiar, sendo que tal factor era um elemento essencial para determinar a existência e a medida do direito da interessada a uma bolsa de estudo.

Não há, assim, dúvidas sobre a natureza externa de tais Regras Técnicas.

iii) Defende ainda a recorrente que o carácter técnico das normas lhes retira a natureza normativa.

Julgamos que este argumento não é concludente, desde logo, porque a natureza normativa de um acto jurídico decorre do seu âmbito de aplicação ser geral e abstracto. E, quanto a este aspecto, não há dúvidas que as referidas Regras Técnicas se destinavam a ser aplicadas a todos aqueles que se candidatassem a bolsas de estudo. Assim, o acto jurídico em causa tinha uma estrutura normativa, por se revelar através de regras, gerais e abstractas.

Acresce que, mesmo atendendo ao conteúdo de tais normas, não podemos negar-lhe a natureza de normas jurídicas. Tais regras definem, como vimos, critérios de determinação do rendimento anual do agregado familiar, com recurso a métodos alternativos, que ou acolhiam o valor declarado, ou o valor apurado, ou um valor mínimo, criando, assim, critérios de apreciação e valoração da situação, que não assentavam exclusivamente em critérios científicos ou empíricos. Assim, como se viu, o seu conteúdo não se esgota, nem se limita a estabelecer regras científicas (v. g. matemáticas) ou estritamente técnicas. Pelo contrário, também quanto a este aspecto, as Regras Técnicas contêm normas sobre a regulação da vida social, definidas voluntariamente pelas entidades competentes (normas sobre o “dever ser”), por contraponto a leis da natureza ou leis científicas, em que a sua “generalidade e abstracção” decorre sob o império da estrita necessidade sem intervenção da vontade humana (leis sobre o “ser”) “Ordem da necessidade dum lado, ordem da cultura do outro, eis a diferença decisiva. Diferença que se comunica às leis que exprimem uma e outra ordem. As leis naturais são marcadas pela característica da inviolabilidade (…). Pelo contrário, as leis culturais, pelas quais se exprime a ordem social, traduzem constâncias mas não fatalidades” – OLIVEIRA ASCENSÃO, O Direito, Introdução e Teoria Geral, Lisboa, 1978, pág. 16. . Do exposto concluímos, sem qualquer dúvida também, que as referidas Regras Técnicas contém normas (porque dotadas de estrutura geral e abstracta) jurídicas (cujo conteúdo se refere ao “dever ser” jurídico) A distinção entre regulamentos administrativos e jurídicos, perdeu nos dias de hoje actualidade, uma vez que se entende que mesmo os regulamentos de organização e funcionamento podem ter, e muitas vezes têm, eficácia jurídica externa – FREITAS DO AMARAL, ob. cit. pág. 163/164

iv) Argumenta ainda a recorrente que nenhum dos diplomas que prevê a fixação das Regras Técnicas exige a sua publicação.

Este argumento é verdadeiro na sua enunciação, mas não tem como consequência a desnecessidade de publicação. A necessidade de publicidade dos actos normativos de eficácia externa decorre expressamente da Constituição, como referiu o Acórdão recorrido – art. 119º, 1, al. h) da CRP.

Neste ponto a doutrina acolhida no Acórdão decorre claramente do art. 119º, 1, h) da CRP, que nos diz “os decretos regulamentares e os demais decretos e regulamentos do Governo” são publicados no Diário da República.

Como refere FREITAS DO AMARAL, ob. cit. pág. 195, “parece seguro que a referência genérica a “demais decretos e regulamentos do Governo” abrange não apenas os diplomas do Conselho de Ministros mas também os diplomas do Governo”. Em sentido idêntico, GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª Edição, pág. 880: “Como regra pode dizer-se que todos os actos de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local carecem de publicidade”.

A falta de publicidade dos regulamentos referidos na al. h) do n.º 1 do art. 119º, determina a sua ineficácia jurídica – art. 119º, n.º 2 da CRP.

É, portanto, desnecessária a inexistência em qualquer outro diploma legal da obrigatoriedade de publicação do despacho que aprovou as Regras Técnicas em causa nestes autos. Tal necessidade emerge da natureza normativa de tais Regras e da projecção da sua eficácia, isto é de estarmos perante um Regulamento do Governo, dotado de eficácia externa.

Portanto, também neste ponto a argumentação da recorrente não procede.

v) Finalmente, argumenta a recorrente que a publicação está, neste caso, dispensada pelo art. 5º, n.º 9 e 34º do Regulamento aprovado pelo Despacho n.º 11.640-D/97, publicado no DR II Série, de 24-11-97. Diz este artigo 9º, n.º 5 que “todas as operações conducentes à fixação do rendimento anual do agregado familiar como definido pelo presente artigo são realizadas pelos serviços do Departamento do Ensino superior, adoptando o critérios e procedimentos utilizados para a atribuição de bolsas de estudo aos estudantes do ensino superior público”. O art. 34º do Regulamento nada tem a ver com o problema em causa (destina-se a estudantes portadores de deficiência). Conexionado com o argumento da recorrente está, sim, o art. 31º que nos diz: “em tudo o que não estiver expressamente previsto neste Regulamento aplicam-se os critérios e procedimentos em vigor para o ensino superior público”.

Como é bom de ver estes preceitos não são suficientes para dispensar a publicidade de actos normativos.

Podem ser convocados, sim, para resolver a questão de saber quem é competente para levar a cabo as operações conducentes à fixação do rendimento anual do agregado familiar, isto é sobre a validade de tais Regras Técnicas, mas nada nos diz sobre a necessidade (ou não) da publicação dos actos normativos com eficácia externa.

Ora, no Acórdão recorrido a invalidade do acto impugnado não emergiu da invalidade do Regulamento, mas da sua aplicação ao caso dos autos, apesar de juridicamente ineficaz.

Improcedem, deste modo, todos os argumentos da recorrente, pelo que deve ser negado provimento ao recurso.

3. Decisão

Face ao exposto, os Juízes do Pleno da 1ª Secção acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas, por isenção da recorrente.

Lisboa, 5 de Julho de 2005. – São Pedro (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Angelina Domingues – Pais Borges – Costa Reis – Rosendo José (vencido)

Entendo que as “regras técnicas” que foram qualificadas como Regulamento não têm essa natureza.

São pré-decisões dotadas de certa generalidade e destinadas a harmonizar a forma de apreciação das candidaturas, mas que não saem do âmbito procedimental.