041160 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As Direcções Regionais do Ambiente e Recursos Naturais (DRARN), embora integrando a administração directa do Estado, são serviços desconcentrados a nível regional, que gozam de autonomia administrativa, sendo dirigidas por um director regional, equiparado a subdirector regional, sem prejuízo de lhe caberem as competências fixadas para os dirigentes máximos da Administração Pública (cf. artº1º, nº1 e 2, artº3º, nº2 e artº4º, nº1 do citado DL 190/93, de 24-05).

II- A autonomia administrativa caracteriza-se como o poder de praticar actos administrativos lesivos, para efeitos do nº4 do artº268º da CRP (verticalmente definitivos, na terminologia tradicional), e, portanto, imediatamente recorríveis contenciosamente.

III- A desconcentração de poderes e a autonomia administrativa não podem visar e não visarão em regra, apenas a prática de actos de gestão corrente, num modelo de Administração Pública que se pretende estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção, poder de direcção e superintendência do Governo ( artº267º, nº1 da CRP).

IV- Em sectores como o urbanismo e o ambiente, que exigem uma maior, mais urgente e mais eficaz intervenção do Estado, designadamente a título preventivo, a desconcentração de poderes e a autonomia administrativa são instrumentos indispensáveis, para assegurar a celeridade e eficácia das decisões.

V- A unidade de acção, o poder de direcção e a superintendência do Governo, não conflituam, necessariamente, com a prática, pelos órgãos subalternos, de actos imediatamente recorríveis, no âmbito de competências próprias, reservadas ou mesmo exclusivas, pois aqueles não deixam, por isso, de continuar inseridos numa estrutura hierárquica, ao contrário do que sucede nos casos de desconcentração absoluta, em que são órgãos independentes.

VI- Apenas quando a competência é exclusiva, desaparece o poder de superintendência, relativamente aos actos praticados no âmbito dessa competência, mantendo-se, porém, os poderes de direcção e o poder disciplinar do superior hierárquico.

VII- Assim, se a lei vem desconcentrar e conferir autonomia administrativa a determinados órgãos subalternos, haverá que verificar, caso a caso, a natureza da competência, não se podendo generalizar.

VIII- A competência conferida às DRARN, e, consequentemente, ao referido director regional, pelo artº17º do DL 190/93 de 24-05, com referência ao art.º 14º, nº1 do DL 43/90 de 19-03, na redacção dada pelo DL 213/92 de 12-10, para embargar obras em violação da REN (cf. citado DL 93/90), é uma competência própria e exclusiva.

IX- Tal resulta, desde logo, da própria natureza do acto de embargo, como medida cautelar, com carácter preventivo e urgente, por natureza e determinação legal e efeitos lesivos imediatos, já que visa impedir a continuação da obra lesiva da legalidade (cf. nº4 do artº268 da CRP).

X- Logo, a decisão do DRARN que determinou o embargo da obra da recorrente é imediatamente recorrível contenciosamente.

XI- Por isso, o despacho de homologação, pelo Secretário de Estado do Ambiente, dessa decisão do DRARN, não constitui um acto contenciosamente recorrível, devendo o recurso dele interposto ser rejeitado, por ilegalidade da sua interposição.

Acordam, em conferência, os juizes da 2ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .. SA, pessoa colectiva nº503 268 771, com sede na Rua ..., Colina do Sol, Amadora, interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo, em 14-10-96, o presente recurso contencioso do despacho de 12-08-96, do Secretário de Estado dos Recursos Naturais (SERN), que homologou o despacho do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo(DRARN), que embargou a obra da recorrente, pedindo que aquele despacho seja declarado nulo ou anulado, com fundamento em vício de incompetência, vício de forma (artº100º e artº125º, nº2 do CPA), vício de violação de lei ( artº 133º, nº2, al. c) do CPA) e dos princípios da legalidade, da protecção da confiança e violação de actos constitutivos de direitos (artº140º do CPA), da proporcionalidade e da boa fé (artº5º e 6º CPA).

Foi cumprido o artº43º da LPTA.

Respondeu a autoridade recorrida, concluindo pela rejeição do recurso, face à irrecorribilidade do acto de homologação impugnado, ou, quando assim se não entenda, pela improcedência do recurso, por o acto não padecer dos vícios que lhe são imputados.

Foi cumprido o artº54º da LPTA, tendo a recorrente se pronunciado sobre a questão prévia invocada pela autoridade recorrida, concluindo pela sua improcedência.

O Digno Magistrado do MP emitiu parecer no sentido da improcedência da questão prévia suscitada.

O então relator do processo relegou a apreciação da questão prévia para final.

Foi cumprido o artº67º do RSTA.

A recorrente apresentou as suas alegações, concluindo assim:

O acto administrativo que determinou o embargo, ora submetido a recurso, enferma portanto:

a) de vício de incompetência – porque a autoridade recorrida não dispõe de competência atribuída por lei, que a atribui exclusivamente ao Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo.

b) De vício de forma – falta de audiência prévia do interessado – porque antes de proceder ao embargo devia ter ouvido o interessado, como era seu dever e direito deste, nos termos do artº100º do CPA.

c) De vício de forma- falta de fundamentação – porque a fundamentação é insuficiente e vaga quer na exposição dos factos quer de direito, o que equivale a falta de fundamentação, nos termos do nº2 do artº125º do CPA.

d) De vício de violação de lei – inexistência dos pressupostos relativos ao objecto do acto administrativo de embargo ou impossibilidade do objecto – porque a obra que se pretendia embargar já estava terminada.

e) De vício de violação de lei- violação do princípio da legalidade e o princípio da protecção da confiança – porque as obras de construção foram realizadas ao abrigo de actos administrativos legais constitutivos de direitos, que são irrevogáveis, em concretização daqueles princípios, nos termos do artº140º do CPA.

f) De vício de violação de lei- violação do princípio da proporcionalidade – porque o embargo era desnecessário.

g) De vício de violação de lei – violação do princípio da boa fé.

Contra-alegou o recorrido, formulando as seguintes conclusões:

A) O despacho do Secretário de Estado é irrecorrível por ser meramente confirmativo do despacho do DRARN que determinou o embargo.

B) Não se verifica ilegalidade, por violação do artº100º do CPA, na medida em que tal diligência poderia comprometer a finalidade útil da decisão ( artº103º, nº1, b)).

C) O loteamento e construção da moradia ..., implantada na urbanização Soltroia, incluem-se na Zona da REN estando sujeitos ao regime legal do artº17º do DL 93/90.

D) O embargo está plenamente fundamentado de facto e de direito, em termos do destinatário apreender cabalmente o respectivo conteúdo, permitindo-lhe discutir a respectiva validade.

E) Mostram-se respeitados os princípios gerais da proporcionalidade e da boa fé, sendo o embargo a única medida possível, pelo que adequada e proporcional, para dar cumprimento aos imperativos constitucionais e legais de defesa do direito do ambiente através da prevenção, impedindo que sejam violadas as respectivas normas.

F) A deliberação que alterou os limites da REN, posterior ao alvará 6/90, é nula por vício de incompetência das entidades intervenientes e por violação dos normativos aplicáveis, acarretando a nulidade das licenças posteriores que naquela se fundamentaram.

G) O despacho de embargo não revoga qualquer acto constitutivo de direito.

Foram os autos ao Digno Magistrado do MP que, revendo a anterior posição, conclui agora pela irrecorribilidade do acto impugnado, acompanhando as alegações da entidade recorrida e, portanto, pela rejeição do recurso.

Colhidos os vistos legais, foi decidido em conferência, por acórdão de 03-03-1999, realizar diligência no sentido de indagar sobre se já foi proferida decisão definitiva, no recurso contencioso interposto pela recorrente, junto do TAC- P.606/97, do despacho do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais, que determinou o embargo.

Ordenadas e realizadas as diligências para o efeito, veio finalmente a ser junto aos autos o acórdão deste STA de 24-02-2000, proferido no recurso nº45.593, recurso jurisdicional interposto do despacho do juiz do TAC, que julgou intempestivo o referido recurso contencioso - P.606/97 do TAC, acórdão que manteve esse despacho, tendo já transitado em julgado (cf. fls.242 a 250).

Voltaram os autos ao MP, que se limitou a confirmar o nº2 do anterior parecer, ou seja, a irrecorribilidade do acto.

Posteriormente, veio ainda a recorrente apresentar articulado superveniente, onde invoca a caducidade do embargo, face ao artº104º do DL 177/2001 de 04-06 e requer a extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide.

Notificada a entidade recorrida, pronunciou-se pela improcedência da arguida caducidade e pela manutenção da instância.

Dada nova vista ao MP, também se pronunciou pelo desatendimento da pretensão formulada, por envolver uma redefinição da situação jurídica do recorrente por aplicação de Lei nova, que não cabe no objecto do recurso.

Colhidos os vistos legais, cabe agora decidir.

II- QUESTÃO PRÉVIA

Comecemos pela apreciação da questão prévia da recorribilidade do acto, suscitada nos autos pela entidade recorrida e que, tratando-se de um pressuposto processual, cuja inverificação obsta ao conhecimento do recurso, logra prioridade de conhecimento relativamente às demais questões nele suscitadas (art.º 660º, nº1 ex vi dos artº713º, nº2 e artº749º do CPC e artº102º da LPTA).

Para o efeito, temos como assente o seguinte:

a) O Director Regional do Ambiente e dos Recurso Naturais do Alentejo, proferiu o despacho nº15/96, que se transcreve:

“Ao abrigo do disposto no artº14º do DL 93/90, de 19-03, com a redacção que lhe é dada pelo DL nº213/92, de 12 de Outubro, conjugado com o artº17º do DL nº190/93, de 24-05, determino o embargo com a consequente suspensão da obra que está a ser efectuada no lote nº... (cujo Alvará de licenciamento de construção foi concedido a A..., SA), incluído no Núcleo C1, do loteamento da empresa ... SA, ..., situado na Península de Tróia, freguesia do Carvalhal, concelho de Grândola, titulado pelo Alvará de loteamento nº6/90, de 8 de Junho, emitido pela Câmara Municipal de Grândola, porquanto:

- a referida obra, consistindo em trabalhos de construção civil que, pela sua localização, implicam necessariamente a alteração do relevo dunar e da respectiva cobertura vegetal natural, está implantada em solo da REN, tal como o incluído no anexo II, do Decreto lei nº 93/90, que dele faz parte integrante ( artº17º);

- consequentemente, infringe a citada edificação o regime estatuído no mencionado diploma legal, que proíbe, em solos de REN, a construção de edifícios, a realização de escavações e aterros e a destruição do coberto vegetal, em violação do seu conteúdo;

- infringe, ainda, a sempre referida obra, a delimitação cartográfica da REN constante do Alvará nº6/90 e que serviu de base à sua atribuição.

Em face do que antecede, proceda-se em conformidade com o determinado e efectue-se a correspondente notificação. DRARN Alentejo, 09/Agosto/96,

O Director Regional,

...”- doc.fls.20

b) No rosto deste despacho, foi exarado pelo Secretário de Estado do Ambiente e dos Recursos Naturais o seguinte despacho, ora sob recurso:

«Homologo.

96.08.12. »- doc.fls.20

c) No dia 13 de Agosto de 1996, em cumprimento do despacho do Director Regional do Ambiente e dos Recurso Naturais do Alentejo, referido em a), foi lavrado o auto de embargo de fls.21, onde consta, além do mais, que:

«Pelo presente fica (...) notificado da ordem de embargo que se anexa, exarada pelo Senhor Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo, em que é determinada a suspensão dos trabalhos e a proibição de prosseguir a obra, a qual se encontra em fase de conclusão (...).

A determinação supra citada é proferida com base no facto da obra ora embargada estar a ser edificada em solo de REN, em área incluída no anexo II, do DL nº93/90, de 19 de Março, que dele faz parte integrante, com infracção ao regime estabelecido no mencionado DL ( artº17º), bem como em violação da demarcação de REN considerada no Alvará de loteamento nº6/90, atribuído pela Câmara Municipal de Grândola.(...)» - doc. fls. 21.

d) A recorrente interpôs recurso contencioso do acto do Director Regional referido em a), o qual veio a ser rejeitado no TAC, por extemporâneo, decisão confirmada em recurso, pelo STA, por acórdão de 24-02-2000, rec.6060/97- cf. doc. fls.245 e segs.

O acto objecto do presente recurso é, como se identifica na petição inicial, o despacho do Secretário de Estado dos Recursos Naturais (SERN), que homologou o despacho do Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Alentejo (DRARN), que embargou a obra da ora recorrente.

E a questão prévia, suscitada pela entidade recorrida, logo na sua resposta e depois reiterada nas alegações do recurso, é a de saber se o referido acto que se traduz no despacho “Homologo”, datado de 12-08-96, proferido no rosto do despacho nº15/96 do Director Regional da DRARN Alentejo datado de 09-08-96, que determinou o embargo da obra da recorrente, ao abrigo do artº14º do DL n.º 93/90, de 19 de Março, com a redacção que lhe é dada pelo DL nº213/92, de 12 de Outubro, conjugado com o artº17º, do DL nº190/93, de 24 de Maio, é um acto lesivo, para efeitos do nº4 do artº268º da CRP.

É que, nos termos deste preceito constitucional, na versão de 1989, que é a aqui aplicável, “ É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.”

Ora, como já se disse atrás, são dois os actos praticados:

O primeiro, da autoria do Director Regional da DRARN Alentejo, que determinou o embargo ao abrigo das normas atrás citadas.

O segundo, da autoria do Secretário de Estado do Ambiente e Recursos Naturais, que homologou aquele primeiro acto, sem referência a qualquer disposição legal.

Defende a entidade recorrida, secundada pelo Digno Magistrado do MP, que o acto contenciosamente recorrível é o despacho do Director Regional, que é quem tem competência própria e exclusiva nesta matéria, como decorre dos preceitos legais citados e da finalidade da desconcentração e da autonomia administrativa de que gozam as DRARN. O acto de homologação do Secretário de Estado nada teria acrescentado, com relevo prático-jurídico, ao acto do Director Regional, limitando-se a confirmá-lo. Não sendo o Director Regional um órgão consultivo mas antes deliberativo com competência decisória superior, definiu autoritária e unilateralmente a situação do recorrente praticando um acto administrativo com as características definidas no artº120º do CPA.

Diversa é a opinião da recorrente que, pese embora tenha arguido na petição e mantenha nas alegações de recurso, a incompetência do Secretário de Estado para a prática do acto recorrido, por tal competência ser exclusiva do Director Regional, vem sustentar a recorribilidade do acto do Secretário de Estado, alegando agora que não está excluído que actos administrativos que num momento sejam configurados pelo ordenamento jurídico-administrativo como definitivos, noutro momento posterior sejam degradados em actos instrumentais, qualificáveis juridicamente como propostas. Acrescenta ainda que, como a autoridade recorrida não provou a irrecorribilidade do acto objecto do recurso, deve entender-se que o acto em causa é verticalmente definitivo, porque foi praticado por um membro do Governo e que é horizontal e materialmente definitivo, por se tratar de uma homologação e que nada impede que ao recurso venha a ser dado provimento com fundamento exactamente na incompetência da autoridade recorrida para praticar tal acto. Afirma ainda que o despacho do DRARN podia ser entendido como uma decisão se a autoridade ora recorrida não tivesse aposto o despacho de homologação; assim, e ao contrário não se compreende porque é que se deve preferir o argumento de que o despacho do DRARN é uma decisão e não um parecer ou proposta e acreditar que o acto do SERN é um acto administrativo de homologação, mas que não tem efeitos correspondentes ao seu tipo legal. Invoca ainda a jurisprudência do Pleno da 1ª Secção do STA no sentido de que a regra no direito português é a competência separada, que confere aos subalternos o direito de praticar actos não verticalmente definitivos.

Apreciemos então:

É, efectivamente, jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Cf. por todos, o Ac. da 1ª secção de 29-02-96, rec.39466 e ainda regra no direito administrativo português, que os actos dos subalternos não são verticalmente definitivos, estando, por isso sujeitos a recurso hierárquico necessário para o respectivo ministro para abrir a via contenciosa, regra que, de resto, sempre foi também aceite pela maioria da doutrina Cf. Prof. Freitas do Amaral, Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, p.61 e seg. e encontra a sua última justificação no facto de, tradicionalmente, termos uma administração fortemente centralizada, em que a recorribilidade assenta na última palavra da Administração, que se atribui ao órgão do vértice da pirâmide hierárquica.

Porque o Director Regional da DRARN é equiparado na lei a subdirector geral, a conclusão a retirar da aplicação “tout court” da referida regra é a de que os seus actos não são, na terminologia tradicional, verticalmente definitivos. Isso mesmo tem sido afirmado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, não obstante a autonomia administrativa e a desconcentração de poderes de que gozam as DRARN, com o fundamento de que a referida autonomia e desconcentração envolve apenas o poder de praticar actos definitivos e executórios, na restrita vertente contabilístico-financeira da respectiva actividade de gestão corrente, já que na legislação portuguesa, a regra é a desconcentração relativa, que apenas confere competência própria e separada aos órgãos subalternos.

No entanto, recentemente, este Supremo Tribunal, veio afirmar que « a autonomia administrativa caracteriza-se como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos (...) actos finais da Administração, no sentido de que constituem a sua última palavra e são por isso insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos» cf. Ac. Pleno da 1ª Secção do STA de 06-07-2002, rec. 39 533.

Este conceito de autonomia administrativa, como o poder de praticar actos administrativos definitivos e (actual ou potencialmente) executórios, dos quais não cabe já um recurso hierárquico, vinha, aliás, de há muito, sendo perfilhado pela doutrina cf. Baptista Machado, Participação e descentralização, in DDES, Ano XXII, p.7, Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, 1982, p.194, Vital Moreira, Administração Autónoma e Associações Públicas, p.194, Marcello Caetano, Manuel, I, 1980, p.222.

E, na verdade, a desconcentração e a autonomia administrativa não podem visar e não visarão, em regra, apenas a prática de actos de gestão corrente, num modelo de Administração Pública que se pretende estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva e que escolheu esses instrumentos para atingir esses objectivos, sem prejuízo, naturalmente, da necessária eficácia e unidade de acção, poder de direcção e superintendência do Governo (cf. artº267º, nº1 e 2 da CRP). A unidade de acção, o poder de direcção e a superintendência do Governo, não conflituam necessariamente com a prática, pelos órgãos subalternos, de actos imediatamente recorríveis, no âmbito de competências próprias, reservadas ou mesmo exclusivas, pois aqueles não deixam, por isso, de continuar inseridos numa estrutura de tipo hierárquico, ao contrário do que sucede nos casos de desconcentração absoluta, em que os órgãos são independentes. Apenas quando a competência do subalterno é exclusiva desaparece o poder de superintendência do superior hierárquico, relativamente aos actos praticados pelos subalternos no âmbito dessa competência, mantendo-se, porém, o poder de direcção e o poder disciplinar cf. Prof. Freitas do Amaral, Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, p.62 e 63.

Sem dúvida que continuam a existir razões que justificam que a maior parte das competências administrativas se mantenham centralizadas nos órgãos de cúpula da pirâmide, para salvaguardar uma unidade de actuação indispensável ao êxito das políticas ministeriais e dado os poucos meios de que ainda dispõe a Administração Pública para levar a cabo uma eficaz descentralização e desconcentração administrativa, mas há que aceitar a evidência de que, em determinados sectores, como o urbanismo e o ambiente, que exigem uma maior, mais urgente e mais eficaz intervenção do Estado, designadamente a título preventivo, para garantir o interesse público e, simultaneamente, o respeito pelos legítimos direitos e interesses dos cidadãos, a desconcentração de poderes e a autonomia administrativa são instrumentos indispensáveis, para assegurar a celeridade e eficácia das decisões, que se não compadecem, naturalmente, com estruturas pesadas, exigindo uma actuação local, rápida, eficiente e responsabilizante.

Diríamos mesmo que, pelo menos nestes sectores, tudo parece caminhar, para a situação inversa, ou seja, que a regra, passe a ser a da autonomia e desconcentração, com a possibilidade de recurso contencioso directo das decisões dos órgãos subalternos, nas matérias da sua competência, só, excepcionalmente, havendo lugar a recurso hierárquico, para abrir a via contenciosa, no caso, obviamente, de se manter a figura do recurso hierárquico necessário, que embora declarada constitucional é, sem dúvida alguma, polémica. Logrando-se, assim, uma maior harmonização do sistema jurídico, tendo em conta que o único pressuposto hoje do recurso contencioso, é a lesividade do acto, em que assenta a tutela jurisdicional efectiva a que se alude no actual nº4 do artº268º da CRP (cf. tb artº120º do CPA).

O que se deixa dito, não significa discordância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal quando defende que a regra, ainda hoje, é a da competência própria e separada dos órgãos subalternos, até porque reconhecemos que a estrutura da nossa administração ainda é essencialmente centralizadora. Apenas, se pretende salientar que, em alguns campos, se vão revelando manifestações, de que a exigência dos tempos impõe uma mudança que o direito deve acompanhar e onde a jurisprudência terá também, naturalmente, papel relevante. Uma Administração Pública moderna, eficiente e eficaz, como é exigência hoje de qualquer Estado de Direito, pressupõe, necessariamente, a existência de órgãos regionais e locais, com autonomia e competência, para que possam responder prontamente à satisfação do interesse público que lhes está cometido, garantindo-se simultaneamente a possibilidade, aos particulares lesados por essas decisões, de as impugnarem directamente junto das instâncias judiciais. Neste contexto, se a lei vem desconcentrar e conferir autonomia administrativa a órgãos subalternos, haverá que verificar, caso a caso, se as competências atribuídas pela lei a esses órgãos subalternos, são apenas competências separadas, ou se não serão reservadas e até exclusivas, não se podendo, salvo o devido respeito, generalizar.

Passando agora à situação “ sub judicio”:

No caso, as DRARN são, nos termos da lei em vigor à data da prática do acto recorrido, serviços desconcentrados, a nível regional, do Ministério do Ambiente, de que são directamente dependentes, mas gozam de autonomia administrativa, sendo dirigidas por um director regional, equiparado a subdirector geral, sem prejuízo de lhe caberem as competências fixadas para os dirigentes máximos da Administração Pública (cf. artº1º, nº1 e 2, artº3º, nº2 e artº4º, nº1 do citado DL 190/93).

Isto significa que, não obstante integradas numa hierarquia, já que integram a administração directa do Estado e, portanto, directamente dependentes do Ministério do Ambiente, este repartiu com as DRARN as suas competências, através de uma desconcentração a nível regional, conferindo-lhes, simultaneamente, autonomia administrativa, ou seja, poder para a prática de actos imediatamente sindicáveis.

Autonomia e desconcentração que, como já vimos infra não é incompatível com a referida estrutura hierárquica.

Não vamos aqui apreciar, naturalmente, a natureza de cada uma das competências atribuídas por lei ao Director Regional da DRARN, mas apenas aquela que se discute nos autos.

Ora, a competência que aqui nos ocupa, é uma competência específica e excepcional. É a competência conferida às DRARN pelo artº17º do DL 190/93, de 24-05, com referência ao artº14º do DL 93/90, de 19-03, alterado pelo DL 213/92 de 12-10, para decretar embargos a obras que violem o citado DL 93/90.

Com efeito, dispõe o artº14º do DL 93/90, no seu nº1, na redacção do DL 213/92, que:

“Ao Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza, às delegações regionais do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, aos municípios e às demais entidades competentes por força da matéria ou da área de jurisdição, compete embargar e demolir obras, bem como fazer cessar outras realizadas em violação ao disposto no presente diploma”

Ora, esta competência para embargar obras em violação da REN, que já pertencia, antes da entrada em vigor do DL 190/93, de 24-05, que estabeleceu a orgânica das DRARN, “ À Direcção-Geral do Ordenamento do Território, às comissões de coordenação regional, aos municípios e às demais entidades por força da matéria ou da área de jurisdição” ( cf. artº14, nº1 do DL 93/90, na redacção inicial), não pode, a nosso ver, deixar de ser uma competência própria e exclusiva, o que, desde logo, resulta da própria natureza do acto de embargo, como medida cautelar, com carácter preventivo e urgente, por natureza e determinação legal e efeitos lesivos imediatos, já que visa impedir a continuação de obra lesiva da legalidade. E, só por si, isto basta, a nosso ver, para justificar a recorribilidade contenciosa do acto, face ao citado nº4 do artº268º da CRP.

De facto, não se compreenderia que se exigisse ao particular que instaurasse recurso hierárquico necessário para obter a chamada “última palavra da administração”, quando a urgência impõe a sua execução imediata, só susceptível de suspensão nos termos do artº76º da LPTA.

Relembramos aqui que os actos urgentes, ocorrem em situações que exigem a imediata satisfação do interesse público, sob pena de a mesma ficar inviabilizada. Portanto, visam remover definitivamente o perigo que ameaça o interesse público, o que se não compadece com o cumprimento das formalidades ou trâmites normais da actuação administrativa. Daí, por exemplo, que a decisão de embargo de obra, pela sua urgência e natureza, seja uma das situações paradigma apontada pela jurisprudência deste Supremo cf. por exemplo, os Acs. do STA de 11-12-97, rec. 39 656, de 28-10-99, rec.45122, de 03-02-2000, rec.36521, entre muitos outros como enquadrável na alínea a) do nº1 do artº103º do CPA, em que, excepcionalmente, não há lugar à audiência prévia de interessados.

Não há nos actos urgentes, portanto, conexão funcional com uma decisão futura. São actos que importam a definição jurídica das situações materiais a que se aplicam, não pressupondo qualquer acto ulterior, i. e., satisfazem imediata e definitivamente o interesse público, revestindo carácter excepcional.

E, assim sendo, há que concluir que a competência das DRARN para embargar obras que violem a REN, nos termos dos citados preceitos legais, é uma competência originária, porque decorre da lei, própria ou dispositiva e exclusiva, ou seja, o superior hierárquico não pode praticar o acto em substituição do DRARN e só este o pode praticar.

Aliás, a própria recorrente expressamente reconhece que o DRARN tem competência exclusiva nesta matéria e até foi com esse fundamento que arguiu o vício de incompetência do autor do acto recorrido, o que se encontra, de resto, em manifesta contradição com a sua sustentação da recorribilidade do acto do SERN, o que, como vimos, excluiria a competência exclusiva, ou mesmo reservada, do DRARN na matéria.

Ora, a decisão do DRARN que determinou o embargo da obra da recorrente era, pelas razões atrás apontadas, imediatamente recorrível contenciosamente. E, a recorrente até interpôs dela o competente recurso contencioso junto do TAC, só que veio a ser julgado intempestivo. Não tem qualquer suporte legal, salvo o devido respeito, a tese da recorrente, que faz depender a exclusividade da competência para embargar, da existência ou não de um acto homologatório do superior hierárquico, que a lei nem sequer prevê. A competência e a recorribilidade são pressupostos processuais só aferíveis face à lei, não constituindo formalidades susceptíveis de serem degradadas, “a bel talante do superior hierárquico”, para usar a expressão do Prof. Freitas do Amaral cf. Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, p.68,69.

Mas, assim sendo, o acto de homologação do SERN, é quando muito, um acto meramente confirmativo da decisão do DRARN, já que nada lhe acrescentou, nem podia acrescentar.

De resto, diga-se, este Supremo Tribunal Administrativo, em situação em tudo idêntica à destes autos, aliás, tratava-se de um embargo, determinado pelo mesmo Director Regional, Despacho nº16/96, da mesma data, na mesma área da REN e pelas mesmas razões, já decidiu que o embargo decretado pelo DRARN, nos termos dos citados preceitos legais, é um acto definitivo e executório, contenciosamente recorrível sem necessidade de homologação do Secretário do Estado do Ambiente cf. Acs. de 28-01-97, rec. 41.150-A e de 26-03-98, rec. 41.150.

Em ambos os arestos, proferidos, um no recurso contencioso e o outro no pedido de suspensão de eficácia do acto recorrido, se sumariou o seguinte:

“I- O director regional do Ambiente e Recursos Naturais tem competência própria para ordenar o embargo de construção de uma moradia sem a sua aprovação, em solo dunar, incluindo a REN.

II- As direcções regionais do Ambiente e Recursos Naturais são serviços desconcentrados dotados de autonomia administrativa, pelo que o acto praticado no âmbito da competência referida em I, é definitivo e executório, e, portanto, desde logo, recorrível contenciosamente, sem necessidade de homologação do Secretário de Estado do Ambiente.

III- Tal homologação não tira nem acrescenta nada aquele acto, não tendo lesividade própria ou distinta da por ela causada, não sendo mais do que mero “ nomen juris”, desprovida de relevância jurídica.

IV- Sendo assim, a homologação não constitui um acto administrativo contenciosamente recorrível, pelo que o recurso dele interposto deve ser rejeitado por ilegalidade da sua interposição.”

Pelas razões supra expostas, também assim entendemos, pelo que o presente recurso não pode merecer melhor sorte.

Consequentemente fica prejudicada a apreciação das restantes questões suscitadas nos autos.

IV- DECISÃO

Termos em que, acordam os juizes deste Tribunal, em rejeitar o presente recurso, por ilegal interposição.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em 150.

Lisboa, 19 de Fevereiro de 2003

Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira