Quem foi o relator do acórdão 0601/10?

O relator foi Luís Pais Borges, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0601/10?

O acórdão foi proferido em 07 de abril de 2011.

0601/10 - STA

Sumário

I – A demolição de obras não licenciadas só deve ser ordenada como última e indeclinável medida sancionatória da ilegalidade cometida, por força dos princípios da necessidade, adequação e indispensabilidade ou menor ingerência possível, decorrentes do princípio da proporcionalidade, e o poder de opção entre a demolição e a legalização de obras ilegais, não licenciadas, é discricionário quanto ao tempo da decisão, pois que esta pode ser tomada a todo o tempo. II – Esse poder de escolha funciona na base de um pressuposto vinculado, já que a demolição só pode ter lugar se a autoridade houver previamente concluído pela inviabilidade da legalização das obras, por estas não poderem satisfazer aos requisitos legais e regulamentares aplicáveis. III – O juízo de viabilidade de legalização, a empreender obrigatoriamente pela Administração, só é concebível enquanto reportado ao bloco de legalidade urbanística actual, pois não faria qualquer sentido que a Administração reportasse esse juízo de possibilidade de legalização a diplomas legais ou regulamentares já erradicados da ordem jurídica. IV – Tendo a construção ilegal sido erigida em terreno integrado na RAN segundo o PDM aplicável então em vigor, e tendo a zona em que tal terreno se situa sido retirado da RAN com a aprovação e publicação do Regulamento da 1ª Revisão do PDM, a Administração está vinculada a emitir o juízo de viabilidade de legalização da construção não licenciada, juízo esse que, a ser positivo, traduzindo a viabilidade da conformação da obra com o bloco de legalidade actual, afastará a hipótese da demolição.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: (Relatório) I. O MUNICÍPIO DE V. FRANCA DE XIRA e A... interpõem recurso de revista, ao abrigo do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 04.03.2010 (fls. 355 e segs.), que, em sede de recurso jurisdicional, revogou o acórdão do TAF de Lisboa, de 20.04.2006 (fls. 146 e segs.), pelo qual fora julgada totalmente improcedente a acção administrativa especial para a prática de acto devido, intentada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO contra o ora recorrente Município, e sendo contra-interessada a recorrente particular, e na qual o A. pede a condenação do Município a “no prazo de cinco dias, a contar do trânsito em julgado da sentença, elaborar o projecto de decisão de tomada de posse administrativa e notificá-la imediatamente ao contra-interessado; ser ordenada pela Presidente da Câmara a demolição da obra e a reposição do terreno no estado em que se encontrava, a efectuar num prazo de 20 dias, findos os quais sem que a A… tenha procedido ao ordenado deverá a Câmara Municipal de V. F. Xira proceder às referidas operações materiais às expensas do infractor, cobradas se necessário coercivamente; ser ordenada a retirada de todo o equipamento no prazo de cinco dias, quer do material da obra quer do material respeitante ao funcionamento da empresa e ordenar que seja cessada a utilização das referidas instalações para actividade profissional da A…, que ali vem sendo desenvolvida; e, finalmente, deverá ser selada a obra e apenas autorizada a entrada do infractor para efeito de proceder à demolição da obra e de repor o estado do terreno no estado em que se encontrava, sob a fiscalização municipal, que deverá levantar os respectivos autos caso verifique que o infractor aproveitou para fazer uso diverso daquele que lhe permitiu a entrada no estaleiro”, e condenou o Presidente da CMVFX na prática de acto devido, a demolição no prazo de 60 dias da obra ilegalmente construída, antecedida da respectiva audição prévia, se necessário através de execução coerciva e a expensas da contra-interessada. O recorrente MUNICÍPIO DE V. FRANCA DE XIRA formula, na sua alegação, as seguintes conclusões: a) O douto acórdão recorrido não teve em conta que à data em que foi proferido o quadro legal se alterara com a publicação da revisão do PDM do Município recorrente. b) Ora, também em sede judicial se aplica o princípio subjacente ao tempus regit actum da actividade administrativa, que deve ser entendido como um princípio geral. c) Acresce que não se verificava nenhuma circunstância que impedisse a aplicação do ius superveniens; d) Designadamente, a não demolição em causa não afecta (ao invés, aliás) situações jurídicas constituídas. e) O que acaba de dizer-se não é invalidado, pensa-se, pelo facto do ius superveniens também dever ser considerado em fase de execução do acórdão recorrido. f) Tendo adoptado entendimento diferente, o douto acórdão recorrido violou, além do mais, o referido princípio. A recorrente A… apresentou a alegação de fls. 393 e segs., na qual refere, em suma, que: · A questão fundamental aqui em causa “centra-se na análise de o poder discricionário de decisão da Presidente da Câmara de V.F.Xira estar ou não reduzido a zero, no que se refere à ordem de demolição da construção do armazém edificado pela A… em solo RAN; · De toda a matéria dada como assente, ressalta que o solo onde a construção da A… está edificado pertence à RAN; · Que esta é uma classificação de direito e não de facto; · Que o terreno em que edificou o seu armazém, bem como toda a zona circundante está indevidamente integrada na RAN, por ter perdido há muitos anos as suas potencialidades agrícolas e de silvo-pastorícia, estando agora inseridos no perímetro urbano da Granja; · Nos terrenos confinantes com o da sua construção, igualmente inseridos na RAN, foram recentemente construídos, sem qualquer impedimento, vários armazéns, vivendas e instalações empresariais, bem como, já na pendência deste processo, um posto de abastecimento de combustíveis. · O PDM de V.F.Xira foi revisto e já publicado na 2ª Série do DR nº 224, de 18.11.2009, Aviso nº 20905/2009, tendo consagrado no seu art. 105º um regime de manutenção temporária de todos os edifícios existentes à data do início do período de discussão pública da primeira revisão do PDM de V.F.Xira e situados na EN 115-..., junto ao aglomerado da ..., no espaço situado entre o Entroncamento com o ER... e o CM...; · A recorrente foi já notificada pelo Município de que tal regime temporário se lhe aplica, podendo assim reorganizar-se com vista à sua futura relocalização, evitando-se o fim da actividade e o fecho da empresa, com o consequente despedimento de todos os seus funcionários. O presente recurso de revista excepcional foi admitido pela formação prevista no nº 5 do art. 150º do CPTA, com o fundamento de que a questão colocada pelos recorrentes – saber se no caso em apreço a demolição se apresentava como imperativa, atendendo em especial à invocada revisão do PDM (hipotética aplicação do “ius superveniens”), bem como às eventuais consequências irreversíveis e gravosas da demolição –, evidencia assinalável relevância jurídica e social. Os Juízes Adjuntos tiveram vista dos autos. (Fundamentação) OS FACTOS O acórdão recorrido considerou assente, com interesse para a decisão, a seguinte factualidade: 1. A empresa A… dedica-se à actividade de transporte ocasional e logística de mercadorias, tendo iniciado a sua actividade em 1996 - por acordo. 2. A referida empresa inicialmente tinha sede e instalações próprias num prédio sito na …, em Alverca - por acordo. 3. No ano de 2000 a CMVFX deliberou construir a variante à … - por acordo. 4. O traçado da referida variante atravessava as instalações da A…, referidas em 2. - por acordo. 5. A A… cedeu gratuitamente à CMVFX o terreno onde se encontravam implementadas as suas instalações, referido em 2. - por acordo. 6. Em 31-10-2001 a A… adquiriu o prédio sito na …, EN 115 - ..., freguesia de Vialonga, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº 02164, com uma área total de 43.786 m2 - cfr. certidão da conservatória do registo predial junta ao PA como docs. 1/3 anexo ao requerimento de licenciamento apresentado na CMVFX pela A… em 27-2-2002, que aqui se dá por integralmente reproduzida. 7. O prédio acima referido é rústico e encontra-se inserido na RAN - por acordo; cfr. docs. de fls. 59 a 61 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 8. Em 21-3-2000 a A… subarrendou instalações provisórias para se instalar - por acordo; cfr. doc. de fls. 86 a 88 dos autos. 9. No ano de 2001 o arrendatário das instalações referidas em 8. interpôs uma acção de despejo contra a A…, que correu termos no 3º Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Vila Franca de Xira, sob o nº 317/01, no qual foi proferida sentença que considerou que o contrato de arrendamento era válido até Março de 2005 - por acordo; cfr. doc. de fls. 90 a 95. 10. Em 27-2-2002 a A… apresentou na CMVFX um pedido de licenciamento de obras de construção no prédio sito na …, EN 115-..., freguesia de Vialonga, que deu origem ao processo nº 79/02 ONEREDPDM - por acordo; cfr. doc. de fls. 58 dos autos e o respectivo pedido e correspondentes documentos instrutórios no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 11. Em 1-4-2002 a Comissão Regional de Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste [de ora em diante abreviadamente designada de CRRARO] emitiu parecer desfavorável à possibilidade de utilização não exclusivamente agrícola do terreno referido em 6., "em virtude de não estar previsto este tipo de construções em solos de Reserva Agrícola Nacional, artigo 9º do DL nº 196/89" - cfr. ofício com a refª 204/734/000, datado de 30-4-2002, da CRRARO, dirigido à A…, no PA, documento que aqui se dá por integralmente reproduzido. 12. Através do ofício com a refª 79/02, ONEREDPDM, datado de 4-9-2002, a CMVFX informou a A… da intenção desta Câmara em indeferir o pedido de licenciamento formulado pela A…, referido em 10., e para se pronunciar, no prazo de 20 dias, em sede de audiência prévia - cfr. doc. de fls. 57 dos autos e o correspondente ofício no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 13. Após deliberação da CMVFX, datada de 23-7-2003, em 3-6-2003, foi passada por aquela Câmara uma declaração que visava instruir um pedido da A… à DRARO para desafectação do prédio referido em 6., na qual se declara designadamente que se "justifica a excepção requerida de desafectação da RAN, o que, no caso em apreço, poderá ser concedida, nos termos da alínea d) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 4 de Junho, entendendo-se que a permissão de instalação desta Empresa em terrenos afectos à RAN, decorre da necessidade da sua relocalização, para permitir a construção de vias de comunicação [Estrada de Brejo e Rotunda da Silveira], para os quais não havia alternativa técnica e economicamente viável para o seu traçado ou localização" - cfr. docs. de fls. 46 a 50 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 14. Através dos oficios da CMTV nº 70/02 ONEREDPDM, de 29-7-2002, e nº 004477, de 30-7-2004, a A… foi informada pela CMVFX, que na proposta de revisão do PDM a zona em que o prédio referido em 6. se localizava, estava qualificada como espaço de multiusos e desafectada da RAN - cfr. doc. de fls. 43 dos autos e no PA, ofício da CMVFX com a refª 79/02/0NEREDPDM, datado de 29-7-2002, Informação da CMVFX nº 89/02, de 24-6-2002. 15. A A… interpôs recurso do parecer da CRRARO, referido em 11. - por acordo; cfr. doc. de fls. 44 dos autos. 16. Em 11-11-2003 foi deliberado pelo CNRA indeferir o recurso interposto pela A…, acima referido - cfr. doc. de fls. 44 dos autos. 17. Em data não concretamente apurada, a A… iniciou a construção de um armazém e uma estrada alcatroada no prédio referido em 6. - por acordo. 18. Em 17-12-2004 foi levantado pelos serviços de fiscalização da CMVFX o auto de notícia por contra-ordenação nº 630/04 contra a A… e foram embargadas as obras de construção referidas em 17. [auto de embargo nº 81/04] - cfr. doc. de fls. 36 a 38 dos autos e o correspondentes autos de contra-ordenação e de embargo e respectivos documentos anexos no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 19. Em 5-1-2005, em cumprimento de uma ordem dada pelo Director do DPGOU da CMVFX, os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a uma visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17. e verificaram que não tinham parado, tendo aqueles serviços ordenado a suspensão imediata das obras - cfr. doc. de fls. 31 dos autos, correspondente documento e seus anexos no PA e doc. nº 56/12 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 20. Em 6-1-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17. e verificaram que as obras tinham parado - cfr. doc. de fls. 31 dos autos e correspondente documento e seus anexos no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 21. Em 8-1-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17., constataram o reinício das obras de construção e levantaram o auto de ocorrência nº 08/01 e um auto de notícia por contra-ordenação, conforme docs. de fls. 39 a 42 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 22. Em 18-1-2005 por despacho do Vereador da CMVFX, B…, exarado sob o auto de embargo nº 81/04, datado de 17-12-2004, referido em 18., foi ratificado o embargo - cfr. doc. nº 1/07 do PA relativo ao Auto de embargo, documento que aqui se dá por integralmente reproduzido. 23. Através do ofício refª 81/04/0NEREDEMB, datado de 31-1-2005, a CMVFX comunicou à A…, designadamente, que na sequência do embargo efectuado em 27-12-2004, por despacho exarado em 18-1-2005, do Vereador B…, foi dada ordem de suspensão da obra e que a continuação da realização de trabalhos implicava a prática do crime de desobediência, conforme documento nº 5 do PA relativo ao Auto de Embargo, que aqui se dá por integralmente reproduzido. 24. Em 11-2-2005 é exarado sob a Comunicação Interna nº 289/05 um despacho pelo Chefe do DAJ, no qual se propõe, designadamente, que as obras objecto de embargo sejam apreciadas no sentido de se analisar se as mesmas são legalizáveis - cfr. doc. 43 do PA, documento que aqui se dá por integralmente reproduzido. 25. Em 16-2-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17. e constataram novas construções, verificando que para conclusão das obras faltava apenas a colocação do telhado e outros acabamentos - cfr. doc. de fls. 13 a 16 dos autos e doc. nº 44/12 no PA. 26. Em 21-2-2005, por despacho do Vereador B…, exarado sob a Comunicação interna nº 376/05, de 16-2-2005, foi ordenada a selagem do estaleiro e equipamento objectos das obras referidas em 17. e foi designado fiel depositário do mesmo estaleiro e equipamento o dono da obra - cfr. o referido despacho no PA, doc. 44/12/2. 27. Em 15-3-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17., para procederem à selagem do estaleiro e equipamento mas foram "impedidos de aceder ao interior da propriedade pelos trabalhadores argumentando estes, que o acto iria impedir o funcionamento da firma, e consequentemente o encerramento da mesma" - cfr. docs. de fls. 35 e 39 dos autos e correspondentes documentos no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 28. Em 15-3-2005 deu entrada nos serviços da CMVFX uma carta subscrita pela gerência da A… dirigida à Presidente da CMVFX, na qual esta empresa explica os motivos porque construiu sem licença e termina pedindo que a empresa seja autorizada "a utilizar as instalações edificadas provisoriamente" - cfr. docs. 17 e 20 dos autos e correspondentes documentos nº 47/2 a 47/5 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 29. Em 15-3-2005 foi elaborada a Informação nº 014/05 pelos serviços da CMVFX na qual se expõe diversas razões para que a CMVFX emita um documento probatório que considere justificada a excepção de desafectação da RAN dos terrenos onde se situa a construção levada a cabo pela A…, conforme documentos nºs 45/2 a 45/4, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 30. Em 16-3-2005 foi deliberado por reunião de Câmara a emissão da declaração probatória de excepção quanto à utilização não agrícola dos solos da RAN onde está instalada a empresa A…, acima referida - cfr. docs. 47/2 a 47/5 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 31. Através dos ofícios nºs 73/05 e 97/05, datados de 18-3-2005 e de 5-4-2005, foram requeridas pela Digna Magistrada do Ministério Público do TAF de Lisboa 2 ao Presidente da CMVFX diversas informações relativas à obra de construção referida em 17., conforme docs. de fls. 21 a 26 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 32. Através do ofício nº 79/02 ONEREDPDM, datado de 31-3-2005, a CMVFX enviou o processo administrativo instrutor à DMMP do TAF de Lisboa 2 e informou-a de que havia efectuado o embargo da obra em apreciação, conforme doc. de fls. 32 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido. 33. Em 5-4-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17., elaboraram um auto de ocorrência com o levantamento do existente no interior e no exterior das instalações e o auto de notícia nº 167/05, por utilização de armazém sem o correspondente alvará de licença - cfr. docs. 57/1 a 57/9 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 34. Em 8-4-2005 os serviços da CMVFX procederam a um levantamento das construções existentes junto à EN 115-... na Granja de ... - Via longa, em área RAN, tendo constatado que aí existem nomeadamente duas moradias, estando uma legalizada, um anexo e dois armazéns legalizados, um outro armazém e umas instalações de escritório não legalizados e a estação da … - cfr. docs. 59/1 a 59/3 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 35. Em 13-4-2005 a CMVFX procedeu ao registo do embargo referido em 17. - por acordo; cfr. ofício com a refª 8104 ONEREDEMB, 001522, datado de 13-4-2005, dirigido à 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Franca de Xira, no PA relativo ao Auto de Embargo. 36. Através do ofício com a refª 001527, datado de 13-4-2005, a CMVFX respondeu a um pedido de informações do Inspector-Geral da Administração do Território [de ora em diante abrevíadamente designado de IGAT], formulado na sequência de uma exposição dos Vereadores eleitos pela CDU, no qual termina dizendo, designadamente que "a Câmara está agora a ponderar o procedimento a seguir, designadamente se ordena ou não a demolição e a reposição do terreno no estado inicial; neste sentido, entende-se designadamente dever ter em conta, por um lado, a gravidade da actuação da A…, e, por outro lado, a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente, retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém" - cfr. docs. 62/2 a 63/3 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 37. Através do ofício com a refª 001526, datado de 13-4-2005, a CMVFX respondeu a um pedido de informações da Digna Magistrada do Ministério Público do TAF de Lisboa 2, no qual se informa das diligências já tomadas no caso em apreço e se conclui referindo designadamente que "a Câmara está agora a ponderar o procedimento a seguir, designadamente se ordena ou não a demolição e a reposição do terreno no estado inicial; neste sentido, entende-se designadamente dever ter em conta, por um lado, a gravidade da actuação da A…, e, por outro lado a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém" - por acordo; cfr. doc. de fls. 33 e 34 dos autos e docs. 62/2 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 38. Em 21-4-2005 deu entrada no TAF de Lisboa 2 a PI da presente acção-cfr. carimbo aposto sobre a PI de fls. 1. 39. Em 27-4-2005 a CMVFX enviou à DRARO o ofício com a refª 79/02 ONEREDPDM, onde expõe várias razões pelas quais considera que a situação em apreço deve ser cuidadosamente ponderada, designadamente face ao número de postos de trabalho que ficam em crise e às preocupações de emprego no concelho, à circunstância de geologicamente o território se dividir por uma zona de encosta, onde existe uma pedreira em plena e contínua actividade, com o correspondente tráfego pesado, "fonte permanente de poluição" e por uma zona "baixa", onde já não se desenvolve a actividade de agricultura, na qual se situa a EN 115-..., que vai ser alargada, e que os Plano Regional de Ordenamento do Território da AML (PROTAML) e Plano Estratégico do Concelho identificam como uma das áreas preferenciais para a organização de uma rede logística metropolitana, concluindo por pedir uma informação acerca do "entendimento da DRARO quanto à possibilidade de se permitir o funcionamento precário da empresa A… no terreno referido, até à aprovação da proposta de revisão do PDM, após o que será tomada a decisão final, que passará, naturalmente, pela execução da demolição das edificações construídas, no caso de o referido terreno se manter fora do perímetro urbano" - cfr. doc. 65/2 a 65/7 do PA, que aqui se dá por integramente reproduzido. 40. Junto com o ofício refª 79/02 ONEREDPDM, acima referido, foi enviada a declaração probatória aprovada pela reunião de câmara de 16-3-2005, referida em 30. - cfr. doc. 65/2 a 65/7 do PA, que aqui se dá por integramente reproduzido. 41. Junto ao prédio preferido em 6., passa a Estrada Nacional nº 115-... e nas proximidades do prédio existem um aglomerado de moradias, diversos armazéns, instalações de escritórios, um gasoduto e situa-se o Complexo Industrial da Granja - docs. de fls. 59 a 61 e 97 a 110 dos autos, e no PA plantas juntas como docs. 1/13, 1/14, 1/15 e 1/16, anexas ao requerimento de licenciamento apresentado na CMVFX pela A… em 27-2-2002, docs. 5/2 e 5/3, anexos ao ofício da CRRARO com a refª 204/734/000, datado de 30-4-2002, Informação da CMVFX, DHU, DLOP, de 12-4-2002, Informação da CMVFX, DHU, DLOP, datada de 17-5-2002, plantas anexas como docs. 6/3 a 6/5 e 8/3 e 8/4, docs. juntos ao auto de notícia por contra-ordenação nº 630/04, planta de localização datada de Março de 2005, indicada como doc. nº 47/5 e docs. nº 57/8 e 57/9 e 59/1 a 59/3, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. 42. Na proposta de revisão do PDM de Vila Franca de Xira está prevista a saída do prédio referido em 6. da zona RAN e a sua integração numa zona urbanizável multiusos – cfr. planta de localização datada de Março de 2005, indicada como doc. 47/5, e doc. nº 65/7, do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. O DIREITO O presente recurso de revista excepcional, interposto pelo MUNICÍPIO DE V.F.XIRA e por A…, ao abrigo do art. 150º, nº 1 do CPTA, tem por objecto o acórdão do TCA-Sul de fls. 355 e segs., que, em sede de recurso jurisdicional, revogou o acórdão do TAF de Lisboa de fls. 146 e segs., pelo qual fora julgada totalmente improcedente a acção administrativa especial para a prática de acto devido, intentada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO contra o ora recorrente Município, e sendo contra-interessada a ora recorrente particular, e na qual o A. pede, no essencial, que o Réu Município seja condenado a ordenar a demolição de construção ilegalmente erigida pela recorrente particular em terrenos integrados na RAN, procedendo, se necessário, a essa demolição a expensas do infractor, após tomada de posse administrativa da construção em causa. A decisão da 1ª instância considerou, em suma, que, ao não ordenar a demolição da obra ilegal, aliás já embargada, com o fundamento de que o Município estaria a ponderar a possibilidade de legalização da mesma, face à proposta de alteração do PDM já aprovada pela Assembleia Municipal, segundo a qual está prevista a saída do terreno em causa da zona RAN e a sua integração numa zona urbanizável multiusos, “o réu quis exercer com a máxima amplitude que lhe foi legalmente possível os poderes discricionários atribuídos pelo legislador nos arts. 106º a 109º do DL nº 555/99, de 16/12... pelo menos quanto ao momento de agir”, e que “[…] não se subsumindo os pedidos formulados nesta acção em actos e condutas administrativas legalmente pré-configuradas, encerrando as mesmas uma margem de livre decisão – seja quanto à oportunidade, seja quanto ao conteúdo – e não se identificando nas circunstâncias apuradas nos autos uma «situação de redução da discricionariedade a zero», não pode agora o tribunal emitir qualquer concreta condenação, sob pena de invadir os espaços da discricionariedade administrativa e consequentemente violar o princípio da separação de poderes”. O acórdão recorrido afastou-se frontalmente desta posição, considerando, no essencial, que “(...) estando a obra em causa a ser levada a cabo, em terrenos integrados na RAN, o seu licenciamento carecia de prévio parecer favorável da comissão regional da reserva agrícola [cfr. artigo 9º do DL nº 196/89], a qual, como se viu, emitiu parecer desfavorável [cfr. ponto 11. da matéria de facto dada como assente pelo acórdão recorrido]. Ora, sendo tal parecer vinculativo, a única conclusão lógica a tirar é que a obra em causa não seria nunca susceptível de legalização, por não ser possível remover o principal, se não único, obstáculo à respectiva legalização. E, sendo assim, a discricionariedade do presidente da câmara, no tocante à ordem de demolição e posse administrativa dos terrenos, ficou reduzido a zero, sob pena de, desse modo, se estar a eximir do exercício das suas competências em matéria de fiscalização da legalidade urbanística. Deste modo, ao contrário do decidido no acórdão recorrido, as únicas soluções legalmente possíveis e que já deveriam ter sido tomadas pelo réu, eram a ordem de demolição da obra, a posse administrativa e a ordem de retirada de todo o equipamento afecto àquela.”. Como atrás se referiu, o acórdão que admitiu a presente revista sinalizou, como evidenciando assinalável relevância jurídica e social, a questão de saber se, no caso em apreço, a demolição se apresentava como imperativa, atendendo em especial à invocada revisão do PDM (hipotética aplicação do “ius superveniens”), bem como às eventuais consequências irreversíveis e gravosas da demolição. É esta, pois, a questão que urge apreciar e decidir, tendo especialmente em conta que, nos termos do art. 150º do CPTA, a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual, e que o tribunal de revista se limita a aplicar definitivamente o direito aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, não dispondo dos poderes processuais de modificação da decisão de facto resultantes do art. 712º do CPCivil. Vejamos então, começando por rememorar o essencial da matéria de facto provada. 1. Como resulta dos autos, a recorrente A… dedica-se, desde 1996, à actividade de transporte e logística de mercadorias, tendo inicialmente a sua sede e instalações num prédio sito na …, em Alverca. No ano de 2000 a CMVFX deliberou construir a variante à …, cujo traçado atravessava as instalações da A…, tendo esta cedido gratuitamente à CMVFX o terreno onde se encontravam implementadas as suas instalações. A A… subarrendou então instalações provisórias para se estabelecer até definir a sua nova localização, e, em Outubro de 2001, adquiriu o prédio rústico sito na …, EN 115 - ..., freguesia de Vialonga, identificado no PA, prédio esse inserido na RAN. Em 27-2-2002 a A… apresentou na CMVFX um pedido de licenciamento de obras de construção no referido prédio, tendo a Comissão Regional de Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste [CRRARO] emitido parecer desfavorável à possibilidade de utilização não exclusivamente agrícola desse terreno, "em virtude de não estar previsto este tipo de construções em solos de Reserva Agrícola Nacional, artigo 9º do DL nº 196/89". Em data não apurada, a A… iniciou a construção de um armazém e uma estrada alcatroada no prédio referido, obras que vieram a ser embargadas em Dezembro de 2004 pelos serviços de fiscalização da CMVFX. Em sucessivas visitas inspectivas, foi sendo constatado por aqueles serviços de fiscalização o reinício das obras objecto de embargo, apesar de ter sido ordenada a suspensão das mesmas e, a dada altura, a selagem do estaleiro e equipamentos, selagem que não foi efectivada em virtude de o acesso dos fiscais ter sido impedido pelos funcionários da empresa, tendo a CMVFX, em 31.01.2005, comunicado à A… que a continuação da realização de trabalhos implicava a prática do crime de desobediência. Entretanto, e na sequência de uma declaração do executivo camarário, que visava instruir um pedido da A… à DRARO para desafectação do aludido prédio, a A… fora já informada pela CMVFX (ofícios de 29-7-2002 e de 30-7-2004), de que, na proposta de revisão do PDM, a zona em que o prédio se localizava estava qualificada como espaço de multiusos e desafectada da RAN. Em 16-3-2005, e na sequência de um pedido da A… para que seja autorizada "a utilizar as instalações edificadas provisoriamente", foi deliberado pela CMVFX a emissão de uma declaração probatória de excepção quanto à utilização não agrícola dos solos da RAN onde está instalada a empresa A…. Em Abril de 2005, a CMVFX, em resposta a solicitações que lhe foram dirigidas, informa a Magistrada do MP no TAC de Lisboa e o Inspector-Geral da Administração do Território que procedeu ao embargo das aludidas obras e respectivo registo, e que “está agora a ponderar o procedimento a seguir, designadamente se ordena ou não a demolição e a reposição do terreno no estado inicial”, tendo em conta, designadamente, “a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente, retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém”. Junto ao terreno em que foram realizadas pela A… as obras ilegais, passa a Estrada Nacional nº 115-..., e nas proximidades do prédio existem um aglomerado de moradias, diversos armazéns, instalações de escritórios, um gasoduto e o Complexo Industrial da Granja. Em 27-4-2005 a CMVFX enviou ofício à DRARO, juntando a declaração probatória de excepção aprovada na reunião de câmara de 16-3-2005, e expondo várias razões pelas quais considera que a situação em apreço deve ser cuidadosamente ponderada, concluindo por pedir uma informação acerca do "entendimento da DRARO quanto à possibilidade de se permitir o funcionamento precário da empresa A… no terreno referido, até à aprovação da proposta de revisão do PDM, após o que será tomada a decisão final, que passará, naturalmente, pela execução da demolição das edificações construídas, no caso de o referido terreno se manter fora do perímetro urbano". Na proposta de revisão do PDM de Vila Franca de Xira estava já prevista a saída do prédio em causa da zona RAN, e a sua integração numa zona urbanizável multiusos, conforme planta de localização junta ao PA, estando o Regulamento da 1ª Revisão do PDM de Vila Franca de Xira já aprovado e publicado em DR, 2ª série – Nº 224, de 18.11.2009 – Aviso nº 20905/2009. 2. Feita esta sucinta explanação da factualidade relevante, importa dar resposta à questão suscitada no recurso, cabendo ao tribunal de revista aplicar definitivamente a tal factualidade o regime jurídico adequado. 2.1. E uma prévia consideração se impõe: a de que não está aqui em causa qualquer discussão sobre a ilegalidade das obras levadas a cabo pela ora recorrente A…, ilegalidade que se tem como adquirida por manifesta violação do regime RAN (arts. 8º e 9º do DL nº 196/89, de 14 de Junho) e do PDM de Vila Franca de Xira anterior à Revisão atrás aludida (arts. 6º e 7º e carta de condicionantes), e que a própria recorrente A… não questiona. Com efeito, e de acordo com a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, a legalidade dos actos administrativos deve ser apreciada por referência ao quadro legal em vigor à data da sua prática (princípio tempus regit actum), sendo em regra irrelevante, para efeito dessa apreciação de legalidade, a emergência de diplomas legais ou regulamentares que venham a introduzir a posteriori nova disciplina das situações em causa, e designadamente, a superveniência de uma revisão do PDM aplicável (cfr. Ac. STA de 08.10.2002 – Rec. 47092). O que está aqui em causa é, porém, coisa diversa: é saber se a ordem de demolição das obras ilegais se impõe de imediato em termos de vinculação legal, uma vez que “a discricionariedade do presidente da câmara, no tocante à ordem de demolição e posse administrativa dos terrenos, ficou reduzido a zero”, como decidiu o acórdão recorrido, ou se, pelo contrário, é possível admitir algum grau de discricionariedade quanto à opção entre demolição e legalização das obras, e até que ponto esse poder de livre decisão administrativa pode ter em conta o “ius superveniens”, concretamente uma revisão do PDM aplicável entretanto aprovada, com alteração de classificação e ocupação do solo. Por outras palavras, a questão primacial a enfrentar é a da determinação da natureza – predominantemente discricionária ou vinculada – do poder de ordenar a demolição de obras construídas em desconformidade com o bloco legal urbanístico e de ordenamento do território, atribuído ao Presidente da Câmara no âmbito do processo de licenciamento. A jurisprudência deste STA, em tal matéria, tem considerado que a demolição de obras não licenciadas só deve ser ordenada como última e indeclinável medida sancionatória da ilegalidade cometida, por força dos princípios da necessidade, adequação e indispensabilidade ou menor ingerência possível, decorrentes do princípio da proporcionalidade, e que o poder de opção entre a demolição e a legalização de obras ilegais, não licenciadas, é discricionário quanto ao tempo da decisão, pois que esta pode ser tomada a todo o tempo (Acs. de 07.10.2009 – Rec. 941/08, de 24.09.2009 – Rec. 656/08, de 09.04.2003 – Rec. 09/03, e de 19.05.1998 – Rec. 43.433). Mas, como se aponta neste último aresto, esse poder de escolha funciona na base de um pressuposto vinculado, já que a demolição só pode ter lugar “se a autoridade houver previamente concluído pela inviabilidade da legalização das obras, por estas não poderem satisfazer aos requisitos legais e regulamentares de urbanização, de estética, de segurança e de salubridade”, pelo que “nesta última hipótese a decisão no sentido da demolição surge como vinculada”. Assim se decidiu igualmente no citado Ac. de 24.09.2009, afirmando-se que “a emissão do juízo de viabilidade de legalização de construção não licenciada tem de anteceder a prática do acto de demolição”, em ordem a que a Administração não imponha aos particulares sacrifícios desnecessários ou desproporcionados para atingir os seus fins de conformação da legalidade urbanística, não determinando a demolição das obras ilegais de modo automático e irreversível sem que previamente averigúe da possibilidade de legalização das mesmas. Em anotação ao acórdão de 19.05.1998, nos CJA, nº 19, págs. 37 e segs., Carla Amado Gomes afirma mesmo que não há sequer discricionariedade optativa na escolha do procedimento a adoptar – de demolição ou de legalização –, salientando que o procedimento que a Administração deverá instaurar é, obrigatoriamente e em primeira linha, o de legalização, em atenção ao princípio de proporcionalidade, na lógica do menor sacrifício exigível aos particulares, e que “este princípio, a que está desde logo constitucionalmente vinculada, limita num primeiro momento a opção pela demolição, impondo uma verificação prévia das possibilidades de conformação da obra realizada com os cânones da legalidade urbanística”. Esta Autora chama à colação, em conforto deste entendimento, o teor do art. 106º do RJUE (DL nº 555/99), que atribui ao Presidente da Câmara o poder de ordenar a demolição “quando for caso disso”, prevendo igualmente que “a demolição pode ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou autorizada”. E anota, inclusivamente, que nem sequer a opção entre legalizar ou demolir, findo o procedimento de legalização, consubstancia uma verdadeira discricionariedade na medida em que a Administração se encontra, então, confrontada com a necessidade de prolação de uma decisão administrativa naturalmente apoiada em estudos e normas técnicas. A liberdade de escolha do órgão administrativo será praticamente inexistente pois que a decisão correcta em termos técnicos só pode ser uma: “ou a obra pode subsistir (com ou sem alterações ditadas em função da avaliação técnica...), ou deve ser demolida. Tertium non datur.”. Na situação sub judice, a ilegalidade das obras não licenciadas não decorre da infracção ou incumprimento dos requisitos legais e regulamentares em matéria de segurança, estética ou salubridade, caso em que o procedimento de legalização teria como objectivo a adopção, pelo interessado, de medidas correctivas de conformação com as regras infringidas, sob pena de decisão vinculada de demolição (arts. 105º e 106º do RJUE). Decorre, sim, da violação do regime RAN consagrado no DL nº 196/89, de 14 de Junho, diploma aplicável à situação dos autos (O regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional consta actualmente do DL nº 73/2009, de 31 de Março, que revogou o DL nº 196/89.), na justa medida em que a construção foi erigida pela recorrente particular em terreno integrado na RAN, no qual são “proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas, designadamente... construção de edifícios, aterros e escavações” (art. 8º, nº 1), carecendo de “prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN” (art. 9º, nº 1). Na verdade, e de acordo com a factualidade assente, a recorrente A… apresentou na CMVFX um pedido de licenciamento de obras de construção no aludido prédio da …, tendo a Comissão Regional de Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste [CRRARO] emitido parecer desfavorável a esse licenciamento "em virtude de não estar previsto este tipo de construções em solos de Reserva Agrícola Nacional", facto que lhe foi devidamente notificado. Não obstante isso, a recorrente A… iniciou a construção de um armazém e uma estrada alcatroada no prédio referido, construção que depois foi sucessivamente ampliando, apesar do embargo determinado pelos serviços de fiscalização municipais e da ordem de selagem do armazém, repetidamente desrespeitados pela recorrente. Em condições normais de estabilização do quadro legal e regulamentar, é evidente que, mesmo em sintonia com a orientação jurisprudencial atrás assinalada – que aponta a demolição como último e indeclinável remédio da situação de ilegalidade, necessariamente antecedida de um juizo sobre a possibilidade de legalização ou conformação da obra com os ditames urbanísticos infringidos – a situação dos autos não admitiria naturalmente outra solução que não fosse a da ordem de demolição, após audição prévia da interessada. E isto pela singela mas decisiva razão de que, estando as obras ilegais erigidas em terreno integrado na RAN, de acordo com o regime estabelecido no DL nº 196/89 e no PDM de Vila Franca de Xira e respectiva carta de condicionantes, e perante o parecer desfavorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola, é por demais evidente, como se sublinha no acórdão sob revista, que “sendo tal parecer vinculativo, a única conclusão lógica a tirar é que a obra em causa não seria nunca susceptível de legalização, por não ser possível remover o principal, se não único, obstáculo à respectiva legalização”. A construção estava em terreno inserido na RAN, e não deixaria de estar. O parecer da Comissão Regional de Reserva Agrícola foi desfavorável, e não deixaria de o ser. A legalização era pois impossível. A singularidade da situação resulta, porém, da circunstância de que ocorreu, entretanto, um processo de revisão do PDM de Vila Franca de Xira, cuja proposta fora já anunciada à recorrente pela própria Câmara Municipal, entidade que, como se vê da matéria de facto assente, informou o Ministério Público e o Inspector-Geral da Administração do Território de que estava a ponderar se deveria ou não ser ordenada a demolição, e que deveria ter-se em conta “a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente, retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém”. E o certo é que o processo de revisão do PDM veio a ser concluido, dele resultando uma alteração da caracterização dos solos, com a saída do prédio em causa da zona RAN e a sua integração numa zona urbanizável multiusos, conforme planta de localização junta ao PA, estando o Regulamento da 1ª Revisão do PDM de Vila Franca de Xira já aprovado e publicado em DR, 2ª série – Nº 224, de 18.11.2009 – Aviso nº 20905/2009. Realidade que, ao que resulta dos autos, mais não é do que a conformação, no plano normativo, da realidade de facto de há muito existente na área em causa, onde estão edificadas diversas construções, algumas delas licenciadas, verificando-se que junto ao prédio da recorrente passa a EN nº 115-... e que nas proximidades do prédio existem um aglomerado de moradias, diversos armazéns, instalações de escritórios, um gasoduto e o Complexo Industrial da Granja (cfr. nº 41 da matéria de Facto). Ora, o referido “juizo de viabilidade de legalização da construção não licenciada”, pressuposto vinculado de que falam os arestos deste STA atrás citados, e que deve anteceder a opção demolição/legalização, terá naturalmente que reportar-se ao quadro normativo legal e regulamentar actual, existente à data da emissão de tal juizo. Não faria, na verdade, qualquer sentido que a Administração reportasse esse juizo de possibilidade de legalização a diplomas legais ou regulamentares já erradicados da ordem jurídica. Seria um perfeito e completo absurdo. O juizo de viabilidade de legalização, a empreender obrigatoriamente pela Administração, só é concebível enquanto reportado ao bloco de legalidade urbanística actual. Dito de outro modo, esse juizo de viabilidade será positivo se positiva for a resposta à pergunta seguinte: no momento actual a construção era legalmente viável? E importa referir que o juizo a empreender é um juizo de viabilidade, não consubstanciando qualquer decisão definitiva sobre o licenciamento que, obviamente, poderá vir a ser recusado. Como se afirma no Ac. do Pleno do STA de 29.11.2006 – Rec. 633/04, “para obstar à demolição não se exige uma decisão definitiva sobre a legalização, bastando que se possa concluir que as obras são susceptíveis de vir a satisfazer aos requisitos legais e regulamentares de urbanização”. Aqui chegados, dúvidas não subsistem de que, à luz do actual instrumento de gestão territorial, cujo processo de revisão, iniciado em 2005, foi concluído com a aprovação e publicação do Regulamento da 1ª Revisão do PDM de Vila Franca de Xira (DR, 2ª série – Nº 224, de 18.11.2009), e pelo qual foi retirado da RAN a zona em que se situa o terreno em que a construção ilegal foi erigida, a Administração está vinculada a emitir o juízo de viabilidade de legalização da construção não licenciada. Juízo que será naturalmente empreendido pela CMVFX no âmbito das suas competências próprias como entidade licenciadora e que, a ser positivo, traduzindo a viabilidade da conformação da obra com o bloco de legalidade actual, afastará a hipótese da demolição. A Administração estará, nesse desempenho, a movimentar-se no seu espaço específico de decisão administrativa, pelo que não pode o tribunal julgar procedente a pretensão do Autor. Termos em que procedem as alegações dos recorrentes, impondo-se a revogação do acórdão sob revista e a consequente improcedência da acção. (Decisão) Com os fundamentos expostos, acordam em conceder a revista e julgar improcedente a acção. Sem custas, dada a isenção do A. (arts. 2º e 73º-A do CCJ). Lisboa, 7 de Abril de 2011. – Luís Pais Borges (relator) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José Manuel da Silva Santos Botelho.

Sumário

I- A demolição de obras não licenciadas só deve ser ordenada como última e indeclinável medida sancionatória da ilegalidade cometida, por força dos princípios da necessidade, adequação e indispensabilidade ou menor ingerência possível, decorrentes do princípio da proporcionalidade, e o poder de opção entre a demolição e a legalização de obras ilegais, não licenciadas, é discricionário quanto ao tempo da decisão, pois que esta pode ser tomada a todo o tempo.

II- Esse poder de escolha funciona na base de um pressuposto vinculado, já que a demolição só pode ter lugar se a autoridade houver previamente concluído pela inviabilidade da legalização das obras, por estas não poderem satisfazer aos requisitos legais e regulamentares aplicáveis.

III- O juízo de viabilidade de legalização, a empreender obrigatoriamente pela Administração, só é concebível enquanto reportado ao bloco de legalidade urbanística actual, pois não faria qualquer sentido que a Administração reportasse esse juízo de possibilidade de legalização a diplomas legais ou regulamentares já erradicados da ordem jurídica.

IV- Tendo a construção ilegal sido erigida em terreno integrado na RAN segundo o PDM aplicável então em vigor, e tendo a zona em que tal terreno se situa sido retirado da RAN com a aprovação e publicação do Regulamento da 1ª Revisão do PDM, a Administração está vinculada a emitir o juízo de viabilidade de legalização da construção não licenciada, juízo esse que, a ser positivo, traduzindo a viabilidade da conformação da obra com o bloco de legalidade actual, afastará a hipótese da demolição.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. O MUNICÍPIO DE V. FRANCA DE XIRA e A... interpõem recurso de revista, ao abrigo do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 04.03.2010 (fls. 355 e segs.), que, em sede de recurso jurisdicional, revogou o acórdão do TAF de Lisboa, de 20.04.2006 (fls. 146 e segs.), pelo qual fora julgada totalmente improcedente a acção administrativa especial para a prática de acto devido, intentada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO contra o ora recorrente Município, e sendo contra-interessada a recorrente particular, e na qual o A. pede a condenação do Município a “no prazo de cinco dias, a contar do trânsito em julgado da sentença, elaborar o projecto de decisão de tomada de posse administrativa e notificá-la imediatamente ao contra-interessado; ser ordenada pela Presidente da Câmara a demolição da obra e a reposição do terreno no estado em que se encontrava, a efectuar num prazo de 20 dias, findos os quais sem que a A… tenha procedido ao ordenado deverá a Câmara Municipal de V. F. Xira proceder às referidas operações materiais às expensas do infractor, cobradas se necessário coercivamente; ser ordenada a retirada de todo o equipamento no prazo de cinco dias, quer do material da obra quer do material respeitante ao funcionamento da empresa e ordenar que seja cessada a utilização das referidas instalações para actividade profissional da A…, que ali vem sendo desenvolvida; e, finalmente, deverá ser selada a obra e apenas autorizada a entrada do infractor para efeito de proceder à demolição da obra e de repor o estado do terreno no estado em que se encontrava, sob a fiscalização municipal, que deverá levantar os respectivos autos caso verifique que o infractor aproveitou para fazer uso diverso daquele que lhe permitiu a entrada no estaleiro”, e condenou o Presidente da CMVFX na prática de acto devido, a demolição no prazo de 60 dias da obra ilegalmente construída, antecedida da respectiva audição prévia, se necessário através de execução coerciva e a expensas da contra-interessada.

O recorrente MUNICÍPIO DE V. FRANCA DE XIRA formula, na sua alegação, as seguintes conclusões:

a) O douto acórdão recorrido não teve em conta que à data em que foi proferido o quadro legal se alterara com a publicação da revisão do PDM do Município recorrente.

b) Ora, também em sede judicial se aplica o princípio subjacente ao tempus regit actum da actividade administrativa, que deve ser entendido como um princípio geral.

c) Acresce que não se verificava nenhuma circunstância que impedisse a aplicação do ius superveniens;

d) Designadamente, a não demolição em causa não afecta (ao invés, aliás) situações jurídicas constituídas.

e) O que acaba de dizer-se não é invalidado, pensa-se, pelo facto do ius superveniens também dever ser considerado em fase de execução do acórdão recorrido.

f) Tendo adoptado entendimento diferente, o douto acórdão recorrido violou, além do mais, o referido princípio.

A recorrente A… apresentou a alegação de fls. 393 e segs., na qual refere, em suma, que:

· A questão fundamental aqui em causa “centra-se na análise de o poder discricionário de decisão da Presidente da Câmara de V.F.Xira estar ou não reduzido a zero, no que se refere à ordem de demolição da construção do armazém edificado pela A… em solo RAN;

· De toda a matéria dada como assente, ressalta que o solo onde a construção da A… está edificado pertence à RAN;

· Que esta é uma classificação de direito e não de facto;

· Que o terreno em que edificou o seu armazém, bem como toda a zona circundante está indevidamente integrada na RAN, por ter perdido há muitos anos as suas potencialidades agrícolas e de silvo-pastorícia, estando agora inseridos no perímetro urbano da Granja;

· Nos terrenos confinantes com o da sua construção, igualmente inseridos na RAN, foram recentemente construídos, sem qualquer impedimento, vários armazéns, vivendas e instalações empresariais, bem como, já na pendência deste processo, um posto de abastecimento de combustíveis.

· O PDM de V.F.Xira foi revisto e já publicado na 2ª Série do DR nº 224, de 18.11.2009, Aviso nº 20905/2009, tendo consagrado no seu art. 105º um regime de manutenção temporária de todos os edifícios existentes à data do início do período de discussão pública da primeira revisão do PDM de V.F.Xira e situados na EN 115-..., junto ao aglomerado da ..., no espaço situado entre o Entroncamento com o ER... e o CM...;

· A recorrente foi já notificada pelo Município de que tal regime temporário se lhe aplica, podendo assim reorganizar-se com vista à sua futura relocalização, evitando-se o fim da actividade e o fecho da empresa, com o consequente despedimento de todos os seus funcionários.

O presente recurso de revista excepcional foi admitido pela formação prevista no nº 5 do art. 150º do CPTA, com o fundamento de que a questão colocada pelos recorrentes – saber se no caso em apreço a demolição se apresentava como imperativa, atendendo em especial à invocada revisão do PDM (hipotética aplicação do “ius superveniens”), bem como às eventuais consequências irreversíveis e gravosas da demolição –, evidencia assinalável relevância jurídica e social.

Os Juízes Adjuntos tiveram vista dos autos.

(Fundamentação)

OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou assente, com interesse para a decisão, a seguinte factualidade:

1. A empresa A… dedica-se à actividade de transporte ocasional e logística de mercadorias, tendo iniciado a sua actividade em 1996 - por acordo.

2. A referida empresa inicialmente tinha sede e instalações próprias num prédio sito na …, em Alverca - por acordo.

3. No ano de 2000 a CMVFX deliberou construir a variante à … - por acordo.

4. O traçado da referida variante atravessava as instalações da A…, referidas em 2. - por acordo.

5. A A… cedeu gratuitamente à CMVFX o terreno onde se encontravam implementadas as suas instalações, referido em 2. - por acordo.

6. Em 31-10-2001 a A… adquiriu o prédio sito na …, EN 115 - ..., freguesia de Vialonga, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº 02164, com uma área total de 43.786 m2 - cfr. certidão da conservatória do registo predial junta ao PA como docs. 1/3 anexo ao requerimento de licenciamento apresentado na CMVFX pela A… em 27-2-2002, que aqui se dá por integralmente reproduzida.

7. O prédio acima referido é rústico e encontra-se inserido na RAN - por acordo; cfr. docs. de fls. 59 a 61 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

8. Em 21-3-2000 a A… subarrendou instalações provisórias para se instalar - por acordo; cfr. doc. de fls. 86 a 88 dos autos.

9. No ano de 2001 o arrendatário das instalações referidas em 8. interpôs uma acção de despejo contra a A…, que correu termos no 3º Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Vila Franca de Xira, sob o nº 317/01, no qual foi proferida sentença que considerou que o contrato de arrendamento era válido até Março de 2005 - por acordo; cfr. doc. de fls. 90 a 95.

10. Em 27-2-2002 a A… apresentou na CMVFX um pedido de licenciamento de obras de construção no prédio sito na …, EN 115-..., freguesia de Vialonga, que deu origem ao processo nº 79/02 ONEREDPDM - por acordo; cfr. doc. de fls. 58 dos autos e o respectivo pedido e correspondentes documentos instrutórios no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

11. Em 1-4-2002 a Comissão Regional de Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste [de ora em diante abreviadamente designada de CRRARO] emitiu parecer desfavorável à possibilidade de utilização não exclusivamente agrícola do terreno referido em 6., "em virtude de não estar previsto este tipo de construções em solos de Reserva Agrícola Nacional, artigo 9º do DL nº 196/89" - cfr. ofício com a refª 204/734/000, datado de 30-4-2002, da CRRARO, dirigido à A…, no PA, documento que aqui se dá por integralmente reproduzido.

12. Através do ofício com a refª 79/02, ONEREDPDM, datado de 4-9-2002, a CMVFX informou a A… da intenção desta Câmara em indeferir o pedido de licenciamento formulado pela A…, referido em 10., e para se pronunciar, no prazo de 20 dias, em sede de audiência prévia - cfr. doc. de fls. 57 dos autos e o correspondente ofício no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

13. Após deliberação da CMVFX, datada de 23-7-2003, em 3-6-2003, foi passada por aquela Câmara uma declaração que visava instruir um pedido da A… à DRARO para desafectação do prédio referido em 6., na qual se declara designadamente que se "justifica a excepção requerida de desafectação da RAN, o que, no caso em apreço, poderá ser concedida, nos termos da alínea d) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 4 de Junho, entendendo-se que a permissão de instalação desta Empresa em terrenos afectos à RAN, decorre da necessidade da sua relocalização, para permitir a construção de vias de comunicação [Estrada de Brejo e Rotunda da Silveira], para os quais não havia alternativa técnica e economicamente viável para o seu traçado ou localização" - cfr. docs. de fls. 46 a 50 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

14. Através dos oficios da CMTV nº 70/02 ONEREDPDM, de 29-7-2002, e nº 004477, de 30-7-2004, a A… foi informada pela CMVFX, que na proposta de revisão do PDM a zona em que o prédio referido em 6. se localizava, estava qualificada como espaço de multiusos e desafectada da RAN - cfr. doc. de fls. 43 dos autos e no PA, ofício da CMVFX com a refª 79/02/0NEREDPDM, datado de 29-7-2002, Informação da CMVFX nº 89/02, de 24-6-2002.

15. A A… interpôs recurso do parecer da CRRARO, referido em 11. - por acordo; cfr. doc. de fls. 44 dos autos.

16. Em 11-11-2003 foi deliberado pelo CNRA indeferir o recurso interposto pela A…, acima referido - cfr. doc. de fls. 44 dos autos.

17. Em data não concretamente apurada, a A… iniciou a construção de um armazém e uma estrada alcatroada no prédio referido em 6. - por acordo.

18. Em 17-12-2004 foi levantado pelos serviços de fiscalização da CMVFX o auto de notícia por contra-ordenação nº 630/04 contra a A… e foram embargadas as obras de construção referidas em 17. [auto de embargo nº 81/04] - cfr. doc. de fls. 36 a 38 dos autos e o correspondentes autos de contra-ordenação e de embargo e respectivos documentos anexos no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

19. Em 5-1-2005, em cumprimento de uma ordem dada pelo Director do DPGOU da CMVFX, os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a uma visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17. e verificaram que não tinham parado, tendo aqueles serviços ordenado a suspensão imediata das obras - cfr. doc. de fls. 31 dos autos, correspondente documento e seus anexos no PA e doc. nº 56/12 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

20. Em 6-1-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17. e verificaram que as obras tinham parado - cfr. doc. de fls. 31 dos autos e correspondente documento e seus anexos no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

21. Em 8-1-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17., constataram o reinício das obras de construção e levantaram o auto de ocorrência nº 08/01 e um auto de notícia por contra-ordenação, conforme docs. de fls. 39 a 42 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

22. Em 18-1-2005 por despacho do Vereador da CMVFX, B…, exarado sob o auto de embargo nº 81/04, datado de 17-12-2004, referido em 18., foi ratificado o embargo - cfr. doc. nº 1/07 do PA relativo ao Auto de embargo, documento que aqui se dá por integralmente reproduzido.

23. Através do ofício refª 81/04/0NEREDEMB, datado de 31-1-2005, a CMVFX comunicou à A…, designadamente, que na sequência do embargo efectuado em 27-12-2004, por despacho exarado em 18-1-2005, do Vereador B…, foi dada ordem de suspensão da obra e que a continuação da realização de trabalhos implicava a prática do crime de desobediência, conforme documento nº 5 do PA relativo ao Auto de Embargo, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

24. Em 11-2-2005 é exarado sob a Comunicação Interna nº 289/05 um despacho pelo Chefe do DAJ, no qual se propõe, designadamente, que as obras objecto de embargo sejam apreciadas no sentido de se analisar se as mesmas são legalizáveis - cfr. doc. 43 do PA, documento que aqui se dá por integralmente reproduzido.

25. Em 16-2-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17. e constataram novas construções, verificando que para conclusão das obras faltava apenas a colocação do telhado e outros acabamentos - cfr. doc. de fls. 13 a 16 dos autos e doc. nº 44/12 no PA.

26. Em 21-2-2005, por despacho do Vereador B…, exarado sob a Comunicação interna nº 376/05, de 16-2-2005, foi ordenada a selagem do estaleiro e equipamento objectos das obras referidas em 17. e foi designado fiel depositário do mesmo estaleiro e equipamento o dono da obra - cfr. o referido despacho no PA, doc. 44/12/2.

27. Em 15-3-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17., para procederem à selagem do estaleiro e equipamento mas foram "impedidos de aceder ao interior da propriedade pelos trabalhadores argumentando estes, que o acto iria impedir o funcionamento da firma, e consequentemente o encerramento da mesma" - cfr. docs. de fls. 35 e 39 dos autos e correspondentes documentos no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

28. Em 15-3-2005 deu entrada nos serviços da CMVFX uma carta subscrita pela gerência da A… dirigida à Presidente da CMVFX, na qual esta empresa explica os motivos porque construiu sem licença e termina pedindo que a empresa seja autorizada "a utilizar as instalações edificadas provisoriamente" - cfr. docs. 17 e 20 dos autos e correspondentes documentos nº 47/2 a 47/5 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

29. Em 15-3-2005 foi elaborada a Informação nº 014/05 pelos serviços da CMVFX na qual se expõe diversas razões para que a CMVFX emita um documento probatório que considere justificada a excepção de desafectação da RAN dos terrenos onde se situa a construção levada a cabo pela A…, conforme documentos nºs 45/2 a 45/4, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

30. Em 16-3-2005 foi deliberado por reunião de Câmara a emissão da declaração probatória de excepção quanto à utilização não agrícola dos solos da RAN onde está instalada a empresa A…, acima referida - cfr. docs. 47/2 a 47/5 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

31. Através dos ofícios nºs 73/05 e 97/05, datados de 18-3-2005 e de

5- 4-2005, foram requeridas pela Digna Magistrada do Ministério Público do TAF de Lisboa 2 ao Presidente da CMVFX diversas informações relativas à obra de construção referida em 17., conforme docs. de fls. 21 a 26 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

32. Através do ofício nº 79/02 ONEREDPDM, datado de 31-3-2005, a CMVFX enviou o processo administrativo instrutor à DMMP do TAF de Lisboa 2 e informou-a de que havia efectuado o embargo da obra em apreciação, conforme doc. de fls. 32 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido.

33. Em 5-4-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17., elaboraram um auto de ocorrência com o levantamento do existente no interior e no exterior das instalações e o auto de notícia nº 167/05, por utilização de armazém sem o correspondente alvará de licença - cfr. docs. 57/1 a 57/9 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

34. Em 8-4-2005 os serviços da CMVFX procederam a um levantamento das construções existentes junto à EN 115-... na Granja de ... - Via longa, em área RAN, tendo constatado que aí existem nomeadamente duas moradias, estando uma legalizada, um anexo e dois armazéns legalizados, um outro armazém e umas instalações de escritório não legalizados e a estação da … - cfr. docs. 59/1 a 59/3 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

35. Em 13-4-2005 a CMVFX procedeu ao registo do embargo referido em 17. - por acordo; cfr. ofício com a refª 8104 ONEREDEMB, 001522, datado de 13-4-2005, dirigido à 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Franca de Xira, no PA relativo ao Auto de Embargo.

36. Através do ofício com a refª 001527, datado de 13-4-2005, a CMVFX respondeu a um pedido de informações do Inspector-Geral da Administração do Território [de ora em diante abrevíadamente designado de IGAT], formulado na sequência de uma exposição dos Vereadores eleitos pela CDU, no qual termina dizendo, designadamente que "a Câmara está agora a ponderar o procedimento a seguir, designadamente se ordena ou não a demolição e a reposição do terreno no estado inicial; neste sentido, entende-se designadamente dever ter em conta, por um lado, a gravidade da actuação da A…, e, por outro lado, a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente, retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém" - cfr. docs. 62/2 a 63/3 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

37. Através do ofício com a refª 001526, datado de 13-4-2005, a CMVFX respondeu a um pedido de informações da Digna Magistrada do Ministério Público do TAF de Lisboa 2, no qual se informa das diligências já tomadas no caso em apreço e se conclui referindo designadamente que "a Câmara está agora a ponderar o procedimento a seguir, designadamente se ordena ou não a demolição e a reposição do terreno no estado inicial; neste sentido, entende-se designadamente dever ter em conta, por um lado, a gravidade da actuação da A…, e, por outro lado a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém" - por acordo; cfr. doc. de fls. 33 e 34 dos autos e docs. 62/2 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

38. Em 21-4-2005 deu entrada no TAF de Lisboa 2 a PI da presente acção-cfr. carimbo aposto sobre a PI de fls. 1.

39. Em 27-4-2005 a CMVFX enviou à DRARO o ofício com a refª 79/02 ONEREDPDM, onde expõe várias razões pelas quais considera que a situação em apreço deve ser cuidadosamente ponderada, designadamente face ao número de postos de trabalho que ficam em crise e às preocupações de emprego no concelho, à circunstância de geologicamente o território se dividir por uma zona de encosta, onde existe uma pedreira em plena e contínua actividade, com o correspondente tráfego pesado, "fonte permanente de poluição" e por uma zona "baixa", onde já não se desenvolve a actividade de agricultura, na qual se situa a EN 115-..., que vai ser alargada, e que os Plano Regional de Ordenamento do Território da AML (PROTAML) e Plano Estratégico do Concelho identificam como uma das áreas preferenciais para a organização de uma rede logística metropolitana, concluindo por pedir uma informação acerca do "entendimento da DRARO quanto à possibilidade de se permitir o funcionamento precário da empresa A… no terreno referido, até à aprovação da proposta de revisão do PDM, após o que será tomada a decisão final, que passará, naturalmente, pela execução da demolição das edificações construídas, no caso de o referido terreno se manter fora do perímetro urbano" - cfr. doc. 65/2 a 65/7 do PA, que aqui se dá por integramente reproduzido.

40. Junto com o ofício refª 79/02 ONEREDPDM, acima referido, foi enviada a declaração probatória aprovada pela reunião de câmara de 16-3-2005, referida em 30. - cfr. doc. 65/2 a 65/7 do PA, que aqui se dá por integramente reproduzido.

41. Junto ao prédio preferido em 6., passa a Estrada Nacional nº 115-... e nas proximidades do prédio existem um aglomerado de moradias, diversos armazéns, instalações de escritórios, um gasoduto e situa-se o Complexo Industrial da Granja - docs. de fls. 59 a 61 e 97 a 110 dos autos, e no PA plantas juntas como docs. 1/13, 1/14, 1/15 e 1/16, anexas ao requerimento de licenciamento apresentado na CMVFX pela A… em 27-2-2002, docs. 5/2 e 5/3, anexos ao ofício da CRRARO com a refª 204/734/000, datado de 30-4-2002, Informação da CMVFX, DHU, DLOP, de 12-4-2002, Informação da CMVFX, DHU, DLOP, datada de 17-5-2002, plantas anexas como docs. 6/3 a 6/5 e 8/3 e 8/4, docs. juntos ao auto de notícia por contra-ordenação nº 630/04, planta de localização datada de Março de 2005, indicada como doc. nº 47/5 e docs. nº 57/8 e 57/9 e 59/1 a 59/3, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

42. Na proposta de revisão do PDM de Vila Franca de Xira está prevista a saída do prédio referido em 6. da zona RAN e a sua integração numa zona urbanizável multiusos – cfr. planta de localização datada de Março de 2005, indicada como doc. 47/5, e doc. nº 65/7, do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos.

O DIREITO

O presente recurso de revista excepcional, interposto pelo MUNICÍPIO DE V.F.XIRA e por A…, ao abrigo do art. 150º, nº 1 do CPTA, tem por objecto o acórdão do TCA-Sul de fls. 355 e segs., que, em sede de recurso jurisdicional, revogou o acórdão do TAF de Lisboa de fls. 146 e segs., pelo qual fora julgada totalmente improcedente a acção administrativa especial para a prática de acto devido, intentada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO contra o ora recorrente Município, e sendo contra-interessada a ora recorrente particular, e na qual o A. pede, no essencial, que o Réu Município seja condenado a ordenar a demolição de construção ilegalmente erigida pela recorrente particular em terrenos integrados na RAN, procedendo, se necessário, a essa demolição a expensas do infractor, após tomada de posse administrativa da construção em causa.

A decisão da 1ª instância considerou, em suma, que, ao não ordenar a demolição da obra ilegal, aliás já embargada, com o fundamento de que o Município estaria a ponderar a possibilidade de legalização da mesma, face à proposta de alteração do PDM já aprovada pela Assembleia Municipal, segundo a qual está prevista a saída do terreno em causa da zona RAN e a sua integração numa zona urbanizável multiusos, “o réu quis exercer com a máxima amplitude que lhe foi legalmente possível os poderes discricionários atribuídos pelo legislador nos arts. 106º a 109º do DL nº 555/99, de 16/12... pelo menos quanto ao momento de agir”, e que “[…] não se subsumindo os pedidos formulados nesta acção em actos e condutas administrativas legalmente pré-configuradas, encerrando as mesmas uma margem de livre decisão – seja quanto à oportunidade, seja quanto ao conteúdo – e não se identificando nas circunstâncias apuradas nos autos uma «situação de redução da discricionariedade a zero», não pode agora o tribunal emitir qualquer concreta condenação, sob pena de invadir os espaços da discricionariedade administrativa e consequentemente violar o princípio da separação de poderes”.

O acórdão recorrido afastou-se frontalmente desta posição, considerando, no essencial, que “(...) estando a obra em causa a ser levada a cabo, em terrenos integrados na RAN, o seu licenciamento carecia de prévio parecer favorável da comissão regional da reserva agrícola [cfr. artigo 9º do DL nº 196/89], a qual, como se viu, emitiu parecer desfavorável [cfr. ponto 11. da matéria de facto dada como assente pelo acórdão recorrido]. Ora, sendo tal parecer vinculativo, a única conclusão lógica a tirar é que a obra em causa não seria nunca susceptível de legalização, por não ser possível remover o principal, se não único, obstáculo à respectiva legalização. E, sendo assim, a discricionariedade do presidente da câmara, no tocante à ordem de demolição e posse administrativa dos terrenos, ficou reduzido a zero, sob pena de, desse modo, se estar a eximir do exercício das suas competências em matéria de fiscalização da legalidade urbanística. Deste modo, ao contrário do decidido no acórdão recorrido, as únicas soluções legalmente possíveis e que já deveriam ter sido tomadas pelo réu, eram a ordem de demolição da obra, a posse administrativa e a ordem de retirada de todo o equipamento afecto àquela.”.

Como atrás se referiu, o acórdão que admitiu a presente revista sinalizou, como evidenciando assinalável relevância jurídica e social, a questão de saber se, no caso em apreço, a demolição se apresentava como imperativa, atendendo em especial à invocada revisão do PDM (hipotética aplicação do “ius superveniens”), bem como às eventuais consequências irreversíveis e gravosas da demolição.

É esta, pois, a questão que urge apreciar e decidir, tendo especialmente em conta que, nos termos do art. 150º do CPTA, a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual, e que o tribunal de revista se limita a aplicar definitivamente o direito aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, não dispondo dos poderes processuais de modificação da decisão de facto resultantes do art. 712º do CPCivil.

Vejamos então, começando por rememorar o essencial da matéria de facto provada.

1. Como resulta dos autos, a recorrente A… dedica-se, desde 1996, à actividade de transporte e logística de mercadorias, tendo inicialmente a sua sede e instalações num prédio sito na …, em Alverca.

No ano de 2000 a CMVFX deliberou construir a variante à …, cujo traçado atravessava as instalações da A…, tendo esta cedido gratuitamente à CMVFX o terreno onde se encontravam implementadas as suas instalações.

A A… subarrendou então instalações provisórias para se estabelecer até definir a sua nova localização, e, em Outubro de 2001, adquiriu o prédio rústico sito na …, EN 115 - ..., freguesia de Vialonga, identificado no PA, prédio esse inserido na RAN.

Em 27-2-2002 a A… apresentou na CMVFX um pedido de licenciamento de obras de construção no referido prédio, tendo a Comissão Regional de Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste [CRRARO] emitido parecer desfavorável à possibilidade de utilização não exclusivamente agrícola desse terreno, "em virtude de não estar previsto este tipo de construções em solos de Reserva Agrícola Nacional, artigo 9º do DL nº 196/89".

Em data não apurada, a A… iniciou a construção de um armazém e uma estrada alcatroada no prédio referido, obras que vieram a ser embargadas em Dezembro de 2004 pelos serviços de fiscalização da CMVFX.

Em sucessivas visitas inspectivas, foi sendo constatado por aqueles serviços de fiscalização o reinício das obras objecto de embargo, apesar de ter sido ordenada a suspensão das mesmas e, a dada altura, a selagem do estaleiro e equipamentos, selagem que não foi efectivada em virtude de o acesso dos fiscais ter sido impedido pelos funcionários da empresa, tendo a CMVFX, em 31.01.2005, comunicado à A… que a continuação da realização de trabalhos implicava a prática do crime de desobediência.

Entretanto, e na sequência de uma declaração do executivo camarário, que visava instruir um pedido da A… à DRARO para desafectação do aludido prédio, a A… fora já informada pela CMVFX (ofícios de 29-7-2002 e de 30-7-2004), de que, na proposta de revisão do PDM, a zona em que o prédio se localizava estava qualificada como espaço de multiusos e desafectada da RAN.

Em 16-3-2005, e na sequência de um pedido da A… para que seja autorizada "a utilizar as instalações edificadas provisoriamente", foi deliberado pela CMVFX a emissão de uma declaração probatória de excepção quanto à utilização não agrícola dos solos da RAN onde está instalada a empresa A….

Em Abril de 2005, a CMVFX, em resposta a solicitações que lhe foram dirigidas, informa a Magistrada do MP no TAC de Lisboa e o Inspector-Geral da Administração do Território que procedeu ao embargo das aludidas obras e respectivo registo, e que “está agora a ponderar o procedimento a seguir, designadamente se ordena ou não a demolição e a reposição do terreno no estado inicial”, tendo em conta, designadamente, “a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente, retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém”.

Junto ao terreno em que foram realizadas pela A… as obras ilegais, passa a Estrada Nacional nº 115-..., e nas proximidades do prédio existem um aglomerado de moradias, diversos armazéns, instalações de escritórios, um gasoduto e o Complexo Industrial da Granja.

Em 27-4-2005 a CMVFX enviou ofício à DRARO, juntando a declaração probatória de excepção aprovada na reunião de câmara de 16-3-2005, e expondo várias razões pelas quais considera que a situação em apreço deve ser cuidadosamente ponderada, concluindo por pedir uma informação acerca do "entendimento da DRARO quanto à possibilidade de se permitir o funcionamento precário da empresa A… no terreno referido, até à aprovação da proposta de revisão do PDM, após o que será tomada a decisão final, que passará, naturalmente, pela execução da demolição das edificações construídas, no caso de o referido terreno se manter fora do perímetro urbano".

Na proposta de revisão do PDM de Vila Franca de Xira estava já prevista a saída do prédio em causa da zona RAN, e a sua integração numa zona urbanizável multiusos, conforme planta de localização junta ao PA, estando o Regulamento da 1ª Revisão do PDM de Vila Franca de Xira já aprovado e publicado em DR, 2ª série – Nº 224, de 18.11.2009 – Aviso nº 20905/2009.

2. Feita esta sucinta explanação da factualidade relevante, importa dar resposta à questão suscitada no recurso, cabendo ao tribunal de revista aplicar definitivamente a tal factualidade o regime jurídico adequado.

2.1. E uma prévia consideração se impõe: a de que não está aqui em causa qualquer discussão sobre a ilegalidade das obras levadas a cabo pela ora recorrente A…, ilegalidade que se tem como adquirida por manifesta violação do regime RAN (arts. 8º e 9º do DL nº 196/89, de 14 de Junho) e do PDM de Vila Franca de Xira anterior à Revisão atrás aludida (arts. 6º e 7º e carta de condicionantes), e que a própria recorrente A… não questiona.

Com efeito, e de acordo com a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, a legalidade dos actos administrativos deve ser apreciada por referência ao quadro legal em vigor à data da sua prática (princípio tempus regit actum), sendo em regra irrelevante, para efeito dessa apreciação de legalidade, a emergência de diplomas legais ou regulamentares que venham a introduzir a posteriori nova disciplina das situações em causa, e designadamente, a superveniência de uma revisão do PDM aplicável (cfr. Ac. STA de 08.10.2002 – Rec. 47092).

O que está aqui em causa é, porém, coisa diversa: é saber se a ordem de demolição das obras ilegais se impõe de imediato em termos de vinculação legal, uma vez que “a discricionariedade do presidente da câmara, no tocante à ordem de demolição e posse administrativa dos terrenos, ficou reduzido a zero”, como decidiu o acórdão recorrido, ou se, pelo contrário, é possível admitir algum grau de discricionariedade quanto à opção entre demolição e legalização das obras, e até que ponto esse poder de livre decisão administrativa pode ter em conta o “ius superveniens”, concretamente uma revisão do PDM aplicável entretanto aprovada, com alteração de classificação e ocupação do solo.

Por outras palavras, a questão primacial a enfrentar é a da determinação da natureza – predominantemente discricionária ou vinculada – do poder de ordenar a demolição de obras construídas em desconformidade com o bloco legal urbanístico e de ordenamento do território, atribuído ao Presidente da Câmara no âmbito do processo de licenciamento.

A jurisprudência deste STA, em tal matéria, tem considerado que a demolição de obras não licenciadas só deve ser ordenada como última e indeclinável medida sancionatória da ilegalidade cometida, por força dos princípios da necessidade, adequação e indispensabilidade ou menor ingerência possível, decorrentes do princípio da proporcionalidade, e que o poder de opção entre a demolição e a legalização de obras ilegais, não licenciadas, é discricionário quanto ao tempo da decisão, pois que esta pode ser tomada a todo o tempo (Acs. de 07.10.2009 – Rec. 941/08, de 24.09.2009 – Rec. 656/08, de 09.04.2003 – Rec. 09/03, e de 19.05.1998 – Rec. 43.433).

Mas, como se aponta neste último aresto, esse poder de escolha funciona na base de um pressuposto vinculado, já que a demolição só pode ter lugar “se a autoridade houver previamente concluído pela inviabilidade da legalização das obras, por estas não poderem satisfazer aos requisitos legais e regulamentares de urbanização, de estética, de segurança e de salubridade”, pelo que “nesta última hipótese a decisão no sentido da demolição surge como vinculada”.

Assim se decidiu igualmente no citado Ac. de 24.09.2009, afirmando-se que “a emissão do juízo de viabilidade de legalização de construção não licenciada tem de anteceder a prática do acto de demolição”, em ordem a que a Administração não imponha aos particulares sacrifícios desnecessários ou desproporcionados para atingir os seus fins de conformação da legalidade urbanística, não determinando a demolição das obras ilegais de modo automático e irreversível sem que previamente averigúe da possibilidade de legalização das mesmas.

Em anotação ao acórdão de 19.05.1998, nos CJA, nº 19, págs. 37 e segs., Carla Amado Gomes afirma mesmo que não há sequer discricionariedade optativa na escolha do procedimento a adoptar – de demolição ou de legalização –, salientando que o procedimento que a Administração deverá instaurar é, obrigatoriamente e em primeira linha, o de legalização, em atenção ao princípio de proporcionalidade, na lógica do menor sacrifício exigível aos particulares, e que “este princípio, a que está desde logo constitucionalmente vinculada, limita num primeiro momento a opção pela demolição, impondo uma verificação prévia das possibilidades de conformação da obra realizada com os cânones da legalidade urbanística”.

Esta Autora chama à colação, em conforto deste entendimento, o teor do art. 106º do RJUE (DL nº 555/99), que atribui ao Presidente da Câmara o poder de ordenar a demolição “quando for caso disso”, prevendo igualmente que “a demolição pode ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou autorizada”.

E anota, inclusivamente, que nem sequer a opção entre legalizar ou demolir, findo o procedimento de legalização, consubstancia uma verdadeira discricionariedade na medida em que a Administração se encontra, então, confrontada com a necessidade de prolação de uma decisão administrativa naturalmente apoiada em estudos e normas técnicas.

A liberdade de escolha do órgão administrativo será praticamente inexistente pois que a decisão correcta em termos técnicos só pode ser uma: “ou a obra pode subsistir (com ou sem alterações ditadas em função da avaliação técnica...), ou deve ser demolida. Tertium non datur.”.

Na situação sub judice, a ilegalidade das obras não licenciadas não decorre da infracção ou incumprimento dos requisitos legais e regulamentares em matéria de segurança, estética ou salubridade, caso em que o procedimento de legalização teria como objectivo a adopção, pelo interessado, de medidas correctivas de conformação com as regras infringidas, sob pena de decisão vinculada de demolição (arts. 105º e 106º do RJUE).

Decorre, sim, da violação do regime RAN consagrado no DL nº 196/89, de 14 de Junho, diploma aplicável à situação dos autos (O regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional consta actualmente do DL nº 73/2009, de 31 de Março, que revogou o DL nº 196/89.), na justa medida em que a construção foi erigida pela recorrente particular em terreno integrado na RAN, no qual são “proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas, designadamente... construção de edifícios, aterros e escavações” (art. 8º, nº 1), carecendo de “prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN” (art. 9º, nº 1).

Na verdade, e de acordo com a factualidade assente, a recorrente A… apresentou na CMVFX um pedido de licenciamento de obras de construção no aludido prédio da …, tendo a Comissão Regional de Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste [CRRARO] emitido parecer desfavorável a esse licenciamento "em virtude de não estar previsto este tipo de construções em solos de Reserva Agrícola Nacional", facto que lhe foi devidamente notificado.

Não obstante isso, a recorrente A… iniciou a construção de um armazém e uma estrada alcatroada no prédio referido, construção que depois foi sucessivamente ampliando, apesar do embargo determinado pelos serviços de fiscalização municipais e da ordem de selagem do armazém, repetidamente desrespeitados pela recorrente.

Em condições normais de estabilização do quadro legal e regulamentar, é evidente que, mesmo em sintonia com a orientação jurisprudencial atrás assinalada – que aponta a demolição como último e indeclinável remédio da situação de ilegalidade, necessariamente antecedida de um juizo sobre a possibilidade de legalização ou conformação da obra com os ditames urbanísticos infringidos – a situação dos autos não admitiria naturalmente outra solução que não fosse a da ordem de demolição, após audição prévia da interessada.

E isto pela singela mas decisiva razão de que, estando as obras ilegais erigidas em terreno integrado na RAN, de acordo com o regime estabelecido no DL nº 196/89 e no PDM de Vila Franca de Xira e respectiva carta de condicionantes, e perante o parecer desfavorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola, é por demais evidente, como se sublinha no acórdão sob revista, que “sendo tal parecer vinculativo, a única conclusão lógica a tirar é que a obra em causa não seria nunca susceptível de legalização, por não ser possível remover o principal, se não único, obstáculo à respectiva legalização”.

A construção estava em terreno inserido na RAN, e não deixaria de estar. O parecer da Comissão Regional de Reserva Agrícola foi desfavorável, e não deixaria de o ser. A legalização era pois impossível.

A singularidade da situação resulta, porém, da circunstância de que ocorreu, entretanto, um processo de revisão do PDM de Vila Franca de Xira, cuja proposta fora já anunciada à recorrente pela própria Câmara Municipal, entidade que, como se vê da matéria de facto assente, informou o Ministério Público e o Inspector-Geral da Administração do Território de que estava a ponderar se deveria ou não ser ordenada a demolição, e que deveria ter-se em conta “a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente, retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém”.

E o certo é que o processo de revisão do PDM veio a ser concluido, dele resultando uma alteração da caracterização dos solos, com a saída do prédio em causa da zona RAN e a sua integração numa zona urbanizável multiusos, conforme planta de localização junta ao PA, estando o Regulamento da 1ª Revisão do PDM de Vila Franca de Xira já aprovado e publicado em DR, 2ª série – Nº 224, de 18.11.2009 – Aviso nº 20905/2009.

Realidade que, ao que resulta dos autos, mais não é do que a conformação, no plano normativo, da realidade de facto de há muito existente na área em causa, onde estão edificadas diversas construções, algumas delas licenciadas, verificando-se que junto ao prédio da recorrente passa a EN nº 115-... e que nas proximidades do prédio existem um aglomerado de moradias, diversos armazéns, instalações de escritórios, um gasoduto e o Complexo Industrial da Granja (cfr. nº 41 da matéria de Facto).

Ora, o referido “juizo de viabilidade de legalização da construção não licenciada”, pressuposto vinculado de que falam os arestos deste STA atrás citados, e que deve anteceder a opção demolição/legalização, terá naturalmente que reportar-se ao quadro normativo legal e regulamentar actual, existente à data da emissão de tal juizo.

Não faria, na verdade, qualquer sentido que a Administração reportasse esse juizo de possibilidade de legalização a diplomas legais ou regulamentares já erradicados da ordem jurídica. Seria um perfeito e completo absurdo.

O juizo de viabilidade de legalização, a empreender obrigatoriamente pela Administração, só é concebível enquanto reportado ao bloco de legalidade urbanística actual. Dito de outro modo, esse juizo de viabilidade será positivo se positiva for a resposta à pergunta seguinte: no momento actual a construção era legalmente viável?

E importa referir que o juizo a empreender é um juizo de viabilidade, não consubstanciando qualquer decisão definitiva sobre o licenciamento que, obviamente, poderá vir a ser recusado. Como se afirma no Ac. do Pleno do STA de 29.11.2006 – Rec. 633/04, “para obstar à demolição não se exige uma decisão definitiva sobre a legalização, bastando que se possa concluir que as obras são susceptíveis de vir a satisfazer aos requisitos legais e regulamentares de urbanização”.

Aqui chegados, dúvidas não subsistem de que, à luz do actual instrumento de gestão territorial, cujo processo de revisão, iniciado em 2005, foi concluído com a aprovação e publicação do Regulamento da 1ª Revisão do PDM de Vila Franca de Xira (DR, 2ª série – Nº 224, de 18.11.2009), e pelo qual foi retirado da RAN a zona em que se situa o terreno em que a construção ilegal foi erigida, a Administração está vinculada a emitir o juízo de viabilidade de legalização da construção não licenciada.

Juízo que será naturalmente empreendido pela CMVFX no âmbito das suas competências próprias como entidade licenciadora e que, a ser positivo, traduzindo a viabilidade da conformação da obra com o bloco de legalidade actual, afastará a hipótese da demolição.

A Administração estará, nesse desempenho, a movimentar-se no seu espaço específico de decisão administrativa, pelo que não pode o tribunal julgar procedente a pretensão do Autor.

Termos em que procedem as alegações dos recorrentes, impondo-se a revogação do acórdão sob revista e a consequente improcedência da acção.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em conceder a revista e julgar improcedente a acção.

Sem custas, dada a isenção do A. (arts. 2º e 73º-A do CCJ).

Lisboa, 7 de Abril de 2011. – Luís Pais Borges (relator) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José Manuel da Silva Santos Botelho.

0601/10

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