0601/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . O MUNICÍPIO DE V. FRANCA DE XIRA e A... interpõem recurso de revista, ao abrigo do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 04.03.2010 (fls. 355 e segs.), que, em sede de recurso jurisdicional, revogou o acórdão do TAF de Lisboa, de 20.04.2006 (fls. 146 e segs.), pelo qual fora julgada totalmente improcedente a acção administrativa especial para a prática de acto devido, intentada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO contra o ora recorrente Município, e sendo contra-interessada a recorrente particular, e na qual o A. pede a condenação do Município a “no prazo de cinco dias, a contar do trânsito em julgado da sentença, elaborar o projecto de decisão de tomada de posse administrativa e notificá-la imediatamente ao contra-interessado; ser ordenada pela Presidente da Câmara a demolição da obra e a reposição do terreno no estado em que se encontrava, a efectuar num prazo de 20 dias, findos os quais sem que a A… tenha procedido ao ordenado deverá a Câmara Municipal de V. F. Xira proceder às referidas operações materiais às expensas do infractor, cobradas se necessário coercivamente; ser ordenada a retirada de todo o equipamento no prazo de cinco dias, quer do material da obra quer do material respeitante ao funcionamento da empresa e ordenar que seja cessada a utilização das referidas instalações para actividade profissional da A…, que ali vem sendo desenvolvida; e, finalmente, deverá ser selada a obra e apenas autorizada a entrada do infractor para efeito de proceder à demolição da obra e de repor o estado do terreno no estado em que se encontrava, sob a fiscalização municipal, que deverá levantar os respectivos autos caso verifique que o infractor aproveitou para fazer uso diverso daquele que lhe permitiu a entrada no estaleiro”, e condenou o Presidente da CMVFX na prática de acto devido, a demolição no prazo de 60 dias da obra ilegalmente construída, antecedida da respectiva audição prévia, se necessário através de execução coerciva e a expensas da contra-interessada. O recorrente MUNICÍPIO DE V. FRANCA DE XIRA formula, na sua alegação, as seguintes conclusões: O douto acórdão recorrido não teve em conta que à data em que foi proferido o quadro legal se alterara com a publicação da revisão do PDM do Município recorrente. Ora, também em sede judicial se aplica o princípio subjacente ao tempus regit actum da actividade administrativa, que deve ser entendido como um princípio geral. Acresce que não se verificava nenhuma circunstância que impedisse a aplicação do ius superveniens ; Designadamente, a não demolição em causa não afecta (ao invés, aliás) situações jurídicas constituídas. O que acaba de dizer-se não é invalidado, pensa-se, pelo facto do ius superveniens também dever ser considerado em fase de execução do acórdão recorrido. Tendo adoptado entendimento diferente, o douto acórdão recorrido violou, além do mais, o referido princípio. A recorrente A… apresentou a alegação de fls. 393 e segs., na qual refere, em suma, que: A questão fundamental aqui em causa “centra-se na análise de o poder discricionário de decisão da Presidente da Câmara de V.F.Xira estar ou não reduzido a zero, no que se refere à ordem de demolição da construção do armazém edificado pela A… em solo RAN; De toda a matéria dada como assente, ressalta que o solo onde a construção da A… está edificado pertence à RAN; Que esta é uma classificação de direito e não de facto; Que o terreno em que edificou o seu armazém, bem como toda a zona circundante está indevidamente integrada na RAN, por ter perdido há muitos anos as suas potencialidades agrícolas e de silvo-pastorícia, estando agora inseridos no perímetro urbano da Granja; Nos terrenos confinantes com o da sua construção, igualmente inseridos na RAN, foram recentemente construídos, sem qualquer impedimento, vários armazéns, vivendas e instalações empresariais, bem como, já na pendência deste processo, um posto de abastecimento de combustíveis. O PDM de V.F.Xira foi revisto e já publicado na 2ª Série do DR nº 224, de 18.11.2009, Aviso nº 20905/2009, tendo consagrado no seu art. 105º um regime de manutenção temporária de todos os edifícios existentes à data do início do período de discussão pública da primeira revisão do PDM de V.F.Xira e situados na EN 115-..., junto ao aglomerado da ..., no espaço situado entre o Entroncamento com o ER... e o CM...; A recorrente foi já notificada pelo Município de que tal regime temporário se lhe aplica, podendo assim reorganizar-se com vista à sua futura relocalização, evitando-se o fim da actividade e o fecho da empresa, com o consequente despedimento de todos os seus funcionários. O presente recurso de revista excepcional foi admitido pela formação prevista no nº 5 do art. 150º do CPTA, com o fundamento de que a questão colocada pelos recorrentes – saber se no caso em apreço a demolição se apresentava como imperativa, atendendo em especial à invocada revisão do PDM (hipotética aplicação do “ ius superveniens ”), bem como às eventuais consequências irreversíveis e gravosas da demolição –, evidencia assinalável relevância jurídica e social. Os Juízes Adjuntos tiveram vista dos autos. ( Fundamentação ) OS FACTOS O acórdão recorrido considerou assente, com interesse para a decisão, a seguinte factualidade: A empresa A… dedica-se à actividade de transporte ocasional e logística de mercadorias, tendo iniciado a sua actividade em 1996 - por acordo. A referida empresa inicialmente tinha sede e instalações próprias num prédio sito na …, em Alverca - por acordo. No ano de 2000 a CMVFX deliberou construir a variante à … - por acordo. O traçado da referida variante atravessava as instalações da A…, referidas em 2. - por acordo. A A… cedeu gratuitamente à CMVFX o terreno onde se encontravam implementadas as suas instalações, referido em 2. - por acordo. Em 31-10-2001 a A… adquiriu o prédio sito na …, EN 115 - ..., freguesia de Vialonga, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº 02164, com uma área total de 43.786 m2 - cfr. certidão da conservatória do registo predial junta ao PA como docs. 1/3 anexo ao requerimento de licenciamento apresentado na CMVFX pela A… em 27-2-2002, que aqui se dá por integralmente reproduzida. O prédio acima referido é rústico e encontra-se inserido na RAN - por acordo; cfr. docs. de fls. 59 a 61 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 21-3-2000 a A… subarrendou instalações provisórias para se instalar - por acordo; cfr. doc. de fls. 86 a 88 dos autos. No ano de 2001 o arrendatário das instalações referidas em 8. interpôs uma acção de despejo contra a A…, que correu termos no 3º Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Vila Franca de Xira, sob o nº 317/01, no qual foi proferida sentença que considerou que o contrato de arrendamento era válido até Março de 2005 - por acordo; cfr. doc. de fls. 90 a 95. Em 27-2-2002 a A… apresentou na CMVFX um pedido de licenciamento de obras de construção no prédio sito na …, EN 115-..., freguesia de Vialonga, que deu origem ao processo nº 79/02 ONEREDPDM - por acordo; cfr. doc. de fls. 58 dos autos e o respectivo pedido e correspondentes documentos instrutórios no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 1-4-2002 a Comissão Regional de Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste [de ora em diante abreviadamente designada de CRRARO] emitiu parecer desfavorável à possibilidade de utilização não exclusivamente agrícola do terreno referido em 6., " em virtude de não estar previsto este tipo de construções em solos de Reserva Agrícola Nacional, artigo 9º do DL nº 196/89 " - cfr. ofício com a refª 204/734/000, datado de 30-4-2002, da CRRARO, dirigido à A…, no PA, documento que aqui se dá por integralmente reproduzido. Através do ofício com a refª 79/02, ONEREDPDM, datado de 4-9-2002, a CMVFX informou a A… da intenção desta Câmara em indeferir o pedido de licenciamento formulado pela A…, referido em 10., e para se pronunciar, no prazo de 20 dias, em sede de audiência prévia - cfr. doc. de fls. 57 dos autos e o correspondente ofício no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Após deliberação da CMVFX, datada de 23-7-2003, em 3-6-2003, foi passada por aquela Câmara uma declaração que visava instruir um pedido da A… à DRARO para desafectação do prédio referido em 6., na qual se declara designadamente que se " justifica a excepção requerida de desafectação da RAN, o que, no caso em apreço, poderá ser concedida, nos termos da alínea d) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89 , de 4 de Junho, entendendo-se que a permissão de instalação desta Empresa em terrenos afectos à RAN, decorre da necessidade da sua relocalização, para permitir a construção de vias de comunicação [Estrada de Brejo e Rotunda da Silveira], para os quais não havia alternativa técnica e economicamente viável para o seu traçado ou localização " - cfr. docs. de fls. 46 a 50 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Através dos oficios da CMTV nº 70/02 ONEREDPDM, de 29-7-2002, e nº 004477, de 30-7-2004, a A… foi informada pela CMVFX, que na proposta de revisão do PDM a zona em que o prédio referido em 6. se localizava, estava qualificada como espaço de multiusos e desafectada da RAN - cfr. doc. de fls. 43 dos autos e no PA, ofício da CMVFX com a refª 79/02/0NEREDPDM, datado de 29-7-2002, Informação da CMVFX nº 89/02, de 24-6-2002. A A… interpôs recurso do parecer da CRRARO, referido em 11. - por acordo; cfr. doc. de fls. 44 dos autos. Em 11-11-2003 foi deliberado pelo CNRA indeferir o recurso interposto pela A…, acima referido - cfr. doc. de fls. 44 dos autos. Em data não concretamente apurada, a A… iniciou a construção de um armazém e uma estrada alcatroada no prédio referido em 6. - por acordo. Em 17-12-2004 foi levantado pelos serviços de fiscalização da CMVFX o auto de notícia por contra-ordenação nº 630/04 contra a A… e foram embargadas as obras de construção referidas em 17. [auto de embargo nº 81/04] - cfr. doc. de fls. 36 a 38 dos autos e o correspondentes autos de contra-ordenação e de embargo e respectivos documentos anexos no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 5-1-2005, em cumprimento de uma ordem dada pelo Director do DPGOU da CMVFX, os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a uma visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17. e verificaram que não tinham parado, tendo aqueles serviços ordenado a suspensão imediata das obras - cfr. doc. de fls. 31 dos autos, correspondente documento e seus anexos no PA e doc. nº 56/12 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 6-1-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17. e verificaram que as obras tinham parado - cfr. doc. de fls. 31 dos autos e correspondente documento e seus anexos no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 8-1-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17., constataram o reinício das obras de construção e levantaram o auto de ocorrência nº 08/01 e um auto de notícia por contra-ordenação, conforme docs. de fls. 39 a 42 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 18-1-2005 por despacho do Vereador da CMVFX, B…, exarado sob o auto de embargo nº 81/04, datado de 17-12-2004, referido em 18., foi ratificado o embargo - cfr. doc. nº 1/07 do PA relativo ao Auto de embargo, documento que aqui se dá por integralmente reproduzido. Através do ofício refª 81/04/0NEREDEMB, datado de 31-1-2005, a CMVFX comunicou à A…, designadamente, que na sequência do embargo efectuado em 27-12-2004, por despacho exarado em 18-1-2005, do Vereador B…, foi dada ordem de suspensão da obra e que a continuação da realização de trabalhos implicava a prática do crime de desobediência, conforme documento nº 5 do PA relativo ao Auto de Embargo, que aqui se dá por integralmente reproduzido. Em 11-2-2005 é exarado sob a Comunicação Interna nº 289/05 um despacho pelo Chefe do DAJ, no qual se propõe, designadamente, que as obras objecto de embargo sejam apreciadas no sentido de se analisar se as mesmas são legalizáveis - cfr. doc. 43 do PA, documento que aqui se dá por integralmente reproduzido. Em 16-2-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17. e constataram novas construções, verificando que para conclusão das obras faltava apenas a colocação do telhado e outros acabamentos - cfr. doc. de fls. 13 a 16 dos autos e doc. nº 44/12 no PA. Em 21-2-2005, por despacho do Vereador B…, exarado sob a Comunicação interna nº 376/05, de 16-2-2005, foi ordenada a selagem do estaleiro e equipamento objectos das obras referidas em 17. e foi designado fiel depositário do mesmo estaleiro e equipamento o dono da obra - cfr. o referido despacho no PA, doc. 44/12/2. Em 15-3-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17., para procederem à selagem do estaleiro e equipamento mas foram " impedidos de aceder ao interior da propriedade pelos trabalhadores argumentando estes, que o acto iria impedir o funcionamento da firma, e consequentemente o encerramento da mesma " - cfr. docs. de fls. 35 e 39 dos autos e correspondentes documentos no PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 15-3-2005 deu entrada nos serviços da CMVFX uma carta subscrita pela gerência da A… dirigida à Presidente da CMVFX, na qual esta empresa explica os motivos porque construiu sem licença e termina pedindo que a empresa seja autorizada "a utilizar as instalações edificadas provisoriamente" - cfr. docs. 17 e 20 dos autos e correspondentes documentos nº 47/2 a 47/5 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 15-3-2005 foi elaborada a Informação nº 014/05 pelos serviços da CMVFX na qual se expõe diversas razões para que a CMVFX emita um documento probatório que considere justificada a excepção de desafectação da RAN dos terrenos onde se situa a construção levada a cabo pela A…, conforme documentos nºs 45/2 a 45/4, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 16-3-2005 foi deliberado por reunião de Câmara a emissão da declaração probatória de excepção quanto à utilização não agrícola dos solos da RAN onde está instalada a empresa A…, acima referida - cfr. docs. 47/2 a 47/5 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Através dos ofícios nºs 73/05 e 97/05, datados de 18-3-2005 e de 5-4-2005, foram requeridas pela Digna Magistrada do Ministério Público do TAF de Lisboa 2 ao Presidente da CMVFX diversas informações relativas à obra de construção referida em 17., conforme docs. de fls. 21 a 26 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Através do ofício nº 79/02 ONEREDPDM, datado de 31-3-2005, a CMVFX enviou o processo administrativo instrutor à DMMP do TAF de Lisboa 2 e informou-a de que havia efectuado o embargo da obra em apreciação, conforme doc. de fls. 32 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido. Em 5-4-2005 os serviços de fiscalização da CMVFX procederam a nova visita inspectiva ao local onde estavam a decorrer as obras de construção referidas em 17., elaboraram um auto de ocorrência com o levantamento do existente no interior e no exterior das instalações e o auto de notícia nº 167/05, por utilização de armazém sem o correspondente alvará de licença - cfr. docs. 57/1 a 57/9 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 8-4-2005 os serviços da CMVFX procederam a um levantamento das construções existentes junto à EN 115-... na Granja de ... - Via longa, em área RAN, tendo constatado que aí existem nomeadamente duas moradias, estando uma legalizada, um anexo e dois armazéns legalizados, um outro armazém e umas instalações de escritório não legalizados e a estação da … - cfr. docs. 59/1 a 59/3 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 13-4-2005 a CMVFX procedeu ao registo do embargo referido em 17. - por acordo; cfr. ofício com a refª 8104 ONEREDEMB, 001522, datado de 13-4-2005, dirigido à 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Franca de Xira, no PA relativo ao Auto de Embargo. Através do ofício com a refª 001527, datado de 13-4-2005, a CMVFX respondeu a um pedido de informações do Inspector-Geral da Administração do Território [de ora em diante abrevíadamente designado de IGAT], formulado na sequência de uma exposição dos Vereadores eleitos pela CDU, no qual termina dizendo, designadamente que " a Câmara está agora a ponderar o procedimento a seguir, designadamente se ordena ou não a demolição e a reposição do terreno no estado inicial; neste sentido, entende-se designadamente dever ter em conta, por um lado, a gravidade da actuação da A…, e, por outro lado, a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente, retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém " - cfr. docs. 62/2 a 63/3 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Através do ofício com a refª 001526, datado de 13-4-2005, a CMVFX respondeu a um pedido de informações da Digna Magistrada do Ministério Público do TAF de Lisboa 2, no qual se informa das diligências já tomadas no caso em apreço e se conclui referindo designadamente que " a Câmara está agora a ponderar o procedimento a seguir, designadamente se ordena ou não a demolição e a reposição do terreno no estado inicial; neste sentido, entende-se designadamente dever ter em conta, por um lado, a gravidade da actuação da A…, e, por outro lado a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém " - por acordo; cfr. doc. de fls. 33 e 34 dos autos e docs. 62/2 do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Em 21-4-2005 deu entrada no TAF de Lisboa 2 a PI da presente acção-cfr. carimbo aposto sobre a PI de fls. 1. Em 27-4-2005 a CMVFX enviou à DRARO o ofício com a refª 79/02 ONEREDPDM, onde expõe várias razões pelas quais considera que a situação em apreço deve ser cuidadosamente ponderada, designadamente face ao número de postos de trabalho que ficam em crise e às preocupações de emprego no concelho, à circunstância de geologicamente o território se dividir por uma zona de encosta, onde existe uma pedreira em plena e contínua actividade, com o correspondente tráfego pesado, " fonte permanente de poluição " e por uma zona " baixa ", onde já não se desenvolve a actividade de agricultura, na qual se situa a EN 115-..., que vai ser alargada, e que os Plano Regional de Ordenamento do Território da AML (PROTAML) e Plano Estratégico do Concelho identificam como uma das áreas preferenciais para a organização de uma rede logística metropolitana, concluindo por pedir uma informação acerca do " entendimento da DRARO quanto à possibilidade de se permitir o funcionamento precário da empresa A… no terreno referido, até à aprovação da proposta de revisão do PDM, após o que será tomada a decisão final, que passará, naturalmente, pela execução da demolição das edificações construídas, no caso de o referido terreno se manter fora do perímetro urbano " - cfr. doc. 65/2 a 65/7 do PA, que aqui se dá por integramente reproduzido. Junto com o ofício refª 79/02 ONEREDPDM, acima referido, foi enviada a declaração probatória aprovada pela reunião de câmara de 16-3-2005, referida em 30. - cfr. doc. 65/2 a 65/7 do PA, que aqui se dá por integramente reproduzido. Junto ao prédio preferido em 6., passa a Estrada Nacional nº 115-... e nas proximidades do prédio existem um aglomerado de moradias, diversos armazéns, instalações de escritórios, um gasoduto e situa-se o Complexo Industrial da Granja - docs. de fls. 59 a 61 e 97 a 110 dos autos, e no PA plantas juntas como docs. 1/13, 1/14, 1/15 e 1/16, anexas ao requerimento de licenciamento apresentado na CMVFX pela A… em 27-2-2002, docs. 5/2 e 5/3, anexos ao ofício da CRRARO com a refª 204/734/000, datado de 30-4-2002, Informação da CMVFX, DHU, DLOP, de 12-4-2002, Informação da CMVFX, DHU, DLOP, datada de 17-5-2002, plantas anexas como docs. 6/3 a 6/5 e 8/3 e 8/4, docs. juntos ao auto de notícia por contra-ordenação nº 630/04, planta de localização datada de Março de 2005, indicada como doc. nº 47/5 e docs. nº 57/8 e 57/9 e 59/1 a 59/3, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. Na proposta de revisão do PDM de Vila Franca de Xira está prevista a saída do prédio referido em 6. da zona RAN e a sua integração numa zona urbanizável multiusos – cfr. planta de localização datada de Março de 2005, indicada como doc. 47/5, e doc. nº 65/7, do PA, documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos. O DIREITO O presente recurso de revista excepcional, interposto pelo MUNICÍPIO DE V.F.XIRA e por A…, ao abrigo do art. 150º, nº 1 do CPTA, tem por objecto o acórdão do TCA-Sul de fls. 355 e segs., que, em sede de recurso jurisdicional, revogou o acórdão do TAF de Lisboa de fls. 146 e segs., pelo qual fora julgada totalmente improcedente a acção administrativa especial para a prática de acto devido, intentada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO contra o ora recorrente Município, e sendo contra-interessada a ora recorrente particular, e na qual o A. pede, no essencial, que o Réu Município seja condenado a ordenar a demolição de construção ilegalmente erigida pela recorrente particular em terrenos integrados na RAN, procedendo, se necessário, a essa demolição a expensas do infractor, após tomada de posse administrativa da construção em causa. A decisão da 1ª instância considerou, em suma, que, ao não ordenar a demolição da obra ilegal, aliás já embargada, com o fundamento de que o Município estaria a ponderar a possibilidade de legalização da mesma, face à proposta de alteração do PDM já aprovada pela Assembleia Municipal, segundo a qual está prevista a saída do terreno em causa da zona RAN e a sua integração numa zona urbanizável multiusos, “o réu quis exercer com a máxima amplitude que lhe foi legalmente possível os poderes discricionários atribuídos pelo legislador nos arts. 106º a 109º do DL nº 555/99 , de 16/12... pelo menos quanto ao momento de agir”, e que “[…] não se subsumindo os pedidos formulados nesta acção em actos e condutas administrativas legalmente pré-configuradas, encerrando as mesmas uma margem de livre decisão – seja quanto à oportunidade, seja quanto ao conteúdo – e não se identificando nas circunstâncias apuradas nos autos uma «situação de redução da discricionariedade a zero», não pode agora o tribunal emitir qualquer concreta condenação, sob pena de invadir os espaços da discricionariedade administrativa e consequentemente violar o princípio da separação de poderes”. O acórdão recorrido afastou-se frontalmente desta posição, considerando, no essencial, que “(...) estando a obra em causa a ser levada a cabo, em terrenos integrados na RAN, o seu licenciamento carecia de prévio parecer favorável da comissão regional da reserva agrícola [cfr. artigo 9º do DL nº 196/89 ], a qual, como se viu, emitiu parecer desfavorável [cfr. ponto 11. da matéria de facto dada como assente pelo acórdão recorrido]. Ora, sendo tal parecer vinculativo, a única conclusão lógica a tirar é que a obra em causa não seria nunca susceptível de legalização, por não ser possível remover o principal, se não único, obstáculo à respectiva legalização. E, sendo assim, a discricionariedade do presidente da câmara, no tocante à ordem de demolição e posse administrativa dos terrenos, ficou reduzido a zero, sob pena de, desse modo, se estar a eximir do exercício das suas competências em matéria de fiscalização da legalidade urbanística. Deste modo, ao contrário do decidido no acórdão recorrido, as únicas soluções legalmente possíveis e que já deveriam ter sido tomadas pelo réu, eram a ordem de demolição da obra, a posse administrativa e a ordem de retirada de todo o equipamento afecto àquela.”. Como atrás se referiu, o acórdão que admitiu a presente revista sinalizou, como evidenciando assinalável relevância jurídica e social, a questão de saber se, no caso em apreço, a demolição se apresentava como imperativa, atendendo em especial à invocada revisão do PDM (hipotética aplicação do “ ius superveniens ”), bem como às eventuais consequências irreversíveis e gravosas da demolição. É esta, pois, a questão que urge apreciar e decidir, tendo especialmente em conta que, nos termos do art. 150º do CPTA, a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual, e que o tribunal de revista se limita a aplicar definitivamente o direito aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, não dispondo dos poderes processuais de modificação da decisão de facto resultantes do art. 712º do CPCivil. Vejamos então, começando por rememorar o essencial da matéria de facto provada. 1. Como resulta dos autos, a recorrente A… dedica-se, desde 1996, à actividade de transporte e logística de mercadorias, tendo inicialmente a sua sede e instalações num prédio sito na …, em Alverca. No ano de 2000 a CMVFX deliberou construir a variante à …, cujo traçado atravessava as instalações da A…, tendo esta cedido gratuitamente à CMVFX o terreno onde se encontravam implementadas as suas instalações. A A… subarrendou então instalações provisórias para se estabelecer até definir a sua nova localização, e, em Outubro de 2001, adquiriu o prédio rústico sito na …, EN 115 - ..., freguesia de Vialonga, identificado no PA, prédio esse inserido na RAN. Em 27-2-2002 a A… apresentou na CMVFX um pedido de licenciamento de obras de construção no referido prédio, tendo a Comissão Regional de Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste [CRRARO] emitido parecer desfavorável à possibilidade de utilização não exclusivamente agrícola desse terreno, " em virtude de não estar previsto este tipo de construções em solos de Reserva Agrícola Nacional, artigo 9º do DL nº 196/89 ". Em data não apurada, a A… iniciou a construção de um armazém e uma estrada alcatroada no prédio referido, obras que vieram a ser embargadas em Dezembro de 2004 pelos serviços de fiscalização da CMVFX. Em sucessivas visitas inspectivas, foi sendo constatado por aqueles serviços de fiscalização o reinício das obras objecto de embargo, apesar de ter sido ordenada a suspensão das mesmas e, a dada altura, a selagem do estaleiro e equipamentos, selagem que não foi efectivada em virtude de o acesso dos fiscais ter sido impedido pelos funcionários da empresa, tendo a CMVFX, em 31.01.2005, comunicado à A… que a continuação da realização de trabalhos implicava a prática do crime de desobediência. Entretanto, e na sequência de uma declaração do executivo camarário, que visava instruir um pedido da A… à DRARO para desafectação do aludido prédio, a A… fora já informada pela CMVFX (ofícios de 29-7-2002 e de 30-7-2004), de que, na proposta de revisão do PDM, a zona em que o prédio se localizava estava qualificada como espaço de multiusos e desafectada da RAN. Em 16-3-2005, e na sequência de um pedido da A… para que seja autorizada "a utilizar as instalações edificadas provisoriamente", foi deliberado pela CMVFX a emissão de uma declaração probatória de excepção quanto à utilização não agrícola dos solos da RAN onde está instalada a empresa A…. Em Abril de 2005, a CMVFX, em resposta a solicitações que lhe foram dirigidas, informa a Magistrada do MP no TAC de Lisboa e o Inspector-Geral da Administração do Território que procedeu ao embargo das aludidas obras e respectivo registo, e que “ está agora a ponderar o procedimento a seguir, designadamente se ordena ou não a demolição e a reposição do terreno no estado inicial ”, tendo em conta, designadamente, “ a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente, retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém ”. Junto ao terreno em que foram realizadas pela A… as obras ilegais, passa a Estrada Nacional nº 115-..., e nas proximidades do prédio existem um aglomerado de moradias, diversos armazéns, instalações de escritórios, um gasoduto e o Complexo Industrial da Granja. Em 27-4-2005 a CMVFX enviou ofício à DRARO, juntando a declaração probatória de excepção aprovada na reunião de câmara de 16-3-2005, e expondo várias razões pelas quais considera que a situação em apreço deve ser cuidadosamente ponderada, concluindo por pedir uma informação acerca do " entendimento da DRARO quanto à possibilidade de se permitir o funcionamento precário da empresa A… no terreno referido, até à aprovação da proposta de revisão do PDM, após o que será tomada a decisão final, que passará, naturalmente, pela execução da demolição das edificações construídas, no caso de o referido terreno se manter fora do perímetro urbano ". Na proposta de revisão do PDM de Vila Franca de Xira estava já prevista a saída do prédio em causa da zona RAN, e a sua integração numa zona urbanizável multiusos, conforme planta de localização junta ao PA, estando o Regulamento da 1ª Revisão do PDM de Vila Franca de Xira já aprovado e publicado em DR, 2ª série – Nº 224, de 18.11.2009 – Aviso nº 20905/2009. Feita esta sucinta explanação da factualidade relevante, importa dar resposta à questão suscitada no recurso, cabendo ao tribunal de revista aplicar definitivamente a tal factualidade o regime jurídico adequado. E uma prévia consideração se impõe: a de que não está aqui em causa qualquer discussão sobre a ilegalidade das obras levadas a cabo pela ora recorrente A…, ilegalidade que se tem como adquirida por manifesta violação do regime RAN ( arts. 8º e 9º do DL nº 196/89 , de 14 de Junho) e do PDM de Vila Franca de Xira anterior à Revisão atrás aludida (arts. 6º e 7º e carta de condicionantes), e que a própria recorrente A… não questiona. Com efeito, e de acordo com a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, a legalidade dos actos administrativos deve ser apreciada por referência ao quadro legal em vigor à data da sua prática (princípio tempus regit actum ), sendo em regra irrelevante, para efeito dessa apreciação de legalidade , a emergência de diplomas legais ou regulamentares que venham a introduzir a posteriori nova disciplina das situações em causa, e designadamente, a superveniência de uma revisão do PDM aplicável (cfr. Ac. STA de 08.10.2002 – Rec. 47092). O que está aqui em causa é, porém, coisa diversa: é saber se a ordem de demolição das obras ilegais se impõe de imediato em termos de vinculação legal, uma vez que “a discricionariedade do presidente da câmara, no tocante à ordem de demolição e posse administrativa dos terrenos, ficou reduzido a zero”, como decidiu o acórdão recorrido, ou se, pelo contrário, é possível admitir algum grau de discricionariedade quanto à opção entre demolição e legalização das obras , e até que ponto esse poder de livre decisão administrativa pode ter em conta o “ ius superveniens ”, concretamente uma revisão do PDM aplicável entretanto aprovada, com alteração de classificação e ocupação do solo. Por outras palavras, a questão primacial a enfrentar é a da determinação da natureza – predominantemente discricionária ou vinculada – do poder de ordenar a demolição de obras construídas em desconformidade com o bloco legal urbanístico e de ordenamento do território, atribuído ao Presidente da Câmara no âmbito do processo de licenciamento. A jurisprudência deste STA, em tal matéria, tem considerado que a demolição de obras não licenciadas só deve ser ordenada como última e indeclinável medida sancionatória da ilegalidade cometida, por força dos princípios da necessidade, adequação e indispensabilidade ou menor ingerência possível, decorrentes do princípio da proporcionalidade, e que o poder de opção entre a demolição e a legalização de obras ilegais, não licenciadas, é discricionário quanto ao tempo da decisão, pois que esta pode ser tomada a todo o tempo (Acs. de 07.10.2009 – Rec. 941/08, de 24.09.2009 – Rec. 656/08, de 09.04.2003 – Rec. 09/03, e de 19.05.1998 – Rec. 43.433). Mas, como se aponta neste último aresto, esse poder de escolha funciona na base de um pressuposto vinculado, já que a demolição só pode ter lugar “se a autoridade houver previamente concluído pela inviabilidade da legalização das obras, por estas não poderem satisfazer aos requisitos legais e regulamentares de urbanização, de estética, de segurança e de salubridade”, pelo que “nesta última hipótese a decisão no sentido da demolição surge como vinculada”. Assim se decidiu igualmente no citado Ac. de 24.09.2009, afirmando-se que “a emissão do juízo de viabilidade de legalização de construção não licenciada tem de anteceder a prática do acto de demolição”, em ordem a que a Administração não imponha aos particulares sacrifícios desnecessários ou desproporcionados para atingir os seus fins de conformação da legalidade urbanística, não determinando a demolição das obras ilegais de modo automático e irreversível sem que previamente averigúe da possibilidade de legalização das mesmas. Em anotação ao acórdão de 19.05.1998, nos CJA, nº 19, págs. 37 e segs., Carla Amado Gomes afirma mesmo que não há sequer discricionariedade optativa na escolha do procedimento a adoptar – de demolição ou de legalização –, salientando que o procedimento que a Administração deverá instaurar é, obrigatoriamente e em primeira linha, o de legalização, em atenção ao princípio de proporcionalidade, na lógica do menor sacrifício exigível aos particulares, e que “ este princípio, a que está desde logo constitucionalmente vinculada, limita num primeiro momento a opção pela demolição, impondo uma verificação prévia das possibilidades de conformação da obra realizada com os cânones da legalidade urbanística ”. Esta Autora chama à colação, em conforto deste entendimento, o teor do art. 106º do RJUE ( DL nº 555/99 ), que atribui ao Presidente da Câmara o poder de ordenar a demolição “ quando for caso disso ”, prevendo igualmente que “ a demolição pode ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou autorizada ”. E anota, inclusivamente, que nem sequer a opção entre legalizar ou demolir, findo o procedimento de legalização, consubstancia uma verdadeira discricionariedade na medida em que a Administração se encontra, então, confrontada com a necessidade de prolação de uma decisão administrativa naturalmente apoiada em estudos e normas técnicas. A liberdade de escolha do órgão administrativo será praticamente inexistente pois que a decisão correcta em termos técnicos só pode ser uma: “ ou a obra pode subsistir (com ou sem alterações ditadas em função da avaliação técnica...), ou deve ser demolida. Tertium non datur. ”. Na situação sub judice , a ilegalidade das obras não licenciadas não decorre da infracção ou incumprimento dos requisitos legais e regulamentares em matéria de segurança, estética ou salubridade, caso em que o procedimento de legalização teria como objectivo a adopção, pelo interessado, de medidas correctivas de conformação com as regras infringidas, sob pena de decisão vinculada de demolição (arts. 105º e 106º do RJUE). Decorre, sim, da violação do regime RAN consagrado no DL nº 196/89 , de 14 de Junho, diploma aplicável à situação dos autos (O regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional consta actualmente do DL nº 73/2009 , de 31 de Março, que revogou o DL nº 196/89 . ), na justa medida em que a construção foi erigida pela recorrente particular em terreno integrado na RAN, no qual são “ proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas, designadamente... construção de edifícios, aterros e escavações ” (art. 8º, nº 1), carecendo de “ prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN ” (art. 9º, nº 1). Na verdade, e de acordo com a factualidade assente, a recorrente A… apresentou na CMVFX um pedido de licenciamento de obras de construção no aludido prédio da …, tendo a Comissão Regional de Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste [CRRARO] emitido parecer desfavorável a esse licenciamento " em virtude de não estar previsto este tipo de construções em solos de Reserva Agrícola Nacional ", facto que lhe foi devidamente notificado. Não obstante isso, a recorrente A… iniciou a construção de um armazém e uma estrada alcatroada no prédio referido, construção que depois foi sucessivamente ampliando, apesar do embargo determinado pelos serviços de fiscalização municipais e da ordem de selagem do armazém, repetidamente desrespeitados pela recorrente. Em condições normais de estabilização do quadro legal e regulamentar, é evidente que, mesmo em sintonia com a orientação jurisprudencial atrás assinalada – que aponta a demolição como último e indeclinável remédio da situação de ilegalidade, necessariamente antecedida de um juizo sobre a possibilidade de legalização ou conformação da obra com os ditames urbanísticos infringidos – a situação dos autos não admitiria naturalmente outra solução que não fosse a da ordem de demolição, após audição prévia da interessada. E isto pela singela mas decisiva razão de que, estando as obras ilegais erigidas em terreno integrado na RAN, de acordo com o regime estabelecido no DL nº 196/89 e no PDM de Vila Franca de Xira e respectiva carta de condicionantes, e perante o parecer desfavorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola, é por demais evidente, como se sublinha no acórdão sob revista, que “sendo tal parecer vinculativo, a única conclusão lógica a tirar é que a obra em causa não seria nunca susceptível de legalização, por não ser possível remover o principal, se não único, obstáculo à respectiva legalização”. A construção estava em terreno inserido na RAN, e não deixaria de estar. O parecer da Comissão Regional de Reserva Agrícola foi desfavorável, e não deixaria de o ser. A legalização era pois impossível. A singularidade da situação resulta, porém, da circunstância de que ocorreu, entretanto, um processo de revisão do PDM de Vila Franca de Xira, cuja proposta fora já anunciada à recorrente pela própria Câmara Municipal, entidade que, como se vê da matéria de facto assente, informou o Ministério Público e o Inspector-Geral da Administração do Território de que estava a ponderar se deveria ou não ser ordenada a demolição, e que deveria ter-se em conta “ a possibilidade ou não da utilização provisória até à conclusão da revisão do PDM em curso que, provavelmente, retirará da RAN a zona em que se situa o local em que ilegalmente foi construído o armazém ”. E o certo é que o processo de revisão do PDM veio a ser concluido, dele resultando uma alteração da caracterização dos solos, com a saída do prédio em causa da zona RAN e a sua integração numa zona urbanizável multiusos, conforme planta de localização junta ao PA, estando o Regulamento da 1ª Revisão do PDM de Vila Franca de Xira já aprovado e publicado em DR, 2ª série – Nº 224, de 18.11.2009 – Aviso nº 20905/2009. Realidade que, ao que resulta dos autos, mais não é do que a conformação, no plano normativo, da realidade de facto de há muito existente na área em causa, onde estão edificadas diversas construções, algumas delas licenciadas, verificando-se que junto ao prédio da recorrente passa a EN nº 115-... e que nas proximidades do prédio existem um aglomerado de moradias, diversos armazéns, instalações de escritórios, um gasoduto e o Complexo Industrial da Granja (cfr. nº 41 da matéria de Facto). Ora, o referido “ juizo de viabilidade de legalização da construção não licenciada ”, pressuposto vinculado de que falam os arestos deste STA atrás citados, e que deve anteceder a opção demolição/legalização, terá naturalmente que reportar-se ao quadro normativo legal e regulamentar actual, existente à data da emissão de tal juizo. Não faria, na verdade, qualquer sentido que a Administração reportasse esse juizo de possibilidade de legalização a diplomas legais ou regulamentares já erradicados da ordem jurídica. Seria um perfeito e completo absurdo. O juizo de viabilidade de legalização, a empreender obrigatoriamente pela Administração, só é concebível enquanto reportado ao bloco de legalidade urbanística actual. Dito de outro modo, esse juizo de viabilidade será positivo se positiva for a resposta à pergunta seguinte: no momento actual a construção era legalmente viável? E importa referir que o juizo a empreender é um juizo de viabilidade , não consubstanciando qualquer decisão definitiva sobre o licenciamento que, obviamente, poderá vir a ser recusado. Como se afirma no Ac. do Pleno do STA de 29.11.2006 – Rec. 633/04, “para obstar à demolição não se exige uma decisão definitiva sobre a legalização, bastando que se possa concluir que as obras são susceptíveis de vir a satisfazer aos requisitos legais e regulamentares de urbanização”. Aqui chegados, dúvidas não subsistem de que, à luz do actual instrumento de gestão territorial, cujo processo de revisão, iniciado em 2005, foi concluído com a aprovação e publicação do Regulamento da 1ª Revisão do PDM de Vila Franca de Xira (DR, 2ª série – Nº 224, de 18.11.2009), e pelo qual foi retirado da RAN a zona em que se situa o terreno em que a construção ilegal foi erigida, a Administração está vinculada a emitir o juízo de viabilidade de legalização da construção não licenciada. Juízo que será naturalmente empreendido pela CMVFX no âmbito das suas competências próprias como entidade licenciadora e que, a ser positivo, traduzindo a viabilidade da conformação da obra com o bloco de legalidade actual, afastará a hipótese da demolição. A Administração estará, nesse desempenho, a movimentar-se no seu espaço específico de decisão administrativa, pelo que não pode o tribunal julgar procedente a pretensão do Autor. Termos em que procedem as alegações dos recorrentes, impondo-se a revogação do acórdão sob revista e a consequente improcedência da acção. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em conceder a revista e julgar improcedente a acção. Sem custas, dada a isenção do A. (arts. 2º e 73º-A do CCJ). Lisboa, 7 de Abril de 2011. – Luís Pais Borges (relator) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José Manuel da Silva Santos Botelho.