01355/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A «proposta» apresentada no âmbito de procedimento de contratação pública configura uma declaração negocial, e, enquanto tal, está sujeita à possibilidade de correcção de «lapsos e de erros materiais manifestos», rectificáveis a todo o tempo, e está sujeita à «tarefa hermenêutica», como qualquer outra declaração de vontade, sendo-lhe aplicáveis, na falta de norma especial nesta matéria, as regras gerais do Código Civil, ou seja, o disposto no artigo 249º e os critérios interpretativos dos negócios formais que são ditos no artigo 238º desse código; II - Os «esclarecimentos» permitidos pelo artigo 72º do CCP, para se manterem fiéis ao princípio da imutabilidade da proposta, deverão limitar-se a tornar clara certa ambiguidade ou obscuridade da mesma, não podendo introduzir qualquer elemento novo que possa influir na sua apreciação e avaliação.

I. Relatório 1. A………., LDA., intentou, contra a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA [AR], esta acção administrativa de contencioso pré-contratual pedindo a declaração de nulidade, ou a anulação, do «Relatório Final da Fase de Avaliação» e respectivo «Despacho de Adjudicação», relativos ao «Concurso Limitado por Prévia Qualificação GARIP/2014/02», lançado com vista à adjudicação de serviços de fornecimento contínuo de viagens e alojamentos à AR, publicitado pelo «Anúncio nº 356/2014» [publicado no Diário da República, II Série, nº 18, de 27.01.2014]. Pede, ainda, que sejam declarados nulos ou anulados todos os demais actos que, tendo por base aquele relatório e despacho, tenham sido ou venham a ser praticados pela AR em sede do mesmo concurso público. Durante a pendência da acção, e a solicitação da autora, o objecto da mesma foi alargado ao Acordo-Quadro entretanto celebrado entre a AR e as sociedades nela demandadas como contra-interessadas, ou seja, a «B………., SA, a C………, LDA, e a D………, SA», todas identificadas nos autos [doravante apenas B……, C…… e D……]. Foram juntas contestações pela demandada AR e pelas contra-interessadas B…… e C…….. Todas impugnaram as razões apresentadas pela autora para justificar a declaração de nulidade ou a anulação dos actos visados na acção, e, a AR, suscitou ainda a «intempestividade» da sua interposição em juízo. No despacho saneador esta questão prévia foi julgada improcedente, e, uma vez dispensada produção de prova pessoal, a acção prosseguiu para alegações. Alegou a autora, a ré, e as contra-interessadas B……. e C…….. A autora culmina as suas alegações da forma seguinte: A referência na proposta da autora de que « o desconto global incidirá sobre o valor total da factura, excluindo taxas de aeroporto e taxa de serviço», como a mesma procurou explicar e demonstrar, subsumiu-se a um mero lapso, já que o anexo de onde consta tal referência corresponde a um formulário tipo utilizado na autora; Na realidade, e como também mencionado em tal anexo, o desconto incidiria sobre o valor total da factura, sem eliminação de itens facturados do cálculo do desconto global a efectuar; Nem a autora, nem a entidade demandada detectaram tal lapso, já que esta última, numa primeira fase, aceitou e avaliou a proposta da autora; Como a entidade demandada reconhece, num primeiro momento a mesma admitiu a proposta da autora, classificando-a em 2º lugar – ver «Relatório Final da Fase de Avaliação», de 08.09.2014, ponto 6, junto com a contestação; Tal lapso foi, por isso, completamente desconsiderado pela entidade demandada no momento da avaliação das propostas; Não é verdade, por isso, que a falta de correspondência entre a vontade real e a declarada na proposta da autora não fosse evidente, como a entidade demandada pretende fazer crer; Desde logo, atendendo ao teor integral da proposta e à impossibilidade prevista no «Programa do Procedimento», ora junto pela entidade demandada, de apresentar propostas variantes –ver respectiva cláusula 11ª; Como pode, por isso, a entidade demandada alegar que os termos e condições em que o desconto foi submetido à concorrência tornam impossível a avaliação da proposta da autora relativamente às dos outros concorrentes - ver artigo 26º da contestação -quando a entidade demandada aceitou e avaliou a proposta da autora! O lapso na proposta da autora era evidente e manifestamente compreensível como um engano, podendo facilmente concluir-se não se tratar da vontade real da autora, nem corresponder ao sentido da proposta entendida como um todo; Tanto assim foi que, como a própria entidade demandada reconhece - veja-se o artigo 23º da contestação - a autora foi a única concorrente a incluir as taxas de aeroporto e serviço na fórmula de apuramento do desconto a efectuar, o que corrobora mais o facto de se ter tratado de um mero lapso; Facto que a autora tentou explicar e corrigir, assim que se apercebeu de tal situação; A desconsideração do lapso em causa não torna a proposta da autora mais competitiva, apenas a torna conforme com a sua vontade real; Não há recurso a premissas diversas nas propostas, nem pode constituir um impedimento à comparabilidade e avaliação da proposta da autora, face às propostas dos restantes concorrentes, quando uma única proposta, por mero lapso, considera um critério que é contraditório com o «Caderno de Encargos»; Procura a entidade demandada, agora, justificar a falta de consideração de tal explicação com base no princípio de intangibilidade das propostas, previsto no artigo 72º do Código dos Contractos Públicos; Princípio que, como qualquer outro, não é absoluto e deve ser compatibilizado, com recurso a critérios de razoabilidade, com os restantes interesses em presença; Como seja o princípio da igualdade e da não discriminação; Tratando-se de um mero lapso, podia inclusive ter a entidade demandada feito uma correcção oficiosa, como a mesma confessa no artigo 35º da contestação; Pelo que, não pode a entidade demandada, depois de confessar tal ideia, vir alegar que o esclarecimento da autora foi prestado fora de prazo, esclarecimento esse, segundo a entidade demandada, perfeitamente inócuo e que nunca relevaria, inexplicavelmente, na formação da sua convicção, como a mesma reconhece no artigo 62º da contestação; Não houve qualquer intenção de introduzir elemento novo na proposta apresentada, de modo a influir na respectiva avaliação, avaliação essa que, refira-se, já havia sido feita pela entidade demandada; Como a própria entidade demandada reconhece - nos artigos 50º e seguintes da sua contestação - foram solicitados esclarecimentos a outros concorrentes, inclusive no que concerne à periodicidade do desconto a aplicar, os quais deveriam ter sido juntos, na íntegra, com o processo de concurso, já que integram o mesmo, nos termos do artigo 84º do CPTA; Pelo que, não se concebe como a situação da proposta apresentada pela autora seria diferente desta, ao ponto de não justificar também um pedido de esclarecimento, uma vez que se refere, não à periodicidade, mas ao âmbito do desconto; Como já demonstrado no articulado inicial, e aqui reiterado, a opção pela exclusão da proposta da autora beneficia alguns concorrentes em detrimento dos demais e revela-se violadora dos princípios da transparência e da livre concorrência, princípios fundamentais a qualquer procedimento de concurso público, previstos no artigo 1º, nº 4, do CCP; A referida violação, às normas do CCP e CRP, teve origem no facto de ter sido dada a oportunidade a determinados concorrentes de apresentarem respostas a pedidos de esclarecimentos e rectificações às propostas apresentadas; Oportunidade que foi subtraída à autora; Na verdade, os princípios de legalidade, justiça, igualdade, transparência e imparcialidade, inerentes a qualquer procedimento concursal público e previstos no artigo 1º, nº 4, do CCP, devem nortear toda e qualquer fase de formação do contrato; A exclusão da proposta da autora, para além de um tratamento discriminatório, poderá configurar, por isso, uma violação do dever de prossecução do interesse público, uma vez que subtrai, em violação das regras concursais, da comparação entre propostas, a proposta da autora; A qual pode ser, inclusive, a mais adequada ao interesse público; Como já dito, até ao momento em que foi detectado o referido lapso, a proposta da autora encontrava-se classificada em 2º lugar; Criando na mesma a expectativa legítima de que iria ser alvo de adjudicação dos serviços a contratar pela entidade demandada; Por todo o exposto, e por tudo o que já foi alegado em sede de articulado inicial, entende a autora que a acção deverá proceder. A ré AR termina as suas alegações com o seguinte quadro conclusivo: Estabelecem os artigos 10º, nº 1, alínea f), do «Programa do Concurso», e 2º, alínea f), do «Convite», que as propostas dos concorrentes devem incluir o desconto global a incidir sobre o valor da facturação semestral. Não admitem, por outro lado, as ditas peças a apresentação de propostas variantes [ver artigo 11º do Programa e 3º do Convite] antes obrigam a entidade adjudicante a excluir todas as propostas que não cumpram os parâmetros aí fixados [ver artigo 16º, nº 4, alínea b), do Programa do Concurso, e 8º, nº4, alínea b), do Convite]; A proposta apresentada ao abrigo da alínea f) do artigo 2º do «Convite» pela concorrente autora, ao oferecer um desconto global de 3% no valor total da facturação incidente «sobre o valor da factura [semestral], excluindo taxas de aeroporto e taxa de serviço» desrespeitava as especificações constantes do «Programa do Concurso» e do «Convite», pois que em nenhuma dessas peças era admitida a eliminação de quaisquer parcelas facturadas do cálculo do desconto global a efectuar; Tal proposta, para além de violar os termos e condições em que o item referido no artigo 2º, alínea f), do «Convite» foi colocado à concorrência, não permitia a sua avaliação em comparação com as propostas apresentadas pelos demais concorrentes, uma vez que as taxas de aeroporto e de serviço, para além de variáveis, assumem um valor bastante significativo na composição do preço das viagens; A proposta apresentada pela autora violou, portanto, também a exigência de comparabilidade das propostas, imposta pelo princípio da concorrência, termos em que impendia sobre o Júri do Concurso o dever legal da sua exclusão, nos termos estabelecidos nas alíneas a), b) e c), do nº2 do artigo 70º do CCP, como veio a acontecer; Não resultava, por outro lado, do documento em que se traduziu a proposta da autora, por aplicação dos critérios interpretativos do artigo 236º , do Código Civil , que a formulação que lhe foi dada se tivesse ficado a dever a um qualquer erro de escrita, devido a lapso manifesto ou erro palmar, a que fosse aplicável o regime do artigo 249º do CC e 148º do CPA; Em consequência, não impendia sobre o Júri o ónus de proceder à rectificação oficiosa da proposta em ordem a adequá-la às exigências decorrentes das peças do procedimento, e, muito menos, pedir esclarecimentos, ao abrigo do artigo 70º CCP, sobre as razões que poderiam ter levado a autora a formular a proposta nos termos e condições referidas, por a tanto se opor o princípio da intangibilidade das propostas, consignado no artigo 72º, nº2, do mesmo Código; No mais foram garantidos a todos os concorrentes iguais condições de acesso e participação no concurso, sendo que os lapsos detectados nas propostas apresentadas pelas B……., C…….., e D………, não apresentam qualquer analogia com a situação que originou a exclusão da proposta da autora; A actuação do Júri respeitou, portanto, o princípio da igualdade, que impõe que «se trate de modo igual o que é juridicamente igual e de modo diferente o que é juridicamente diferente, na medida da diferença»; Com efeito, ao Júri do procedimento apenas caberá suscitar esclarecimentos ao abrigo do artigo 72º do CCP em caso de dúvida quanto à vontade expressa pelos concorrentes, o que, como vimos, manifestamente não ocorria com a proposta apresentada pela autora; Como vem entendendo o STA, o princípio da intangibilidade ou estabilidade das propostas apenas consente a correcção de lapsos e erros materiais, quando manifestos, caso em que poderão os mesmos ser susceptíveis até de correcção oficiosa, e a todo o tempo, de acordo com o disposto nos artigos 249º do CC e 148º do CPA; Foram observados, por conseguinte, todos os procedimentos impostos pelos princípios da transparência, da concorrência e da igualdade, nomeadamente o princípio da intangibilidade das propostas, que é também uma decorrência dos princípios da concorrência e da igualdade. A contra-interessada B……… termina as suas alegações formulando estas conclusões: Da matéria de facto que emerge de todos os documentos juntos aos autos resulta que a autora apresentou proposta violadora de aspecto não sujeito a concorrência, motivo pelo qual foi legal e fundadamente excluída; Não resultou provado que a declaração da autora, no sentido de desconto global proposto no âmbito do concurso público incide sobre o valor total da factura, excluindo taxas de aeroporto e taxa de serviço, se consubstanciasse em lapso, que deveria conceder o direito à sua rectificação ou determinasse o convite ao aperfeiçoamento; O acto de exclusão da proposta da autora não sofre do vício de violação de lei imputado nos autos; O lapso cometido pela B…….., na sua proposta, está contextualizado como verdadeiro lapso pois que se tratou de remissão para regime jurídico que já tinha sido revogado, assim inexistindo matéria que permita concluir pela violação dos princípios da igualdade; Inexistem factos que permitam concluir pela violação dos princípios legalidade, justiça, igualdade, transparência e imparcialidade; Pois que, outrossim, resultou demonstrada a legalidade da decisão da ré na exclusão da proposta apresentada pela autora. A contra-interessada C…….., por fim, sintetiza as alegações nas seguintes conclusões: De acordo com as peças do procedimento, as propostas devem incluir o desconto global a incidir sobre o valor da facturação semestral, não excluindo as mesmas a eliminação de quaisquer itens facturados do cálculo do desconto global a efectuar; É claro na proposta da autora que o desconto global de 3% que incidiria sobre o total da factura excluiria as taxas de aeroporto e taxa de serviço; Não existe qualquer contradição na proposta apresentada pela autora, designadamente, no que se refere ao desconto global que incidiria sobre a facturação semestral; Não contém a proposta da autora qualquer lapso/erro de escrita ostensivo que possa ser legalmente corrigido, oficiosamente pelo Júri ou em sede de pedido de esclarecimentos sobre as propostas; O artigo 72º, nº2, do CCP, proíbe expressamente que os esclarecimentos a prestar integrem a proposta quando contrariem os elementos constantes dos documentos que a constituem; O esclarecimento que seria eventualmente prestado pela autora - no sentido de que o desconto incidiria sobre o valor total da factura, sem eliminação de itens facturados do cálculo do desconto global a efectuar - iria contrariar directamente os elementos constantes dos documentos integrantes da sua proposta, uma vez que a mesma refere expressamente que o desconto global de 3% que incidirá sobre o total da factura, excluindo taxas de aeroporto e taxa de serviço; O Júri do procedimento considerou a validade da Declaração com o modelo Anexo 1, anexo ao CCP, apresentada pela C………, apesar da mesma conter erros materiais na mesma - situação que não é comparável à alegada pela autora - que não contém qualquer contradição ou lapso de escrita conforme supra exposto; O princípio da igualdade tem um duplo conteúdo: a obrigação de dar tratamento igual a situações que sejam juridicamente iguais; e a obrigação de dar tratamento diferenciado a situações que sejam juridicamente diferentes; Pelo exposto, a entidade adjudicante não podia ter tomado outra atitude, no caso em apreço, que não a de excluir a proposta apresentada pela autora. Sem «vistos», por se tratar de processo urgente, cumpre apreciar e decidir. De Facto Com interesse para a decisão julgam-se provados os seguintes factos: 1- A autora «A…….., Lda.» [doravante apenas A……..], é uma sociedade que presta serviços no âmbito da actividade das agências de viagens – ver folhas 22 a 25 dos autos, e volume III do PA; 2- A ré, Assembleia da República, através do «Anúncio de Procedimento nº 356/2014» [publicado no Diário da República nº18, II Série, de 27.01.2014] lançou «Concurso Limitado por Prévia Qualificação GARIP/2014/02», para celebração de Acordo Quadro para o Fornecimento Contínuo de Viagens e Alojamentos à Assembleia da República - ver folhas 26 a 28, 81 e 82 dos autos; 3- Constituem peças deste concurso: o Programa do Procedimento, o Caderno de Encargos e o Convite à Apresentação das Propostas - ver, respectivamente, folhas 83 a 93, 94 a 100, e 101 e 102 dos autos, todas dadas por reproduzidas; 4- O Convite, no seu artigo 2º, alínea f), diz que as propostas devem incluir como documentos, além do mais, «Desconto global a incidir sobre o valor da facturação anual» , no seu artigo 3º diz que «Não é admissível a apresentação de propostas variantes» , e no seu artigo 5º que «É de 90 dias o prazo da obrigação da manutenção das propostas» - ver folha 101 e 102 dos autos; 5- O Programa do Procedimento diz, no artigo 16º, nº 4, que «A entidade adjudicante excluirá as propostas que se revelem inadequadas à Assembleia da República, nomeadamente por: a) Não se revelarem apropriadas à dignidade das atribuições parlamentares; b) Não cumprirem o disposto nas peças do procedimento» - ver folhas 83 a 93 dos autos; 6- Em 16.05.2014 foi elaborado o «Relatório Final da Fase de Qualificação» no âmbito desse concurso GARIP/2014/02 – ver folhas 104 a 111 dos autos, dadas por reproduzidas; 7- Em 30.05.2014, a Exa. Presidente da AR proferiu despacho, na Informação 15/GARIP/2014 [16.05.2014], pelo qual, com fundamento no «Relatório Final da Fase de Qualificação», convidou a apresentar propostas os concorrentes seguintes: - E……., S.A.; B…….., S.A.; D……., S.A.; A…….., Lda.; C…….., Lda. – ver folhas 103 e 104 a 111, dos autos, dadas por reproduzidas; 8- Em 20.06.2014 a autora, A…….., apresentou a declaração de aceitação do «Caderno de Encargos» [a que se refere o artigo 57º, nº1 alínea a), do CCP], juntando em anexo a «Proposta» a que se refere o artigo 2º, alínea f), do «Convite» - ver volume III do PA; 9- Desta «Proposta» consta, no que se «refere à alínea f) do artigo 2º do Convite», e sobre o Desconto global a incidir sobre o valor da facturação anual , que a autora « oferece à Assembleia da República o desconto global de 3%» e que «O desconto incidirá: - Sobre o valor total da factura, excluindo taxas de aeroporto e taxa de serviço» - ver folhas 29 e 143 dos autos, e volume III do PA; 10- Em 01.07.2014 foi emitido «Relatório Preliminar da Fase de Avaliação» no qual foi proposta esta ordenação dos candidatos: - C………, Lda.; - A…….., Lda.; - B………, S.A.; - D………., S.A.; - E………, S.A. – ver volume III do PA; 11- Em 09.07.2014 o Júri proporcionou aos concorrentes o direito de audiência prévia nos termos do artigo 185º do CCP - ver folhas 30 a 37 dos autos, dadas por reproduzidas, e volume III do PA; 12- Na sua pronúncia, em audiência prévia, a candidata E………. defendeu, além do mais, a exclusão da proposta apresentada pela A………, na medida em que a mesma não cumpria o previsto na alínea f) do nº1 do artigo 2º do Convite quando declara que o desconto global incidirá «sobre o valor total da factura, excluindo taxas de aeroporto e taxa de serviço» - ver folhas 30 a 37 dos autos; 13- Em 08.08.2014, após audição dos candidatos, foi elaborado «Relatório Preliminar da Fase de Avaliação» dele constando ser intenção do Júri propor « A exclusão da proposta da A………, Lda., ao abrigo do disposto nas alíneas b) e c) do nº2 do artigo 70º do CCP [...]» - ver folhas 30 a 37 dos autos, dadas por reproduzidas, e volume III do PA; 14- Neste «Relatório Preliminar da Fase de Avaliação» diz-se, sobre a proposta da autora, o seguinte: «A proposta da A…….., Lda., define que o desconto global incidirá sobre o valor total da factura, excluindo taxas de aeroporto e taxa de serviços […]. A exclusão definida pela concorrente constitui alteração ao caderno de encargos, na medida em que este documento – nem qualquer outra peça do procedimento – prevê a eliminação de itens facturados do cálculo do desconto global a efectuar. A exclusão definida pela concorrente constitui ainda um factor de impossibilidade de avaliação comparativa da sua proposta, porquanto os demais concorrentes incluem as taxas de aeroporto e de serviço na fórmula de apuramento do desconto. Consequentemente, é intenção do júri propor a exclusão da proposta da A…….., Lda., ao abrigo do disposto nas alíneas b) e c) do nº 2 do artigo 70º do CCP» - ver folhas 30 a 37 dos autos, e volume III do PA; 15- Foi concedido aos concorrentes novo exercício do direito de audiência prévia [artigo 148º, nº2, ex vi 162º, ambos do CCP] – ver folhas 30 a 37 dos autos, e volume III do PA; 16- Em 25.08.2014, por comunicação submetida na respectiva plataforma electrónica, e sob o assunto de «Resposta Audiência Prévia», a autora esclareceu que a indicação «excluindo taxas de aeroporto e taxa de serviço» que consta do seu anexo «Proposta de desconto global a incidir sobre o valor da facturação semestral» corresponde a « um formulário tipo, que a A………. aplica igualmente, aos clientes Corporate [e] que por lapso não foi eliminado […] mas na realidade conforme mencionado, o desconto é sobre o total da factura» , solicitando ao Júri do procedimento que tivesse em conta tal esclarecimento e considerasse válida a sua proposta - ver folha 38 dos autos, e volume III do PA; 17- Nesta mesma comunicação refere-se que «Relativamente ao prazo de audiência prévia, pelo facto de o responsável pelo procedimento se encontrar de férias e o seu substituto não ter submetido correctamente a resposta, só nesta data a submetemos correctamente, pelo que pedimos as nossas sinceras desculpas» – ver folha 38 dos autos, e volume III do PA; 18- Em 08.09.2014 foi emitido o «Relatório Final da Fase de Avaliação» do qual consta, além do mais, o seguinte: «17. Na medida em que a pronúncia [da A……….] foi apresentada fora de prazo o júri está impedido de se debruçar sobre o seu conteúdo» , e consta ainda que «18. Não obstante, entende útil [o júri] verter para o presente relatório os considerandos seguintes: - Quanto à menção da exclusão das taxas de aeroporto e taxas de serviço do cálculo do valor de desconto, a mesma constitui uma declaração negocial violadora do caderno de encargos; - A referida declaração é clara e não encontra elementos de incongruência no resto da proposta; - o que significa que o júri não pode propor diferentemente do que consta atrás [ponto 11 b)]» e deste modo, tudo ponderado «o júri, conforme dispõe o artigo 148º, aplicável por força do artigo 162º, ambos do CCP, propõe: A) A exclusão da proposta da A…… Lda., ao abrigo do disposto nas alíneas b) e c) do nº 2 do artigo 70º do CCP; B) A seguinte ordenação das propostas: - 1º- C………, Lda., com a pontuação final de 66,0; 2º- B………., S.A, com a pontuação final de 64,0; 3º- D……., S.A, com a pontuação final de 41,7; - 4º- E…….., S.A., com a pontuação final de 32,0 – ver folhas 12 a 20 e 116 a 120 dos autos, dadas por reproduzidas, e volume III do PA; 19- Em 12.09.2014,e com base nesse «Relatório Final da Fase de Avaliação», foi elaborada a Informação nº26/GARIP/2014, propondo a adjudicação dos serviços de fornecimento de viagens e alojamentos à Assembleia da República e a consequente celebração do «Acordo-Quadro»com os concorrentes que ficaram ordenados nos três primeiros lugares – ver folhas 112 e 113 dos autos; 20- Em 09.10.2014, Sua Excelência a Presidente da Assembleia da República proferiu despacho, na referida Informação 26/GARIP/2014, autorizando a adjudicação nos termos das disposições conjugadas dos artigos 36º , 187º , 188º e 189º do CCP, 17º , nº1, alínea b), do DL nº197/99 , de 08.06, e 54º, nº2, da Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República [Lei nº77/78, de 01.07, alterada e republicada pela Lei nº28/2003 , de 30.07] – ver folhas 21, 112 a 113 dos autos; 21- No dia 17.10.2014, a decisão de adjudicação do «Acordo-Quadro» aos concorrentes «C………, Lda., B……., S.A., e D………., S.A.», e a exclusão da proposta da autora, foi notificada, através da plataforma electrónica, a todos os concorrentes - ver fluxo do procedimento na plataforma electrónica, a folhas 140 a 142 dos autos; 22- As concorrentes B……… e C……… apresentaram a declaração exigida pela alínea a) do nº 1 do artigo 2º do «Convite» em conformidade com o modelo Anexo I ao CCP, mas na redacção em vigor antes da alteração aprovada pelo DL nº149/2012 , de 12.07, declarações que coincidem com o modelo actualmente em vigor, com excepção das alíneas f) e j) do ponto 4 – ver folhas 12 a 20 e 116 a 120 dos autos, e volume III do PA; 23- O Júri aceitou as declarações dessas concorrentes, uma vez que embora devessem seguir o modelo anexo I ao Código dos CCP asseguravam as condições legalmente exigidas no artigo 55º deste Código para se apresentarem a concurso - ver folhas 12 a 20 e 116 a 120 dos autos, e volume III do PA; 24- Foram solicitados, pelo Júri, esclarecimentos à D………, porque esta concorrente declarou na proposta que iria « remunerar a Assembleia da República, anualmente e após regularização de todas as facturas » - ver folhas 12 a 20 e 116 a 120 dos autos, e volume III do PA; 25- O Júri pretendeu esclarecer se a anualidade se referia ao modo de cálculo ou à periodicidade da efectivação do desconto, pelo que solicitou, em 18.07.2014, esclarecimentos à concorrente, como seguidamente se transcreve: «Exmos. Senhores, O Júri, ao abrigo do disposto no artigo 72º do Código dos Contratos Públicos, solicita o esclarecimento dos seguintes pontos: Atendendo a que, na secção da vossa proposta subordinada ao tema “Modelo de remuneração”, é indicado que «A D……… irá cobrar à Assembleia da República por cada passageiro e por cada voucher emitido para viagem ou alojamento o valor de 2,5 euros [cêntimos],» e no quadro tabela de taxas é indicado para a «Taxa de serviço para emissão do bilhete / voucher por viagem / alojamento» o valor de 1,00€ [um euro], agradecemos que seja esclarecido se, por cada emissão, será cobrado o primeiro valor referido [2,50€], tal como assumido pelo Júri no relatório preliminar ou o somatório dos dois [3,50€]; Atendendo a que, na secção da vossa proposta subordinada ao tema “Desconto global a incidir sobre o valor da facturação anual”, é referido que a «A D……… irá remunerar a Assembleia da República, anualmente e após regularização de todas as facturas, pelo valor percentual de 1,1% [um vírgula um por cento]», agradecemos que seja esclarecido como tal se combina com o disposto no nº 3 do artigo 4º do Caderno de Encargos que determina que «O valor dos descontos acumulados será devolvido à AR em cada seis meses de vigência do acordo quadro, podendo ser compensado com facturas pendentes.” Agradecendo que as respostas sejam apresentadas no prazo máximo de 3 dias úteis, enviamos os melhores cumprimentos – ver volume III do PA; 26- Em 21.07.2014, e na sequência de tal pedido, veio a D………… clarificar a sua proposta nos seguintes termos: «Exmos. Senhores Júri do Procedimento, Em resposta ao pedido de esclarecimento efectuado, a D…….. clarifica: A) De facto consta da nossa proposta na secção subordinada ao tema “Modelo de remuneração”, a indicação que «A D…….. irá cobrar à Assembleia da República por cada passageiro e por cada voucher emitido para viagem ou alojamento o valor de 2,5 euros [dois euros e cinquenta cêntimos].» Lamentavelmente trata-se de um lapso. A proposta da D……… é cobrar apenas o valor de 1,00 euros para a taxa de serviço para emissão do bilhete / voucher por viagem / alojamento. Solicitamos ao Exmo. Júri do procedimento que aceite esta correcção: A leitura correta deste ponto é: Modelo de Remuneração Valor de emissão de voucher por viagem ou alojamento A D……… irá cobrar à Assembleia da República por cada passageiro e por cada voucher emitido para viagem ou alojamento o valor de 1,00 euros [um euro]. B) A proposta de “Desconto global a incidir sobre o valor da facturação anual”, apesar de mencionar “anualmente” combina inteiramente com o disposto no nº3 do artigo 4º do Caderno de Encargos que determina que «O valor dos descontos acumulados será devolvido à AR em cada seis meses de vigência do acordo quadro, podendo ser compensado com facturas pendentes». Declaramos ainda a nossa disponibilidade para processar este desconto noutras periodicidades caso seja do interesse da Assembleia da República – ver volume III do PA; 27- Prestados os esclarecimentos antes reproduzidos, o Júri reconheceu que o convite patente na plataforma fazia alusão à periodicidade anual, tanto nos elementos a incluir nas propostas [alínea f) do nº1 do artigo 2º], como no critério de adjudicação [alínea b) do nº1 e alínea b) do nº 3 do artigo a 8º], o que se considerou ser susceptível de induzir os concorrentes a recorrerem a títulos e expressões que se referem à anualidade, referências que não impedem, no entanto, a aplicação da remuneração semestral definida no caderno de encargos, tal como foi confirmado pelo concorrente questão - ver folhas 12 a 20 e 116 a 120 dos autos, e volume III do PA; 28- Entendeu o Júri que os esclarecimentos prestados confirmavam que o desconto seria realizado com periodicidade semestral, motivo pelo qual não havia razões para propor a exclusão da proposta da D………, ao abrigo do artigo 70º do CCP - ver folhas 12 a 20 e 116 a 120 dos autos, e volume III do PA; 29- Em 11.12.2014 foi celebrado entre a AR e B…….., C…….. e D…….. o «Acordo-Quadro para fornecimento contínuo de viagens e alojamentos à Assembleia da República» cuja certidão consta de folhas 228 a 236 dos autos, e que damos aqui por inteiramente reproduzido. De Direito 1. A Assembleia da República [AR] abriu um concurso público, limitado por prévia qualificação, visando seleccionar co-contratantes para a celebração de «Acordo-Quadro» para fornecimento contínuo de viagens e alojamentos à AR, sendo que esse «Acordo-Quadro», resultante do procedimento de concurso, disciplinará as relações contratuais futuras a estabelecer entre os contratantes seleccionados e a AR no âmbito desse referido fornecimento [Anúncio do Procedimento, artigos 1º do Programa do Procedimento e do Caderno de Encargos – sobre «Acordos quadro» ver Título V do CCP, artigos 251º a 259º]. No termo da fase prévia, de «qualificação», foram seleccionadas e convidadas a apresentar propostas 5 candidatas: E……..; B……..; D……..; A……..; e C…….[aqui referidas de forma abreviada]. No termo da fase de «avaliação» das propostas, a proposta que foi apresentada pela A……. foi excluída, sendo as outras 4 assim ordenadas: 1º C…….; 2º B…….; 3º D……..; 4º E……... A A…….. impugna nesta acção a decisão administrativa de exclusão da sua proposta, constante do «Relatório Final da Fase de Avaliação», e consumada no respectivo «Despacho de Adjudicação», bem como todos os actos praticados no desenvolvimento destes, entre os quais pontifica o «Acordo-Quadro», celebrado em 11.12.2014 entre a AR e as candidatas que apresentaram as propostas que ficaram ordenadas nos 3 primeiros lugares, ou seja, a C…….., a B……., e D…….. Defende que tais actos deverão ser declarados nulos, ou pelo menos anulados, porque a sua exclusão, ou melhor, a exclusão da sua proposta é ilegal, uma vez que viola os princípios da igualdade, transparência e concorrência [artigos 13º, nºs 1 e 2, CRP, e 1º, nº4, do CCP], e, ainda, os princípios da legalidade, justiça, imparcialidade, prossecução do interesse público e tutela da confiança [ver petição inicial e alegações]. Importa, portanto, apreciar da ocorrência ou não destas ilegalidades, em ordem a julgar do mérito do pedido anulatório formulado pela autora. 2. Tudo assenta num dos documentos integradores da «proposta» apresentada pela A…….., isto é, no documento por ela apresentado em cumprimento da alínea f) do artigo 2º do «Convite» [e alínea f) do artigo 10º do «Programa do Procedimento»] que impunha que as propostas incluíssem o «Desconto global a incidir sobre o valor da facturação anual»[ponto 4 do provado]. Dando cumprimento a esta imposição, a autora apresentou «proposta integrada por documento» em que declara que esse desconto «incidirá sobre o valor total da factura, excluindo taxas de aeroporto e taxa de serviço» [pontos 8 e 9 do provado]. Num primeiro momento o Júri do concurso admitiu e avaliou todas as propostas e comunicou aos concorrentes a sua intenção de as ordenar da forma seguinte: 1º C……..; 2º A……..; 3º B……..; 4º D……..; e 5º E…….. [10 do provado]. Porém, tendo a exclusão da proposta da autora sido defendida pela candidata E……… em sede de audiência prévia [pontos 11 e 12 do provado], veio a mesma a ser objecto de novo pronunciamento do Júri, no sentido da exclusão [ponto 13 do provado], e, tendo sido cumprida de novo a audiência dos concorrentes, tal exclusão foi vertida no «Relatório Final da Fase de Avaliação», e decidida no «Despacho de Adjudicação» de 09.10.2014 [pontos 15, 18 a 20 do provado]. Aquela primeira admissão da proposta da autora foi-o a título de projecto ainda sujeito a audiência prévia, razão pela qual não vemos qualquer entrave legal à sua posterior exclusão na sequência dessa audição. 3. Vejamos quais os motivos da exclusão da proposta da autora, A……... A E……… defendeu que ela, ao declarar que o desconto global incidirá «sobre o valor total da factura, excluindo taxas de aeroporto e taxa de serviço» não cumpria o previsto na alínea f) do artigo 2º do «Convite» [alínea f) do artigo 10º do «Programa do Procedimento»]. Pronunciando-se em sede de audiência prévia, a A……… não contestou essa alegação de incumprimento, apenas explicou que utilizou um «formulário tipo», e que «por lapso não foi eliminado» o segmento «excluindo taxas de aeroporto e taxa de serviço» mas que «na realidade, conforme mencionado, o desconto é sobre o total da factura». E acrescentou que «Relativamente ao prazo de audiência prévia, pelo facto de o responsável pelo procedimento se encontrar de férias e o seu substituto não ter submetido correctamente a resposta, só nesta data a submetemos correctamente, pelo que pedimos as nossas sinceras desculpas» [pontos 16 e 17 do provado]. Mas a proposta da autora acabou «excluída» pelo Júri em sede de relatório final de avaliação, pois a sua pronúncia em sede de audiência prévia foi apresentada «fora de prazo», e, não obstante esta extemporaneidade, ainda pelas seguintes razões: - A «exclusão das taxas de aeroporto e de serviço» do cálculo do valor de desconto constitui «declaração negocial violadora do caderno de encargos», porquanto se trata de uma «declaração clara», e que «não encontra elementos de incongruência no resto da proposta»e sendo certo que nenhuma outra peça do procedimento prevê «eliminação de itens facturados do cálculo do desconto global a efectuar»; - além disso, a exclusão «constitui factor de impossibilidade de avaliação comparativa da proposta, já que os demais concorrentes incluem taxas de aeroporto e de serviço na fórmula de apuramento do desconto»[pontos 18 a 20 do provado]. Nesta base, com fundamento nas alíneas b) e c) do nº2 do artigo 70º, e artigo 148º, ambos do CCP [ ex vi artigo 162º do CCP], o Júri propôs, em sede de «Relatório Final», a exclusão da proposta da A………. [Estipula o artigo 70º do CCP, sobre «Análise das propostas», que «2. São excluídas as propostas cuja análise revele […] b) Que apresentam atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspectos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos nºs 4 a 6 e 8 a 11º do artigo 49º; c) A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respectivos atributos» . E diz o artigo 148 do CCP, no nº1, que «Cumprido o disposto no artigo anterior, o júri elabora um relatório final fundamentado, no qual pondera as observações dos concorrentes efectuadas ao abrigo do direito de audiência prévia, mantendo ou modificando o teor e as conclusões do relatório preliminar, podendo ainda propor a exclusão de qualquer propostas se verificar, nesta fase, a ocorrência de qualquer dos motivos previstos no nº 2 do artigo 146º» ]. E assim foi decidido. 4. A autora da acção, defende que a «Declaração por ela apresentada ao abrigo da alínea f) do nº1 do artigo 2º do Convite», ao excluir «as taxas de aeroporto e taxa de serviço» padece de «lapso manifesto» que não foi por ela detectado, e que deveria ter dado azo a um pedido de esclarecimento por parte do Júri do Concurso, até porque o fez noutros casos semelhantes e relativamente a outras concorrentes. Daí entender que foram violados os «princípios» supra referidos e consagrados nos artigos 13º, nºs 1 e 2, da CRP, e 1º, nº4, do CCP [Segundo o artigo 13º da CRP, sobre o princípio da igualdade, «1- Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei; 2- Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual» . Segundo o artigo 1º nº4 do CCP «À contratação pública são especialmente aplicáveis os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência» ]. 5.Diz o artigo 56º nº 1 do CCP que « A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo» . E diz o seu nº 2 que «Para efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos». A proposta apresentada pelo candidato no âmbito de concurso público constitui, assim, a sua declaração negocial, ou seja, a peça onde ele comunica à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo como pretende fazê-lo. E, por sua vez, é com base nela que a entidade adjudicante forma o seu juízo e toma a sua decisão. Daqui decorre não só que a proposta é uma peça fundamental do procedimento de contratação pública, mas também o princípio da sua imutabilidade ou da sua intangibilidade, o qual proíbe, por regra, que ela seja objecto de «alterações ou de correcções posteriores à sua apresentação. Este Supremo Tribunal vem encarando a «proposta» apresentada no âmbito de procedimento de contratação pública como verdadeira «declaração negocial» e, enquanto tal, sujeita à possibilidade de correcção de lapsos e de erros materiais manifestos, rectificáveis a todo o tempo, e sujeita à tarefa hermenêutica, como qualquer outra declaração de vontade, sendo-lhe aplicáveis, na falta de norma especial nesta matéria, as regras gerais do Código Civil, ou seja, o disposto no artigo 249º e os critérios interpretativos para os negócios formais que são ditos no artigo 238º do mesmo [ver, entre outros, AC STA de 13.01.2011, Rº0839/10; AC STA de 22.03.2011, Rº01042/10; AC STA de 09.05.2012, Rº0760/11; AC STA de 30.01.2013, Rº0878/12; e AC STA de 25.09.2014, Rº0580/14]. Aquelas correcções, de lapsos e erros materiais manifestos, ao abrigo do artigo 249º do CC , exigem que o lapso ou o erro se manifeste com objectividade, e no contexto da declaração de vontade, de modo que apenas se rectifica a forma, e não a substância, nada se acrescenta ou altera, apenas se rectifica. Por seu lado, nos «negócios formais» [ artigo 238º do CC ], embora continue a valer a chamada teoria da impressão do destinatário, exige-se que o sentido objectivo da declaração esteja expresso, ainda que imperfeitamente, nos próprios termos da declaração formalizada, sendo inoperante se lá não estiver minimamente reflectida. É dentro desta lógica correctiva e interpretativa que o artigo 72º do CCP, sob a epígrafe de «Esclarecimentos sobre as propostas», estipula que «1- O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considera necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas. 2- Os esclarecimentos prestados pelos respectivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respectivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do nº2 do artigo 70º». Estes esclarecimentos, assim permitidos, para se manterem fiéis ao princípio da imutabilidade da proposta, deverão limitar-se «a tornar clara qualquer ambiguidade ou obscuridade de que a proposta padeça, não podendo introduzir qualquer elemento novo que possa influir na sua apreciação e avaliação» [AC STA de 22.03.2011, Rº01042/10]. E ocorre obscuridade quando a proposta contém algum passo cujo sentido seja ininteligível, e ambiguidade quando alguma passagem da proposta se preste a interpretações diferentes. Num caso, não se sabe o que se quis dizer, no outro caso hesita-se entre dois sentidos diferentes e porventura opostos. Ora, no caso em apreço não é nada disto que acontece. A declaração apresentada pela autora ao abrigo da alínea f) do nº1 do artigo 2º do Convite, atento o que resulta das peças do procedimento do concurso [ponto 3 do provado], constitui um elemento incluído no critério de adjudicação com valia de 40%, e assim submetido claramente à concorrência. Pelo que constitui atributo da proposta. Não integra «lapso ou erro material» que brote, com objectividade, do contexto da declaração, sendo certo que se traduz num segmento excludente claro, sem ambiguidades que justificassem qualquer «pedido de esclarecimento» por parte do Júri do concurso. Assim, ao não dirigir à autora qualquer solicitação de esclarecimento, relativa à declaração aqui em causa, o Júri do Concurso não violou os princípios por ela invocados, mormente da «legalidade, justiça, concorrência, tutela da confiança e imparcialidade». Note-se, ainda, que a circunstância de num primeiro momento ter sido admitida a proposta da autora não impedia que, após a realização da audiência prévia, em que foi suscitada a questão excludente pela E………, ela viesse a ser excluída no «Relatório Final», como permite o citado artigo 148º, nº 1, do CCP. 6. Invoca a autora, ainda, que a opção pela exclusão da sua proposta viola os «princípios da igualdade, imparcialidade e transparência», na medida em que o Júri deu oportunidade a algumas concorrentes de «apresentarem respostas a pedidos de esclarecimentos e rectificações às propostas apresentadas» , oportunidade essa que «foi subtraída à autora» originando um «tratamento discriminatório» entre candidatas ao concurso. Refere-se a irregularidades detectadas nas propostas das B…….. e C…….., e a esclarecimentos solicitados à D…….. Quanto às primeiras, o que se passou foi que a B……. e a C……. juntaram a declaração exigida pela alínea a) do nº 1 do artigo 2º do «Convite» [segundo a qual as propostas devem incluir «Declaração conforme modelo constante do Anexo I do Código dos Contratos Públicos» ] de acordo com o modelo do «Anexo I» do CCP mas na redacção em vigor antes da alteração aprovada pelo DL nº149/2012 , de 12.07. Apesar de ligeiras diferenças entre as alíneas f) e j) dos dois modelos de anexo, o certo é que, em substância, a declaração apresentada pelas duas candidatas, embora ao abrigo do modelo anterior, cumpria todos os itens exigidos por lei. Por isso, o Júri aceitou tais declarações, por apenas destoarem formalmente no modelo de anexo, sendo que, materialmente, asseguravam todas as condições legalmente exigidas. Quanto à D………, o Júri solicitou-lhe, ao abrigo do artigo 72º do CCP, os esclarecimentos vertidos na carta datada de 18.07.2014 [ponto 25 do provado], que ela prestou nos termos da carta datada de 21.07.2014 [ponto 26 do provado]. Ora, ponderados os conteúdos de tais missivas, facilmente se conclui que esses esclarecimentos solicitados pelo Júri resultam de ambiguidades detectadas quer na proposta quer nas próprias peças processuais, sendo que estas últimas terão contribuído para aquelas primeiras. De qualquer modo, estamos perante situações muito diferentes da respeitante à proposta da autora. Aqui trata-se de clarificar, de desvanecer dúvidas geradas por períodos temporais e percentagens. Ali de um segmento claro e unívoco da proposta da autora, cuja linearidade não justificava, de modo algum, pedido de esclarecimento. E não estando perante situações iguais, mas distintas, nem se manifestando no proceder do Júri do Concurso qualquer obscuridade ou parcialidade, resta julgar improcedente a invocada violação dos «princípios da igualdade, imparcialidade, transparência» que a autora assaca aos actos impugnados. Decisão Nestes termos, decidimos julgar improcedentes os pedidos formulados nesta acção do contencioso pré-contratual. Custas pela autora. Lisboa, 7 de maio de 2015. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.