01100/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para efeitos do preceituado no art. 9º do D-L nº 48.051, de 21.11.67 (responsabilidade da Administração por acto lícito) é prejuízo anormal aquele que se revista de certo peso ou gravidade, em termos de ultrapassar os limites daquilo que o cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, isto é, que extravase dos encargos sociais normais, exigíveis como contrapartida da existência e funcionamento dos serviços públicos, e prejuízo especial aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que incide desigualmente sobre um indivíduo ou grupo determinado.

II- Não constitui prejuízo dessa natureza a perda de clientela e de receitas dum estabelecimento comercial de café e bar por efeito de obras camarárias de construção de rede de saneamento, passeios, asfaltamento e outras infra-estruturas de uma rua da sede do concelho onde o mesmo se localiza, e que se tornou praticamente intransitável durante cerca de 9 meses.

III- Efectivamente, não foi somente o Autor, ou um grupo restrito de pessoas, a sofrer o sacrifício e o prejuízo, mas a maior parte dos moradores e comerciantes da zona, conquanto possa ser diferente a medida que isso comportou para cada um, e que é reflexo da sua maior ou menor exposição à situação criada; por outro lado, o universo das pessoas que, como ele, tiveram de suportar os efeitos nocivos dos trabalhos não é substancialmente diferente do que é composto por aqueles que mais directamente ficaram a beneficiar com os melhoramentos introduzidos, o que mostra não ter havido verdadeira ruptura com a igualdade na repartição dos encargos públicos, a justificar a intervenção restauradora da indemnização.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A. .. e a CÂMARA MUNICIPAL DE VILA NOVA DE GAIA recorrem da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto que julgou parcialmente procedente acção de responsabilidade civil extra-contratual contra a mesma câmara, condenando-a no pagamento ao Autor da indemnização de 3.063.187$00 (três milhões, sessenta e três mil, cento e oitenta e sete escudos), correspondentes a € 15.279,11 (quinze mil, duzentos e setenta e nove euros e onze cêntimos), acrescida de juros de mora à taxa legal vencidos desde a data da citação (06/01/99) até integral pagamento.

O Autor apresentou as alegações de fls. 223 a 227, inclusivé, que concluiu do seguinte modo:

“a) O A. peticionou a condenação da R. a indemnizá-lo no pagamento de

74819,68 €, a título de lucros cessantes, pelo encerramento do estabelecimento e consequente entrega à senhoria;

b) Ainda que não se fixasse aquele montante, o Tribunal sempre deveria condenar a R. em quantia a liquidar em execução de sentença, correspondente aos alegados lucros cessantes;

c) O Tribunal "a quo" absteve-se de conhecer daquele pedido, e não o deveria ter feito;

d) O A., com o estabelecimento em funcionamento, retiraria os consequentes lucros;

e) o Tribunal deverá condenar a R. a indemnizar o A. quanto aos lucros cessantes, que deverão acrescer ao montante já liquidado na Sentença recorrida.”

A Câmara Municipal de Gaia apresentou as alegações de fls. 231 a 234 inclusivé, formulando a final as conclusões seguintes:

“1° A indemnização arbitrada ao Recorrido assenta na responsabilidade civil por acto lícito praticado pela Recorrente;

2° São requisitos desta responsabilidade,

a) a prática pelo ente administrativo de acto lícito;

b) a produção de danos;

c) nexo de causalidade entre a conduta e os danos;

d) que tais danos resultem de encargos ou prejuízos especiais ou anormais;

e) e/ou que só ele tenha sofrido tais danos.

3° Da matéria de facto dada como provada e fixada pelo Tribunal a quo não resulta estarem verificados os dois últimos requisitos ut supra referenciados.

4° Pelo que não pode haver lugar à indemnização arbitrada.

5° Já que foi violado o disposto no n.º 1 do art.º 9° do D. L. n.º 48051 de 21/11/67 pelo acórdão recorrido que cometeu a nulidade prevista na al. c), n.º 1 do art.º 668° do C.P.C..”

Não houve contra-alegações em relação a nenhum dos recursos e, neste Supremo Tribunal, o Ministério Público emitiu o parecer de fls. 243 a 246, do seguinte teor:

“São dois os recursos jurisdicionais interpostos: um interposto pela ré Câmara Municipal de Gaia e outro interposto pelo autor A

Começaremos por analisar o recurso interposto pela Câmara.

Improcede, a nosso ver.

A questão que aqui está em causa é a de saber se neste caso se verificam os pressupostos da responsabilidade civil por actos lícitos: especialidade e anormalidade do dano, exigidos pelo artº 9° do DL n° 48051, de 21 de Novembro de 1968.

Segundo alega a Câmara, da matéria fixada pela 1ª instância não decorre a demonstração de que os encargos ou prejuízos sofridos pelo recorrido tenham sido especiais ou anormais para ele, ou seja, diferentes dos padecidos pelos demais administrados por razões específicas do seu estabelecimento, ou que tenham sido suportados só por ele na execução das obras executadas no interesse geral.

Vejamos.

Resulta da matéria de facto dada como provada, além do mais:

- que o autor explorava desde 94.01.22 um estabelecimento comercial de café e bar, com entrada pelo n° ... da Rua de ..., em Vila Nova de Gaia;

- que a ré Câmara adjudicou uma empreitada cujos trabalhos tiveram início em 97.07.23 e que consistiu na construção da rede de saneamento, construção de passeios, construção de outras infra-estruturas e asfaltamento da Rua de ... (arruamento onde se situa o estabelecimento do autor) pelo prazo de 180 dias, depois prorrogado por mais 90 dias, por deliberação da Câmara de 98.02.26;

- que no ano de 1996 o autor teve um lucro de cerca de Esc. 611.750$00, e, que em resultado da realização daquelas obras o autor registou, no ano de 1997, perdas patrimoniais na ordem de pelo menos Esc. 1.515.835$00, e, no ano de 1998, perdas patrimoniais na ordem de pelo menos Esc. 1.547.352$00.

- que o autor e a sua família apenas sobrevivem com a receita deste estabelecimento.

A propósito da exigência legal da especialidade do prejuízo escreve António Dias Garcia (In "Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública" - Coordenação de Fausto de Quadros, p. 208):

A especialidade decorre da incidência desigual do prejuízo sobre um cidadão ou grupo de cidadãos; por outras palavras: para que um prejuízo se possa ter por especial é necessário que um cidadão ou grupo de cidadãos tenha sido, através de um encargo público, colocado em situação desigual em relação à situação das pessoas; assim, o sacrifício será especial na medida em que viole o princípio da igualdade, a que a Administração Pública está vinculada na sua actuação - artº 266°, n° 2, da Constituição.

Neste caso concreto argumenta a Câmara que "as obras executadas no arruamento onde se localizava o estabelecimento do recorrido, pelo facto de ter ficado praticamente intransitável impôs necessariamente sacrifícios e prejuízos a todos os moradores e também aos demais estabelecimentos naquele situados".

O argumento não procede visto que o fim prosseguido com a realização das obras não se limita à satisfação dos interesses dos moradores e dos proprietários dos estabelecimentos da citada Rua de .... A execução das obras teve em vista a satisfação de um interesse geral que ultrapassa esse universo: melhorias introduzidas no saneamento, na circulação e na rede viária urbana, que beneficiam a generalidade dos cidadãos. Contudo, o sacrifício suportado pelo autor não ocorre em relação à generalidade das pessoas.

É esta situação de desigualdade que permite concluir que são especiais os prejuízos sofridos pelo autor.

Mas, além disso, cremos, também, que tais prejuízos são anormais. Relativamente ao requisito anormalidade escreve Gomes Canotilho (In “O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos”:

Os pequenos sacrifícios, oneradores de alguns cidadãos, constituem simples encargos sociais, compensados por vantagens de outra ordem proporcionadas pela actuação da máquina estatal; se o dano não exceder os encargos normais exigíveis como contrapartida dos benefícios emergentes da existência e funcionamento dos serviços públicos, não há lugar a pagamento de indemnização, sob pena de insolúveis problemas financeiros, paralisadores da actividade estadual.

Ora, considerando que neste caso concreto o autor, em resultado das obras, registou perdas patrimoniais, nos anos de 1997 e 1998, num total não inferior a

Esc. 3.063.187$00, e que ele e a sua família apenas viviam das receitas do estabelecimento, será forçoso concluir que tais prejuízos excedem manifestamente o valor do benefício por eles retirado do serviço público que, por esse meio, se visou prestar, ultrapassando também em muito os encargos normalmente suportados por todos os cidadãos e que são inerentes à vida em comunidade.

Verificam-se, assim, os requisitos em análise da responsabilidade civil da Administração por actos lícitos, pelo que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional interposto pela Câmara.

Vejamos, agora, o recurso interposto pelo autor.

Neste recurso é censurada a sentença por não ter sido condenada a Câmara ao pagamento de indemnização, a título de lucros cessantes, pelo encerramento do estabelecimento e respectiva entrega à senhoria.

Não tem razão o recorrente.

Contrariamente ao alegado por este, não ficou provado que o encerramento do estabelecimento e a respectiva entrega à senhoria tenham ocorrido em consequência das obras levadas a cabo pela Câmara. Com efeito não foi provado o item 9° da base instrutória (cfr. fls 57 e 184), e, no tocante ao item 23°, apenas se provou que o autor encerrou o seu estabelecimento e entregou-o à senhoria em 1999 (cfr. fls 148 e 185).

Assim sendo, não ocorre nexo de causalidade entre as obras executadas pela Câmara e os prejuízos, a título de lucros cessantes, decorrentes do encerramento do estabelecimento e respectiva entrega à senhoria, pelo que também deverá ser negado provimento ao recurso interposto pelo autor.

Em razão de todo o exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento a ambos os recursos jurisdicionais, mantendo-se a sentença recorrida.”

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

- II -

Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou apurada a seguinte factualidade :

“I) O A. explorava, desde 22/01/1994, um estabelecimento comercial de café e bar, com entrada pelo n.º ..., sito na Rua de ..., Vila Nova de Gaia, com a denominação comercial de "..."; [al. A) da matéria de facto assente];

II) A ré adjudicou uma empreitada, cujos trabalhos tiveram início em 23/07/1997, e que consistiu na construção da rede de saneamento, construção de passeios, construção de outras infra-estruturas e asfaltamento da Rua de ... (arruamento onde se situa o estabelecimento do A.), pelo prazo de 180 dias, depois prorrogado por mais 90 dias por deliberação da Câmara Municipal de 26/02/1998; [al. B) da matéria de facto assente];

III) O A. não tem pago as rendas do contrato de exploração; [al. C) da matéria de facto assente] ;

IV) O estabelecimento do A. era frequentado por inúmeras pessoas; [resposta ao item 01º) da base instrutória];

V) Durante o ano de 1996 o A. teve um lucro de cerca de Esc. 611.750$00; [resposta ao item 02°) da base instrutória];

VI) Em 1997, em resultado da realização das obras referidas em II), o A. registou perdas patrimoniais na ordem de pelo menos Esc. 1.515.835$00; [resposta ao item 03°) da base instrutória] ;

VII) O A. em resultado da realização das obras referidas em II), no ano de 1998 teve perdas patrimoniais na ordem de pelo menos Esc. 1.547.352$00; [respostas aos itens 04°) e 21º) da base instrutória] ;

VIII) A empreitada referida em II) tornou praticamente intransitável a Rua dos ...; [resposta ao item 05°) da base instrutória];

IX) E só ficou concluída em Outubro de 1998; [resposta ao item 06°) da base instrutória]

X) O estabelecimento do A. deixou de ser visitado pela clientela que tinha, diminuindo as receitas; [resposta ao item 07°) da base instrutória] ;

XI) O A. e a sua família apenas sobrevivem com a receita deste estabelecimento; [resposta ao item 08°) da base instrutória] ;

XII) O café/bar do A. situava-se entre 150 a 200 metros da Av. Marginal junto ao mar; [resposta ao item 10°) da base instrutória] ;

XIII) E o seu principal movimento era aos fins-de-semana; [ resposta ao item 11°) da base instrutória] ;

XIV) O A. encerrou o seu estabelecimento e entregou-o à senhoria em Abril de 1999; [resposta ao item 23°) da base instrutória].

- III -

Autor e Ré impugnam perante este Supremo Tribunal Administrativo a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que julgou parcialmente procedente a acção de responsabilidade civil intentada contra a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia e condenou esta no pagamento de uma indemnização ao Autor, com fundamento na responsabilidade civil dos entes públicos por actos lícitos, prevista no artigo 9º do Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967.

Autor manifesta discordância quanto ao montante indemnizatório que lhe foi atribuído, sustentando um entendimento diferente do perfilhado pela sentença recorrida quanto à extensão dos danos a indemnizar.

A Ré defende a inexistência de qualquer obrigação de indemnizar no presente caso por, designadamente, não se verificarem todos os pressupostos da responsabilidade civil por actos lícitos.

É prioritário o conhecimento do recurso da Ré, dado que, em caso de procedência do mesmo, ficaria logicamente prejudicada a análise do recurso do Autor. Por ele se começará, pois.

A Ré aceita expressamente que, face à matéria de facto apurada em julgamento, é legítimo concluir que se encontram verificados os requisitos respeitantes à prática de acto lícito, à ocorrência de danos por parte do Autor e, à existência de um nexo causal entre aquela conduta e os referidos danos.

Discorda, porém, que os aludidos danos resultem de encargos ou prejuízos especiais ou anormais, impostos ao Autor para prossecução do interesse geral.

Transcreve-se, pela sua brevidade, a alegação da Recorrente a tal propósito:

“Com efeito, as obras executadas no arruamento onde se localizava o estabelecimento do Recorrido, pelo facto de ter ficado “praticamente intransitável” (cf. item VIII, fls. 193) impôs necessariamente sacrifícios e prejuízos a todos os moradores e não só e também aos demais estabelecimentos naquele situados.

Da matéria fixada pela 1ª instância, não decorre a demonstração de que os encargos ou prejuízos sofridos pelo Recorrido tenham sido especiais ou anormais para ele, ou seja, diferentes dos padecidos pelos demais administrados por razões específicas do seu estabelecimento.

E/ou que tenham sido suportados só por ele na prossecução das obras executadas no interesse geral.”

A responsabilidade do Estado e demais entes públicos por actos de gestão pública vem regulada no Dec-Lei nº 48.051, de 21.11.67. A par da responsabilidade por acto ilícito, mais próxima do instituto civilístico da responsabilidade civil extra-obrigacional, este diploma estabelece, no art. 9º, a responsabilidade por facto lícito, a qual, embora possua algumas afinidades com certas situações reguladas pela lei civil, é instituída em termos que podem considerar-se específicos do Direito Administrativo. Dispõe este artigo:

Art. 9º

1. O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.

2. Quando o Estado ou as demais pessoas colectivas públicas tenham, em caso de necessidade e por motivo de imperioso interesse público, de sacrificar especialmente, no todo ou em parte, coisa ou direito de terceiro, deverão indemnizá-lo.

É preciso notar que esta responsabilidade não existe sempre que a Administração, na legalidade, imponha sacrifícios ou prejuízos aos particulares. A actuação legítima dos órgãos administrativos, por via de regra, não pode, por natureza, abrir direito à reparação. Assim acontece com o loteamento ou o projecto de obras que não é aprovado por violar determinado plano ou parâmetro construtivo, o encerramento de um estabelecimento comercial a funcionar em desrespeito das prescrições legais, etc. Na generalidade destes casos, os particulares nenhuma indemnização podem reclamar.

Significa isto que a responsabilidade de que trata este artigo 8º tem carácter excepcional, só existindo em hipóteses de recorte muito preciso.

A maioria dos autores está de acordo em que o fundamento deste tipo de responsabilidade reside no chamado princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos – cf. LAUBADÈRE, Traité de Droit Administratif, tomo I, 12ª ed., p. 849/859, JEAN RIVERO, Direito Administrativo, p.p. 308 e 327, RENÉ CHAPUS, Droit Administratif General, tomo I, 7ª ed., p. 1060 3 segs., e GOMES CANOTILHO, O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, p. 131 e segs.. V.t. os Acs. deste Supremo Tribunal de 27.9.00, proc.º nº 29.018 e 10.10.02, proc.º nº 48.404.

A actividade administrativa exerce-se no interesse de todos. Se essa actividade for causadora de danos apenas para alguns, está quebrado o equilíbrio e aberto o caminho à desigualdade e à discriminação. A reparação visa o restabelecimento desse equilíbrio.

O art. 9º exige, como se viu, que os prejuízos a indemnizar sejam especiais e anormais.

Por prejuízo anormal deve entender-se aquele que se revista de certo peso ou gravidade, em termos de ultrapassar os limites daquilo que o cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, isto é, que extravase dos encargos sociais normais, exigíveis como contrapartida da existência e funcionamento dos serviços públicos. Prejuízo especial é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que incide desigualmente sobre um indivíduo ou grupo determinado – cf. além das fontes citadas, os seguintes Acs. deste S.T.A.: 12.7.94, 24.1.95, 14.6.95, 2.2.00, 8.3.00, 25.5.00, 27.6.00, 27.9.00, 16.5.02, 10.10.02, 21.1.03 e 29.5.03, resp. proc.ºs nºs 32.911, 32.873, 36.833, 44.443, 39.869, 41.420, 44.214, 509/02, 48.404, 990/02 e 688/03.

Vejamos agora como aplicar estas fórmulas à situação dos autos.

Vem provado que a Ré executou na Rua de ... obras de construção da rede de saneamento, incluindo a construção de passeios e de outras infra-estruturas, bem como os trabalhos de asfaltamento, situação que se prolongou por cerca de 9 meses e que tornou a rua praticamente intransitável. Nessa rua explorava o Autor um estabelecimento de café e bar, frequentado por inúmeras pessoas, que em consequência das obras sofreu uma perda de clientela, deixando de ter lucros (lucro de Esc. 611.750$00 em 1996) para passar a ter prejuízos (Esc. 1.515.835$00 em 1997 e Esc. 1.547.352$00 em 1998).

Ora, estes prejuízos não se apresentam como especiais e anormais - contra o que é exigido pelo art. 9º do Dec-Lei nº 48.051 e os ensinamentos da doutrina.

É certo que, em sede da respectiva gravidade, não pode atender-se apenas à expressão quantitativa absoluta dos prejuízos, que é relativamente modesta (cerca de 3.000 contos), mas igualmente ao que isso representa na ingerência concreta com a esfera patrimonial do lesado, em função da relatividade das coisas. E neste aspecto haverá a considerar que para um pequeno comércio de café e bar que no ano anterior tinha tido de lucros Esc. 611.000$00 e passou a ter um resultado negativo de Esc. 3.063.187$00 em consequência da realização das obras isso implica apesar de tudo um sacrifício com algum peso. Não se pode também negar que o tempo de duração das mesmas foi, ainda assim, relativamente longo – 270 dias.

Certo, porém, é que tais obras, e as limitações delas decorrentes, não posicionaram o Autor numa situação de desigualdade – logo de verdadeira especialidade - relativamente aos demais munícipes, ou mesmo dos moradores da rua.

É manifesto que, tratando-se duma obra de construção duma rede de saneamentos, de passeios, de asfaltamento e de outras infra-estruturas, não foi só o Autor, nem um grupo restrito de pessoas, a ser afectado. Seguramente que a maior parte dos moradores da rua e da zona, comerciantes ou não, bem como muitas pessoas e empresas que por motivos pessoais ou profissionais se relacionaram com ela durante o tempo em que os trabalhos decorreram tiveram incómodos e padecimentos de vária ordem, sendo facilmente prognosticável que alguns tenham sofrido perdas patrimoniais susceptíveis de avaliação pecuniária. Pense-se nos desvios de percurso a que foi obrigado o pessoal ao serviço das empresas, com sobrecarga de recursos humanos e desperdício de horas de trabalho, no desarranjo na vida pessoal e familiar que isso implicou, mormente para os mais dependentes, como crianças e idosos. O encargo infligido é, assim, relativamente generalizado (cf. GOMES CANOTILHO, O Problema..., p. 272).

O que pode ser diferente é a medida do sacrifício que daí resultou para cada um, mas isso é coisa que já depende de factores exógenos à actividade do ente público causadora do dano, tendo a ver apenas com a diferente medida em que cada qual se acha exposto à situação criada. E que muitas vezes é função de factores perfeitamente aleatórios, como o tipo de negócio explorado (com ou sem clientela visitante), a precisa localização na rua, a existência ou não nas imediações de empresas ou estabelecimentos alternativos que absorvam temporariamente a clientela que optou por se afastar, etc.

Sendo assim, dificilmente se pode afirmar que ao Autor foi imposto um sacrifício especial, obrigando-o a contribuir de modo desigual para os encargos públicos, a ponto de só uma indemnização em seu favor poder repor a equidade e a justiça das coisas.

Assinale-se que não seria o facto de o Autor ser o único dos atingidos a reclamar essa indemnização em juízo (coisa que, de resto, com os elementos dos autos, está longe de poder dar-se como adquirida) que podia “especializar” o seu sacrifício, pois a circunstância de certo administrado tomar essa iniciativa, e outros não, não é susceptível, por si só, de o arrancar ao universo dos que estão sujeitos, em medida igual, as intervenções ablatórias lícitas dos poderes públicos. O que há que ver é se essa intervenção o apartou a ele próprio desse universo, se o elegeu como a vítima que vai suportar, sozinha, o efeito nocivo do que é decidido em benefício de todos. E não foi isso que aconteceu.

Por outro lado, o universo das pessoas que, como o Autor, tiveram de suportar os efeitos nocivos dos trabalhos no arruamento em causa não é substancialmente diferente do que é composto pelos que mais directamente ficaram a beneficiar com os melhoramentos públicos introduzidos. O que mostra que não houve verdadeira ruptura da igualdade na repartição dos encargos públicos que justifique a intervenção restauradora da indemnização.

Tratando-se, como se trata, de danos provocados por trabalhos de reparação de ruas e de construção e melhoramento de infra-estruturas de base, num país ainda tão carente de condições de bem-estar social, o tribunal deve rodear-se de particulares cautelas na avaliação dos requisitos da especialidade e gravidade do dano.

Doutro modo, uma excessiva generosidade no preenchimento desse requisito poderia ter o efeito indesejável de dissuadir ou constranger a Administração sempre que se revele necessário executar obras públicas deste género, no receio de os pedidos de indemnização se poderem multiplicar.

Em face do exposto, e não se mostrando reunidos os pressupostos da responsabilidade civil por factos lícitos, a acção tem de improceder. Com o provimento do recurso jurisdicional da Ré, prejudicado fica o conhecimento do recurso do Autor.

Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso da Ré, e em consequência revogar a sentença recorrida e julgar a acção improcedente, absolvendo a Ré do pedido.

Custas pelo Autor.

Lisboa, 5 de Novembro de 2003

J Simões de Oliveira – Relator por vencimento – Isabel Jovita – Maria Angelina Domingues – (vencida, nos termos da argumentação constante do projecto que elaborei como Relatora e que, na parte relevante, junto).

A reparação dos prejuízos derivados de trabalhos públicos, sejam eles danos permanentes, sejam danos acidentais, incidentes sobre pessoas ou coisas, que constitui a mais antiga aplicação da teoria do risco no direito administrativo francês, tem vindo a evoluir para uma compensação de sacrifícios, enquadráveis na responsabilidade civil do Estado e outros entes públicos por actos lícitos/Gomes Canotilho, in o Problema da Responsabilidade Civil por actos lícitos, pág. 243 e seguintes), que, no direito português está sujeita ao regime estabelecido no artigo 9º do Decreto-Lei nº 48 051.

Cabe desde já referir que, “a distinção entre direito subjectivo e interesse legítimo, com o objectivo de reservar à primeira categoria a dignidade de valor ressarcível no âmbito da responsabilidade civil por acto lícito e recusar a esta última qualquer protecção nesse domínio, está de há muito ultrapassada”, conforme se faz notar no acórdão deste S.T.A. de 2-2-00, recurso nº 44 443, citando-se, em sentido idêntico o acórdão deste S.T.A. de 21-5-91, recurso nº 29 227.

A este propósito, escreve Gomes Canotilho (obra citada, págs. 296 e 298):

“O círculo dos interesses protegidos indemnizatoriamente relevantes não pode circunscrever-se à hipótese de direitos subjectivos, antes há que alargá-lo a outras situações subjectivas, menos perfeitas e menos juridicamente protegidas que os verdadeiros direitos subjectivos, mas, de qualquer modo, com consistência jurídica suficiente para, no caso de compressão grave, poderem justificar, a favor do seu titular, uma protecção ressarcitória.

[...]

A adesão a um pensamento concreto, prático, funcional, teleológico que, longe de aprioristicamente deduzir do círculo cerrado de conceitos as posições jurídicas dos cidadãos merecedoras de protecção ressarcitória, nos possibilite uma “punctualizada” fixação de interesses com relevância indemnizatória, parece ser o caminho a seguir nesta difícil problemática. Esta directiva não pode deixar de nos levar, na matéria em análise, ao abandono da extracção de soluções a partir duma simples bipartição conceitual direito subjectivo-interesse legítimo.”

Nesta linha de entendimento, impõe-se, de acordo ainda com o pensamento do mesmo autor, a valoração dos efeitos dos actos do ente público na esfera jurídico-patrimonial do cidadão ou grupo de cidadãos atingidos por tais actos.

Haverá que indagar, perante uma situação concreta, se se trata de simples limitação não perturbadora de “gozo-standard” do bem, como tal abrangida no dever geral de sociabilidade ou, se, ao contrário, a intervenção da entidade pública acarreta, com a limitação de determinada posição jurídica, a produção de resultados anormais e inusitados que apenas recaiem sobre alguns particulares (acórdão do S.T.A. de 2-2-00, acima citado; na mesma perspectiva, ver ainda, entre outros, os acórdãos deste S.T.A., de 25-5-00, recurso nº 41 200 e 10/10/02, recurso nº 48 404).

Ora, na situação apreciada pela sentença recorrida, resulta da matéria de facto fixada, sobre a qual não vem suscitada qualquer controvérsia, que, em resultado da realização dos trabalhos de construção da rede de saneamento, passeios, asfaltamento da Rua de ... e outras infraestruturas, levadas a cabo na mesma rua, a partir de 23/7/97, compreendidas na empreitada adjudicada pela Ré, pelo prazo de 180 dias, depois prorrogado por mais 90, a Rua de ... tornou-se praticamente intransitável, e o estabelecimento de café e bar, que o Autor explorava no nº ..., deixou de ser visitado pela vasta clientela que tinha, diminuindo as receitas.

Em consequência, o Autor, que, no ano de 1996 tinha tido um lucro de cerca de 611 715$00, teve perdas patrimoniais, no ano de 1997, de pelo menos 1 515 835$00 e, no ano de 1998, de pelo menos 1 547 352$00. (resposta aos itens 3º, 4º e 21º)

Ora, sendo inequívoco que os trabalhos levados a cabo em concretização da empreitada determinada pela Ré foram realizados no interesse da generalidade dos cidadãos e particularmente dos moradores da zona, melhorando, em diversos aspectos, a respectiva qualidade de vida (saneamento, comodidade e segurança no trânsito de veículos e peões), certo é que, o ónus imposto ao Autor para a respectiva realização, se diferencia, ultrapassando-os, dos normais distúrbios que uma tal situação acarretou ao comum dos utentes daquela artéria.

De facto, o período considerável, cerca de 270 dias, em que a rua permaneceu intransitável por virtude dos trabalhos públicos levados a efeito pela Ré, prejudicou substancialmente o Autor no seu modo de vida, passando a ter prejuízos no estabelecimento comercial que explorava na rua em questão, quando, antes disso, tinha obtido lucros.

Nem se objecte que o montante dos prejuízos cuja verificação foi julgada provada é modesto, pelo que, a situação não poderia ser englobada na previsão do artigo 9º do Decreto-Lei nº 48 051, que exige a especialidade e anormalidade do dano, como condições da sua ressarcibilidade.

Embora se reconheça que a distinção entre dano normal ou anormal, releva de apreciações do julgador que escapam a definições e critérios precisos (neste sentido Laubadère, Traité de Droit Administratif, Tome 2, 8ieme édition, pag. 793), a exigência da anormalidade do dano outra função não tem senão “salientar a importância e peso que o sacrifício deverá ter para lhe ser atribuída relevância indemnizatória” (Gomes Canotilho, obra citada, pag. 282).

Ora, para um estabelecimento comercial de café e bar, cuja receita era a base de sobrevivência do Autor e da sua família (cf. XI da matéria de facto), em que o lucro apurado no ano anterior ao início das obras foi apenas de 611 750$00 (cf. V da matéria de facto), a ocorrência de prejuízos no montante de

3 063 187$00, em resultado da realização das obras (cf. VI e VII da matéria de facto), representa um sacrifício pesado para o Autor, uma limitação considerável da sua posição jurídica no aspecto aqui em causa.

Acresce que, o Autor não poderá, eventualmente, compensar os aludidos prejuízos através duma futura melhoria das infraestruturas da rua em causa, após a realização das obras, pois, conforme resulta da matéria de facto provada, em Abril de 1999, o Autor encerrou o estabelecimento e entregou a chave à Senhoria (XIV da matéria de facto).

Tais danos ultrapassam, assim, o ónus natural decorrente da vida em sociedade, e, sendo especiais, gozam de gravidade, importância e peso que justificam a sua ressarcibilidade, nos termos do artigo 9º do Decreto-Lei nº 48 051, conforme bem se decidiu na sentença recorrida.

Face ao exposto, impõe-se concluir pela improcedência do recurso interposto pela Câmara Municipal de Gaia.

Maria Angelina Domingues