01410/14 - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir revista para discussão da legalidade de portaria respeitante a prazo de pagamento pelo Ministério da Saúde e Administração Regional de Saúde de facturas de medicamentos dispensados pelas farmácias.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.1. A………………… intentou acção administrativa especial, contra o Ministério da Saúde e a Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, I.P. (ARSLVT), peticionando:

«A) Ser declarada a ilegalidade, com efeitos circunscritos ao caso concreto, dos artigos 8.º e 10.º da Portaria n.º 3-B/2007, de 2 de Janeiro, que fixa o prazo de pagamento das facturas, por violação do Decreto-Lei n.º 32/2003, de 17 de Fevereiro que transpõe a Directiva n.º 2000/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Junho de 2000, do Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de Outubro e do Decreto-Lei n.º 394-B/84, de 26 de Dezembro;

B) Serem os RR condenados a pagar as facturas correspondentes à comparticipação do SNS nos medicamentos dispensados ao público no prazo de 30 dias contados a partir da recepção das respectivas facturas, abstendo-se os mesmos RR de fixar quaisquer limites à periodicidade com que essas facturas são enviadas ao SNS;

C) Serem os RR condenados ao pagamento de juros moratórios às taxas legais sucessivamente em vigor sempre que o pagamento das referidas facturas não seja efectuado no prazo supra referido;

D) Serem os RR condenados, relativamente aos créditos já vencidos e que foram pagos num prazo superior ao legalmente previsto, ao pagamento dos juros de mora, vencidos e vincendos até integral e efectivo pagamento, às taxas legais sucessivamente em vigor, contados desde o termo do prazo de 30 dias após a dispensa dos medicamentos a beneficiários do SNS, na medida em que o A. apenas não enviou diariamente as facturas ao SNS por lhe estar literalmente vedada essa possibilidade».

1.2. O TAF de Sintra, em 30/05/2009, acordou «em julgar procedente a acção:

1. Declarando a ilegalidade dos art°s 8.º e 10.º da Portaria 3-B/2007, de 02/01, com efeitos circunscritos ao caso concreto, por violação do D.L. n.º 32/2003, de 17/02, e de violação da Directiva Comunitária n.º 2000/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Junho de 2006, julgando improcedentes, por não provados, os demais fundamentos do pedido invocados;

2. Julgar parcialmente procedente o pedido condenatório deduzido em 2., condenando as Entidades Demandadas a pagar as facturas correspondentes à comparticipação do SNS nos medicamentos dispensados ao público no prazo de 30 dias contados a partir da recepção das respectivas facturas absolvendo-a do demais peticionado;

3. Julgar procedente o pedido condenatório de pagamento de juros às taxas legais em vigor, sempre que o pagamento das facturas não seja efectuado dentro do prazo referido, nos termos das vinculações fixadas, isto é, desde que se mantenha inalterado o quadro legal e factual aplicável, e

4. Julgar procedente o pedido condenatório de pagamento de juros de mora, vencidos e vincendos, até integral e efectivo pagamento, relativamente a créditos já vencidos e que foram pagos num prazo superior ao legalmente previsto, contados desde o termo do prazo de 30 dias após a dispensa dos medicamentos a beneficiários do SNS».

1.3. Os demandados recorreram para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 10/07/2014, julgou improcedentes ambos recursos e confirmou o acórdão recorrido.

1.4. Os mesmos vêm, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, interpor recurso desse acórdão do TCA Sul, advogando que as questões suscitadas nos presentes autos justificam a intervenção deste Tribunal dada a sua «enorme complexidade» e atendendo ao facto de não se «circunscreverem ao caso do Recorrido».

Nesses respectivos recursos suscita-se, essencialmente:

- Que Acórdão recorrido incorreu em erro de direito ao julgar ilegais os art.ºs 8.º e 10.º da Portaria n.º 3-B/2007;

- Fez errada qualificação do caso em apreço e um incorrecto enquadramento legal;

- Desconsiderou e não atendeu ao quadro legal e normativo de que emerge o sistema de pagamento de comparticipações do Estado no preço dos medicamentos;

- As normas regulamentares de execução (secundum legem) dos art.°s 8.º e 10.º da Portaria n.º 3-B/2007 consagram um regime perfeitamente igual ao da lei exequenda, do art° 8.º do Dec-Lei n.º 242-B/2006, que repetem sem qualquer inovação;

- art.° 8.º do Dec-Lei n.º 242-B/2006 e dos art.°s 8.º e 10.º da Portaria n.º 3-B/2007 são perfeitamente conformes com o Dec-Lei n.º 32/2003, e a Directiva que este transpôs, a Directiva Comunitária n.º 2000/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Junho;

- O prazo que o Dec-Lei n.º 242-B/2007 estabelece para o pagamento no âmbito do contrato de fornecimento contínuo de medicamentos é atendível e justificado, tendo em conta as circunstâncias concretas e as particularidades específicas que se prendem com a enormidade de utentes portadores de receita médica de medicamentos comparticipados, que envolvem uma relação triangular (entre ARS, as farmácias e os utentes do SNS) e originam milhões de embalagens e de facturas, para pagamento;

- O prazo de pagamento da factura mensal estabelecido no Dec-Lei n.º 242-B/2006 é atendível e justifica-se face às circunstâncias concretas e específicas do contrato de fornecimento contínuo da dispensa de medicamentos comparticipados, o qual se subsume na previsão do art.° 3.º da Directiva n.º 2000/35/CE sendo por isso conforme com esta e com o Dec-Lei n.º 32/2003 que a transpôs;

- O douto acórdão recorrido faz uma errada interpretação do Decreto-Lei n.º 242-B/2006 quando afirma, sem qualquer fundamentação, que este diploma não consagra uma categoria de contrato que permita excepcionar o prazo mensal de pagamento consignado no Decreto-Lei n.º 32/2003 e na directiva comunitária que transpõe.

1.5. O recorrido sustenta que não se verificam os pressupostos de admissão da revista.

Alega, em abono da sua tese alega, nas conclusões das alegações, nomeadamente, que o Tribunal a quo analisou e decidiu bem «a articulação legal entre o disposto no Decreto-Lei 242-B/2006, no DL 32/2003 (posteriormente revogado pelo DL 62/2013, que manteve no entanto inalteradas as normas em causa) e na Directiva 2000/35/CE (posteriormente revogada pelo Directiva 2011/7/EU, que manteve no entanto inalteradas as normas em causa), ao ter declarado a ilegalidade dos artigos 8° e 10.º da Portaria n.º 3-B/2007 (posteriormente revogada pela Portaria 193/2011, que manteve no entanto inalteradas as normas em causa), por violação do DL 32/2003 e por violação da Directiva 2000/35/CE.

C. A Directiva 2000/35/CE e o DL 32/2003, que a transpôs, aplicáveis ao caso em apreço, estatuem que o pagamento deve ocorrer “30 dias após a data em que o devedor tiver recebido a factura ou documento equivalente”. Assim, o modelo de fixação unilateral de prazos de pagamento previsto no Decreto-Lei 242-B/2006 é inconstitucional e ilegal, violando aqueles diplomas, que integram o denominado “bloco de legalidade”, e de modo derivado também a Portaria 3-B/2007 padece das mesmas inconstitucionalidades e ilegalidades».

Cumpre apreciar e decidir.

2.1. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada no acórdão recorrido.

2.2. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos.

2.3. A questão principalmente colocada centra-se no regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 242-B/2006, de 29/12, regulamentado pela Portaria n.º 3-B/2007, de 02/01, para proceder ao pagamento às farmácias da comparticipação do Estado no preço de venda ao público dos medicamentos dispensados a beneficiários do Serviço Nacional de Saúde (SNS) que não estejam abrangidos por nenhum subsistema, sem prejuízo da comparticipação de complementaridade (cfr. artigo 1.º).

Concretamente, trata-se de averiguar se os prazos estabelecidos nos diplomas supra referidos, nomeadamente os fixados nos artigo 8.º e 10.º, n.º 1, c), da Portaria n.º 3-B/2007, violam o disposto no Decreto-Lei n.º 32/2003, de 17/02, que visa introduzir medidas para dissuadir os atrasos de pagamentos nas transacções comerciais.

O regime jurídico do sector farmacêutico caracteriza-se por um forte controlo administrativo, desde o processo de instalação da farmácia até à dispensa de medicamentos e respectivo pagamento.

Esse processo de pagamento às farmácias da comparticipação do Estado no preço de venda ao público dos medicamentos, traduz-se num sistema de operações de conferência e validação das facturas, de grande volume, atento o número de facturas mensais, e é complexo atenta a compartição dos medicamentos se efectuar por diferentes escalões.

Todo o processo envolve entidades públicas e privadas.

As características assinaladas neste sector visam, por um lado, a prossecução do interesse público, na vertente da dispensa contínua de medicamentos aos utentes e, por outro lado, numa perspectiva financeira, a utilização eficiente dos recursos públicos.

Deste modo, a questão principalmente colocada pressupõe a análise do regime jurídico do sector farmacêutico, nomeadamente se o regime de prazos, estabelecidos na Portaria n.º 3-B/2007, é susceptível de se compaginar com o regime de prazos estabelecidos no Decreto-Lei n.º 32/2003.

Diga-se, que a actualidade da discussão da problemática referida não é afastada pelo facto da revogação da Portaria 3-B/2007.

Na verdade, e pelo menos numa primeira aproximação, verifica-se que o estatuído nos artigos 8.º e 10.º da Portaria n.º 3-B/2007, se mantém, no essencial, na Portaria n.º 193/2011, de 13/05, que revogou aquela. De igual modo, o Decreto-Lei n.º 62/2013, de 10/05, que revogou o Decreto-Lei n.º 32/2003, manteve o regime de prazos relativos aos juros aplicáveis no caso de atraso de pagamento das transacções comerciais estabelecidos no diploma revogado, embora concretizando a previsão já estabelecida no artigo 3.º, n.º 2, da Directiva 2000/35/CE, de 29/06/2000, na qual se previa a possibilidade, para certo tipo de contratos a definir pela lei, do alargamento do prazo, para 60 dias, para a cobrança de juros.

A complexidade jurídica das questões em equação, pese embora o facto de as decisões tomadas pelas instâncias terem sido convergentes, suscita dificuldades superiores ao comum, e a sua possibilidade de expansão ultrapassa o caso concreto, o que é demonstrado, desde logo, pelas diferentes decisões, tomadas em 1.ª instância, por diferentes Tribunais, sobre esta problemática, documentadas por ambas as partes.

Acresce que este Supremo Tribunal ainda não se pronunciou sobre a questão controvertida, considerando-se útil a sua intervenção para uma melhor aplicação do direito.

3. Pelo exposto, admitem-se as revistas.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2014. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – São Pedro.