01160/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Educação de Viseu uma vez que concorria integrado numa das listas, à eleição dos representantes do corpo docente da referida escola para a Assembleia do Instituto Politécnico de Viseu tendo em vista eleger o Presidente daquele Instituto, não podia, face ao princípio da imparcialidade, consagrado no artº 266º da CRP e explicitado no artº 6º do Código do Procedimento Administrativo, e até porque não se tratava de acto de mero expediente (art. 44º nº 2 do citado código) rejeitar a candidatura de uma outra lista candidata àquela eleição.

II- Pelas mesmas razões estava o referido Presidente impedido de apreciar uma reclamação, que indeferiu, contra a composição da lista de que fazia parte.

III- É ilegal o acto da Presidente da Mesa da Assembleia Geral de Alunos que procedeu à convocação de uma nova Assembleia Geral de Alunos destinada a preparar um acto eleitoral depois de a anterior ter já procedido a essa eleição, sem qualquer impugnação, encontrando-se pois, aquele primeiro acto eleitoral e respectiva deliberação, firmados na ordem jurídica como caso decidido ou caso resolvido.

A. .. e outros, melhor identificados nos autos, interpuseram o presente recurso de contencioso eleitoral contra:

- O acto do Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Educação de Viseu, que rejeitou a candidatura designada pela letra A à eleição dos representantes do corpo docente da Escola Superior de Educação de Viseu (doravante ESEV) para a Assembleia do Instituto Politécnico de Viseu destinada à eleição do Presidente do Politécnico;

- O acto do Presidente do Conselho Directivo da ESEV, que indeferiu a reclamação apresentada contra a composição da lista B concorrente à eleição dos representantes do corpo docente da ESEV para a Assembleia Geral do Instituto Politécnico de Viseu

- O acto do Presidente da Mesa da Assembleia Geral de Alunos da ESEV, que procedeu à convocação da Assembleia Geral de Alunos destinada a proceder à apresentação, discussão e votação do calendário e regulamento eleitoral para a Assembleia do IPV, com vista, também, à eleição do respectivo Presidente.

Para o que, e em síntese, alegaram que:

- o 1.º daqueles actos era ilegal por violação do disposto no art. 19.º, nºs 3 e 6, da Lei 54/90, de 5/9, do art.º 79.º dos Estatutos da ESEV, do Regulamento Eleitoral aprovado em 29/10/2001 e do art.º 9.º dos Estatutos do IPV e ainda do princípio democrático consagrado no art.º 2.º da CRP (na medida em que considerou destituídos de capacidade eleitoral activa os professores equiparados),

- o 2.º acto impugnado era ilegal por violar o disposto no art.º 19.º, n.º 3, da referida Lei 54/90, no art.º 9° dos Estatutos do IPV e o Regulamento Eleitoral aprovado em 29/10/2001, e que, além disso,

- qualquer dos anteriores actos violava o princípio da imparcialidade consagrado na al. a) do art.º 44.º do CPA, uma vez que o Presidente do Conselho Directivo da ESEV integrava uma das Listas concorrentes, concretamente a Lista A,

- e que a 3ª decisão (da Presidente da Mesa da Assembleia Geral de Alunos) era também ilegal pois que violava os princípios democráticos constitucionalmente estabelecidos, traduzindo-se essa violação na convocatória de um acto proibido, uma nova AG - por ter havido uma eleição e o acto eleitoral só poder ser repetido se aquela tivesse sido previamente anulada e por a eleição ter sido feita em total desconformidade com o caderno eleitoral previamente definido no regulamento eleitoral.

Notificados, o Presidente do Conselho Directivo da ESEV e a Presidente da Mesa da Assembleia Geral de Alunos da mesma Escola vieram responder em defesa da manutenção na ordem jurídica dos actos impugnados alegando que os mesmos não sofriam dos vícios que lhes eram imputados.

Por douta sentença de fls. 216 a 222 o recurso foi julgado procedente e, em consequência, anulados os actos impugnados.

Para assim decidir o Sr. Juiz a quo considerou que:

- os princípios da imparcialidade e da isenção tinham sido violados, uma vez que “tendo em consideração que o Presidente da ESEV era também candidato na lista B, que concorria com a lista A, à eleição dos elementos do corpo docente que, juntamente com outros elementos da ESEV e do IPV (em geral), haviam de compor a Assembleia do Instituto na qual seria eleito o Presidente do IPV, tinha manifesto interesse no procedimento administrativo que, no caso, culminou com as duas primeiras decisões recorridas.”

- E que a decisão da Sr.ª Presidente da Mesa da Assembleia Geral violava, como também vinha alegado, os princípios democráticos, na medida em que, pela forma como a AG decorrera, não havia razões que justificassem a Convocação de nova Assembleia, tanto mais quanto era certo aquela não ter sido anulada. Deste modo, concluiu, “não podia a segunda entidade recorrida - Presidente da Mesa da Assembleia Geral de Alunos - convocar outra Assembleia para os mesmos fins, podendo entender-se esta decisão como deturpadora da vontade geral dos alunos que haviam comparecido a Assembleia, regularmente convocada, tal representaria, como referem os recorrentes, em gíria eleitoral “golpe palaciano”.

Inconformados com esta decisão os Recorridos agravaram para este Tribunal tendo concluído as suas alegações da seguinte forma:

A. Inexiste violação dos princípios da imparcialidade e isenção quando os actos praticados se incluem no âmbito de competências legais previstas para o responsável pelo acto.

B. Atento ainda o facto de não se encontrar tipificado o impedimento para a situação concreta quando a regulamentação aplicável prevê efectivamente uma lista de impedimentos que tais.

C. Em situações como a recorrenda a determinação do impedimento não pode olvidar a consideração do concreto procedimento administrativo e das consequências da posição do decisor para a transparência, objectividade, utilidade pública e imparcialidade do acto.

D. Consequências que não se apresentam senão inóquas quando verificada a ausência e impossibilidade de recurso a qualquer margem de discricionaridade ou intervenção de critérios de oportunidade que ultrapassem a estrita observância de requisitos legais.

E. No que se refere à violação dos princípios democráticos subjacentes à anulação da convocatória de AG.A., se os vícios de que padece a pretensa deliberação de órgão colegial a tornam nula, ou inexistente, também não é anulável a convocação de deliberação com desconsideração pela reunião tida em primeiro lugar.

F. Só podem ser eleitos como representantes do corpo docente de uma escola à Assembleia do Instituto professores equiparados na falta dos primeiros, sendo que os primeiros aí mencionados são os professores de carreira (coordenadores ou adjuntos); e só podem ser eleitos, para o mesmo fim, assistentes equiparados na falta dos primeiros, sendo aqui os primeiros referidos os assistentes de carreira.

G. Nas escolas superiores que integram o Instituto Superior Politécnico de Viseu, e que tenham 500 alunos ou menos, os representantes do coroo docente à Assembleia do Instituto serão, nos termos do artigo 9.º, n.º 2, alíneas g) e h), dos respectivos Estatutos, preferencialmente professores e assistentes de carreira, só sendo elegíveis para tal função professores e assistentes equiparados quando não haja, em cada escola, professores e assistentes de careira em número suficiente.

H. O mesmo critério valerá nos termos do n.º 2.1. do artigo 9.º dos referidos Estatutos, para a eleição de mais 4 docentes por cada grupo de mais 500 alunos.

I. A expressão “professores em serviço na escola”, tal como a de “docentes”, deve ser interpretada num sentido restrito, excluindo os professores equiparados.

J. Logo que decorrido o prazo legal previsto para a apresentação de reclamações e não tendo os cadernos eleitorais sido objecto nesse prazo de qualquer tomada de posição, consideram-se os mesmos definitivos em sede de utilização em todas as eleições realizadas durante o ano. Os cadernos eleitorais foram afixados em 30 de Outubro de 2001 e não foram objecto de qualquer reclamação, pelo que decorrido o prazo legal a que alude o art. 48.º, n.º 2, consideram-se definitivos e utilizados em todas as eleições realizadas durante o ano lectivo - art. 48.º, n.º 3 dos estatutos da E.S.E. V

L. A douta sentença recorrida viola, nos termos das alegações ora produzidas, o princípio da imparcialidade e isenção - al. a) do n.º 1 do art. 44.º do Código de Procedimento Administrativo (C.P.A.) -, procedendo à aplicação errónea daqueles mesmos princípios, sendo que o mesmo é válido para os princípios democráticos cuja prevalência fundamenta a procedência do recurso.

Contra alegando os Recorrentes/Agravados concluíram que:

1ª Ao contrário do que sustentam os recorrentes jurisdicionais, o aresto em recurso não enferma de qualquer erro de julgamento ao ter anulado, por violação do princípio da imparcialidade, os despachos do Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Educação que, respectivamente, excluíram da eleição a lista dos ora recorridos e admitiram a lista oposta.

Com efeito,

2ª O Presidente do Conselho Directivo integrava a lista que ele próprio admitiu ao acto eleitoral e excluiu a lista que se opunha àquela que ele próprio integrava, pelo que é inquestionável que estava impedido de proferir tais despachos ex vi do principio da imparcialidade, consagrado nos artºs 44° e 266° do CPA.

3ª Refira-se, aliás, que os argumentos utilizados pelos recorrentes jurisdicionais são manifestamente despropositados, não só por o acto de exclusão de uma lista ao acto eleitoral não poder ser considerado um acto de mero expediente ou de gestão corrente, mas, igualmente, por ser desprovido de sentido sustentar-se que do há violação do princípio da imparcialidade quando o acto praticado por quem tinha interesse pessoal se insere no âmbito das suas competências (uma vez que é justamente quando o titular do órgão actua no exercício das suas competências que se coloca a questão da violação do princípio da imparcialidade, na medida em que se ultrapassar a sua esfera de poderes já o acto será ilegal por incompetência e não por violação da regra da imparcialidade).

4ª O aresto em recurso efectuou igualmente uma correcta interpretação do direito aplicável, não merecendo qualquer censura ao ter anulado o acto da Presidente da Mesa da Assembleia Geral de Alunos da ESEV que, em 12 de Novembro, procedeu à convocatória de uma nova Assembleia Geral de Aluno destinada à eleição para a Assembleia do IPV quando anteriormente essa eleição já havia sido realizada validamente.

5ª Refira-se, aliás, que os recorrentes jurisdicionais discordam deste segmento da Sentença com base em argumentos cujo desacerto já foi explicitado pelo Tribunal a quo ou com argumentos que não estão minimamente comprovados (procurando à viva força impor aquilo que nunca conseguiu provar), para além de ser contraditório sustentar-se que a acta lavrada da reunião de 8/l1/2001 não é, afinal de contas, uma acta (sobretudo quando ninguém suscitou a sua falsidade).

Consequentemente,

6ª O aresto em recurso não merece qualquer censura ao anular os actos impugnados em sede de contencioso eleitoral, tendo decidido em conformidade com o Direito.

7ª O Tribunal a quo considerou estar prejudicado o conhecimento de todos os demais vícios que haviam sido invocados pelos ora recorridos, pelo que não tem qualquer razão de ser a formulação das conclusões F) a L) das alegações apresentadas pelos recorrentes jurisdicionais - razão pela qual não se toma posição sobre as mesmas -, tanto mais que este Venerando Tribunal só pode conhecer das questões efectivamente decididas pelo Tribunal a quo (v. art.º 110º da LPTA).

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:

1 A Escola Superior de Tecnologia de Viseu é uma unidade orgânica do Instituto Politécnico de Viseu.

2 Em 23 de Outubro de 2001, o Presidente do Instituto Politécnico de Viseu, deu início ao processo eleitoral, tendo dirigido às respectivas escolas integradas, entre as quais se inclui a ESEV que promovessem as eleições destinadas a eleger os seus representantes na Assembleia do Instituto.

3 Nessa sequência, dirigiu ao Presidente do Conselho Directivo da ESEV o ofício cuja cópia constitui fls. 31 e 32 dos autos, sob a epígrafe “Eleições para a Assembleia do Instituto Politécnico de Viseu”, dele constando, nomeadamente:

“1. A fim de assegurar a representação da Escola que V. Ex.a dirige na Assembleia do IP, solicita-se que promova a eleição dos seguintes elementos (face ao número de alunos indicados e ao disposto no art.° 9° e 10° dos Estatutos do IPV):

4 Professores (Coordenadores ou adjuntos) ou equiparados na falta dos primeiros (alínea g) do n.° 2, do art.º 9°);

2 Assistentes ou equiparados, na falta dos primeiros (alínea h) do n.° 2 do art.º 9°);

20 Docentes (n.º 2.1 do art.º 9°);

7 Funcionários (alínea j) do n.° 2 e n.° 2.1 do art.º 9°)

(...)

2. Os nomes, carreiras e categorias dos representantes, acompanhados das actas das respectivas eleições dever-me-ão ser remetidas até ao dia 15-11-2001.

3. Informa-se que irá ser solicitado ao Presidente da Associação dos Estudantes que promova a eleição dos representantes dos estudantes.

4. Os representantes a eleger encontram-se condicionados ao número de alunos mencionados no ofício 293/AS de 2000-10-17, que refere “... que a previsão de alunos para o corrente ano lectivo ronda os 3099...”

Dada a relevância deste número para os representantes a eleger, solicita-se que seja indicado, com urgência, o número exacto de alunos, com referência à data já anteriormente utilizado”

4 À eleição dos representantes do corpo docente concorreram duas listas, integrando a lista A os cinco primeiros recorrentes e o Presidente da ESEV (uma das entidades recorridas) integrava a lista B.

5 Tendo, em 15/11/2001, o recorrente A..., da lista A, reclamado da composição e admissão da lista B, por despacho do mesmo dia, do Presidente da ESEV, foi rejeitada a candidatura da lista A e indeferida a reclamação apresentada da composição e admissão da lista B. [1°- e 2°- actos recorridos].

6 Realizada, em 8/11/2001, após convocatória da Presidente da Mesa da Assembleia Geral de Alunos (nos termos constantes de fls. 35 e 36 dos autos), uma Assembleia Geral de Alunos da ESEV, destinada à eleição dos representantes dos alunos na Assembleia do IPV, nos termos constantes da acta de fls. 37 a 44 (que aqui se dão como reproduzidos), na mesma vieram a ser eleitos, entre os 15 representantes dos alunos, os recorrentes B... e C

7 Em 12 de Novembro de 2001, foi convocada nova Assembleia Geral de Alunos da ESEV para o dia 15 de Novembro, tendo, como ordem de trabalhos, a apresentação, discussão e aprovação do calendário eleitoral e do regulamento eleitoral para a Assembleia do IPV [3°-. acto recorrido].

II. O DIREITO.

O relato que antecede revela-nos que os Recorrentes, ora Agravados, intentaram o presente recurso tendo em vista a anulação de duas decisões do Sr. Presidente do Conselho Directivo do ESEV - uma que rejeitou a candidatura da Lista designada pela letra A (de que aqueles faziam parte) à eleição dos representantes do corpo docente daquela Escola para a constituição da Assembleia do IPV, e outra que indeferiu a reclamação apresentada contra a composição da Lista concorrente à mesma eleição, a Lista B - e a anulação da decisão da Sr.ª Presidente da Mesa da Assembleia Geral de Alunos - que procedeu à convocação de uma AG, sem que a anterior tivesse sido anulada - recurso que foi julgado procedente no convencimento de que tais decisões eram ilegais, e, em consequência, anulados tais actos.

Inconformados com esse julgamento os Agravantes pretendem a sua revogação para o que alegam, e concluem, que tais actos, ao contrário do decidido, não estão feridos dos vícios que fundamentaram a sua anulação.

Analisemos, pois, se os Agravantes têm razão, dando-se início a esse labor com a apreciação da legalidade das decisões do Sr. Presidente do Conselho Directivo da ESEV.

1. Sabemos já que esta Autoridade integrava uma das listas de docentes candidatas ao acto eleitoral a que os autos se reportam (vd. ponto 4 do probatório) e que foi esta circunstância que levou o Sr. Juiz a quo a considerar que ele não podia proferir as sindicadas decisões por ser parte interessada nessa eleição.

No entendimento do Tribunal recorrido a prolação de tais decisões configurava a violação do princípio da imparcialidade, o que determinava a sua anulação.

Será assim ?

O princípio da imparcialidade, decorrente do art. 266.º da CRP e explicitado no art. 6.º do CPA, exige que a Administração no exercício da sua actividade trate de “forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação”, tendo essa exigência sido origem do estabelecimento de uma série de impedimentos visando a concretização dessa forma de tratamento. - vd, n.º 1 do art. 44.º do CPA

E entre eles encontra-se o que prescreve que “nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo .... quando nele tenha interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa.” - al. ) do citado preceito.

É, assim. visível que a lei, tendo em vista a promoção de um exercício imparcial da actividade administrativa, proíbe que o titular de um órgão ou agente da Administração, interessado (por si, ou na qualidade de representante ou gestor de negócios de outrém) no desenvolvimento ou no desfecho de um processo administrativo possa nele intervir.

Deste modo, e por força destes dispositivos, esse titular ou agente da Administração ficará impossibilitado de tomar decisões no procedimento administrativo sempre que os seus interesses (ou os interesses que representa) estejam conectados, directa ou indirectamente, com a causa que o mesmo visa alcançar.

Contudo, a lei, querendo evitar interpretações exageradas desse impedimento, veio esclarecer que dele ficavam excluídas “as intervenções que se traduzam em actos de meros expediente” (n.º 2 do citado art.º 44), isto é, as intervenções que se limitem a dar andamento ao processo sem possibilidade de virem a conformar o seu sentido de orientação e/ou a sua decisão final.

Ora é esta exclusão que leva os Agravantes a defender que as decisões aqui em causa mais não são do que actos dessa natureza e que, por isso, o julgamento feito pelo Sr. Juiz a quo foi errado já que, ao contrário do que decidiu, nada impedia que o Sr. Presidente do Conselho Directivo da ESEV proferisse as decisões sindicadas.

Todavia, sem razão.

.Na verdade, e como se colhe do ensinamento de M. Esteves de Oliveira, P.C. Gonçalves e J.P. Amorim, CPA Anotado, 2.ª ed., pgs. 246 e 247, os actos de mero expediente ou de gestão corrente a que se refere o citado preceito são, apenas, aqueles que não podem influenciar a marcha do processo ou a decisão final e em que, portanto, a intervenção da pessoa (em princípio) impedida é neutra em relação a esse processamento e/ou à decisão que vier a ser tomada. Os actos de gestão corrente ou de mero expediente serão, assim, aqueles em que a decisão da pessoa (em princípio) impedida nenhuma inflexão fará no normal desenvolvimento do procedimento e nenhuma importância terá na decisão que vier a ser proferida. (1) São, por ex., os casos (exemplificados na obra citada) da decisão de incluir na ordem do dia de uma reunião assuntos do interesse da pessoa impedida ou de esta ordenar o pagamento de funcionários, mesmo que entre estes esteja um seu familiar próximo.

Ora, como nos parece evidente, os actos aqui em causa não são actos dessa natureza e, por isso, os mesmos não podem ser qualificados, como se pretende neste recurso, como actos de gestão corrente ou actos de expediente.

Na verdade, tais actos foram decisivos no processo eleitoral em que se integravam, pois que, por um lado, impossibilitaram uma das Listas candidatas pudesse concorrer à eleição e, por outro, indeferiram uma reclamação dirigida contra a Lista adversária que poderia conduzir à sua exclusão e, portanto, impediram a possibilidade do seu afastamento da corrida eleitoral.

Ou seja, em consequência das decisões sindicadas uma das Listas em presença foi beneficiada (bem ou mal, para aqui não importa) e a Lista concorrente foi prejudicada.

E, se assim é, não se pode dizer, como o fazem os Agravantes, que tais actos sejam de mero expediente ou de gestão corrente por configurarem apenas a aferição do prescrito na lei à realidade concreta que se apresentava. Ao contrário tais actos representam juízos de valor perante uma determinada realidade e configuram opções entre posições divergentes sobre o entendimento dessa realidade.

Nesta conformidade, tais actos não podem ser qualificados como actos de mero expediente pelo que a sua legalidade - decorrente da não ofensa do princípio da imparcialidade - dependia do facto de a sua prática ser feita por pessoa afastada do processo eleitoral.

Ora, tal não ocorreu pois que, como é sabido, a pessoa que os proferiu - o Presidente do Conselho Directivo da ESEV - tinha interesse directo no desfecho desse acto eleitoral; já que concorria integrado numa das Listas candidatas à eleição.

A Autoridade Recorrida tinha, assim, interesse e interesse relevante no desfecho do procedimento em que interveio.

E, se assim era, e porque estava impedida de decidir era sua obrigação implementar o disposto no art. 45.º do CPA, ou seja, arguir a declaração do seu impedimento.

O que não fez e, ignorando lei expressa, proferiu as sindicadas decisões.

Ao agir desta forma o identificado Presidente violou o princípio da imparcialidade contido no art. 6.º do CPA, violação essa que é determinante da anulação dos actos aqui em causa.

Não há, pois, nesta parte, que censurar a sentença recorrida.

2. Pretendem, ainda, os Agravantes a revogação da decisão do Tribunal a quo que julgou ilegal e, por isso, o anulou, o acto da Sr.ª Presidente da Mesa da AG de Alunos que procedeu à convocatória de uma nova AG destinada a preparar um acto eleitoral depois de a anterior AG ter já procedido à eleição em questão e de esta não ter sido legalmente anulada.

E, de novo, os Agravantes não têm razão.

Na verdade, tendo sido realizada uma AG de Alunos e tendo esta decorrido, ao que se retira dos autos, de forma regular e não tendo a mesma, ou as deliberações e a eleição nela efectuadas, sido anuladas pela forma legal estas deliberações e eleição firmaram-se na ordem jurídica, o que impedia que se pudesse proceder a convocação de nova Assembleia para preparar uma eleição que já havia sido realizada.

Esta só era legalmente admissível se a anterior eleição fosse anulada e se abrisse um novo processo eleitoral.

O que não tendo tal acontecido, só nos resta dizer, como o Tribunal a quo, que a sindicada decisão é ilegal e que, por isso, bem andou o mesmo em anulá-la.

Também nesta parte improcede o presente recurso jurisdicional.

As Agravantes nas conclusões F a L fazem considerações atinentes a eventuais vícios dos actos recorridos que não foram apreciados pelo Tribunal sob recurso por este ter julgado procedente o vício prioritário - a violação do princípio da imparcialidade - e, por isso, ter considerado prejudicado o conhecimento dos restantes vícios.

Os vícios de que tratam tais conclusões não foram, assim, conhecidos pelo Tribunal recorrido. Daí que não cumpra, agora, pronúncia sobre o conteúdo de tais conclusões.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 14 de Agosto de 2002

Costa Reis - Relator - Madeira dos Santos - Vítor Gomes