0120/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Se o particular, por acto normativo lícito que não prevê expressamente o dever de indemnizar, é privado de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente constituídos e do gozo económico fundamental do seu prédio e, assim, fica colocado numa posição jurídica que, pela gravidade e intensidade do dano seja injusto não equiparar à expropriação para efeitos indemnizatórios, o art. 9º do DL nº 48051, de 21 de Novembro de 1967, à luz do disposto nos artigos 13º, 18º, 22º e 62º da CRP, haverá de interpretar-se por forma que imponha ao Estado o dever de indemnizar, nos termos nele previstos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A..., já identificado nos autos, instaurou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, contra o ESTADO PORTUGUÊS, acção declarativa de condenação para efectivação de responsabilidade civil. No despacho saneador foi conhecido do mérito da causa com absolvição do Réu do pedido. 1.1. Inconformado com a decisão judicial, o Autor recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: O Mmº Juiz “ a quo ” não devia ter julgado improcedente a acção com o fundamento de que a causa de pedir radica na interdição criada pelo DR 12/96 e que este constitui em acto normativo e não administrativo, sendo que o art. 9º do DL nº 48051 apenas prevê os actos administrativos quando legais e quando criam encargos ou provocam prejuízos especiais e anormais no âmbito da gestão pública e que não radicando a acção num acto administrativo, não existe o dever de indemnizar. Ao invés do que sustenta o Mmº Juiz “a quo ” no caso em presença estamos perante uma situação especial e anormal que merece a tutela do direito por forma a reparar os danos sofridos pelo A. decorrentes da actuação do R. A proibição de alterar a morfologia do solo e do coberto vegetal na área abrangida pelo Monumento Natural não dá, em princípio, direito a indemnização mas já assim não será, quando essa proibição implica um dano de gravidade e intensidade tais que torne injusta a sua não equiparação à expropriação para o efeito de dever ser paga uma indemnização. E uma das situações que, por via da gravidade e da intensidade dos danos que produz na esfera jurídica dos particulares, impõe o pagamento de uma indemnização é aquela em que um DR posterior vai retirar eficácia a licença de exploração de pedreira preexistente dos solos constantes dessa área protegida. A douta sentença recorrida viola, entre outras, as normas insertas no art. 9º do DL 48051 de 21-11-67, isto porque, já o Tribunal Constitucional no seu acórdão nº 329/99 de 20-7-1999 considerou que o direito a ser indemnizado podia fazer-se decorrer do art. 9º do DL 48051 de 27-11-67, que deve ser interpretado à luz do art. 22º da CRP e não pode deixar e impor ao Estado o dever de indemnizar o particular que se viu “expropriado” das faculdades ou direitos que antes lhes foram validamente reconhecidos. A decisão recorrida padece, pois do vício de violação de lei por desrespeito às normas legais aplicáveis ao presente caso. E por ter sido proferida em violação aos princípios constitucionais relevantes em matéria de direito de propriedade privada, nomeadamente os constantes dos arts. 62º e 22º da CRP. Termos em que, pelo supra exposto e com douto suprimento de V. Ex.as, deve dar-se provimento ao presente recurso e, em consequência revogar-se a sentença recorrida por ser de inteira JUSTIÇA! 1.2. Contra-alegou o Ministério Público, formulando as seguintes conclusões: 1. O Autor – recorrente nada argumenta em contrário da douta sentença recorrida. 2. Nesta entendeu-se, doutamente, que, tendo o A. elegido como causa de pedir a prática de acto normativo ( Decreto Regulamentar nº 12/96 , de 22/10) a acção de responsabilidade civil extracontratual por acto lícito não pode proceder, uma vez que pressupõe, para além do mais, que tenha sido praticado um acto administrativo, e não um acto normativo. 3. E o Autor, ora recorrente, não contraria a assim sentenciado, limitando-se a reiterar que sofreu prejuízos especiais e anormais decorrentes da publicação (e entrada em vigor) do aludido Decreto Regulamentar. 4. Prejuízos ou danos estes que não estão em causa na douta sentença recorrida, que, sobre eles, sobre a sua existência, qualificação e causalidade adequada, como é óbvio, não se pronunciou. 5. Assim, o presente recurso jurisdicional deve ser rejeitado. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. Foram os seguintes os termos da sentença que passamos a transcrever, na parte que interessa: “ (…) Alega o A., em síntese, e com interesse para a decisão (…): 1 – adquiriu uma terra de pedregueira em 31.8.95, na qual explorava já antes, desde 1987, uma pedreira para extracção de calcário. 2 – a qual se situa no concelho de Ourém e veio a ser incluída no perímetro do Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém do Parque Natural das Serras de Aire e Candeeiros, que foi criada pelo DR 12/96, de 22/10. 3 – por força do qual, nomeadamente da interdição de actividades de alteração da morfologia do solo, constante do seu art. 4º, al. c) se tornou inviável a continuação da exploração da pedreira. 4 – facto de que lhe advêm prejuízos cuja reparação pretende. 5 – o A. foi punido por contra-ordenação, pelo ICN, por, não obstante o referido em 3, ter continuado a sua actividade, de cuja decisão interpôs recurso para o Tribunal Judicial de Ourém, que proferiu sentença em 4.12.98 a conceder-lhe provimento parcial. 6 – O A. interpôs então recurso para o Tribunal Constitucional que, por acórdão de 18.02.01, lhe negou provimento por virtude da licitude da interdição efectuada pelo referido DR, como foi lícita a coima aplicada ao A. em sede de responsabilidade por contra-ordenação. (…) Entendemos que a acção improcede com o fundamento invocado, ou seja, com base no art. 9º do DL 48 051 – visando a efectivação e responsabilidade do Estado por acto lícito, que no caso vertente, nos termos expressamente indicados pelo A, radica concretamente na interdição criada pelo DR 12/96, sendo esta a causa de pedir. Na verdade, o que aí se prevê, é essa responsabilidade com base “em actos administrativos ou actos materiais lícitos”, o que não é o caso de um DR, que constitui um acto normativo nos termos do art. 112º nº 7 da CRP, ou seja, um conjunto de normas jurídicas gerais e abstractas e portanto aplicáveis a todas as entidades que se encontrem na mesma situação. Diversamente os actos administrativos caracterizam-se por produzirem efeitos numa situação individual e concreta – art. 120º do CPA – e são estes, quando legais, que se mostram previstos no referido art. 9º bem quando criam encargos ou provocam prejuízos especiais e anormais no âmbito da gestão pública. De modo que assim sendo a acção não radica efectivamente num acto administrativo nos termos expostos e, consequentemente, não existe o respectivo dever de indemnizar, determinando isso a improcedência da acção. Em face do exposto julgo a presente acção improcedente, absolvendo o R. do pedido.” 2.2. No discurso fundamentador desta decisão é discernível, a justificar o conhecimento imediato no pedido no saneador, o entendimento do tribunal a quo de que se verifica uma situação de inconcludência do pedido, isto é, que da matéria alegada pelo A., por não preenchimento da previsão normativa alegada, não pode retirar-se o efeito jurídico pretendido (vide Antunes Varela, in RLJ, ano 121º, págs. 121/122 e José Lebre de Freitas, “Código de Processo Civil Anotado ”, vol. 1º, p. 323). Tal juízo radicou única e simplesmente na interpretação literal do art. 9º do DL nº 48 051, com o sentido de que da respectiva previsão estava excluída a responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos normativos lícitos. Ora, o A. alega na petição inicial que, por força da publicação do Decreto Regulamentar nº 12/96 , de 22 de Outubro que criou o Monumento Natural das Pegadas de Dinossáurios de Ourém/Torres Novas, ficou privado do gozo económico fundamental do prédio rústico que identifica, que consistia na exploração, devidamente autorizada, de uma pedreira para extracção de calcário e que era a sua única fonte de rendimento. Mais alega que as interdições previstas nos nºs 1 e 2 do art. 4º daquele Decreto -Regulamentar, inviabilizam ainda o desenvolvimento de qualquer outra actividade com significado económico e, que, por consequência, em face de tais proibições, a situação, embora não seja uma expropriação no sentido técnico – jurídico do termo, é uma verdadeira “expropriação de sacrifício”. Não há dúvida, portanto, que, a situação de facto alegada, a provar-se, pode colocar o Autor numa posição jurídica que pela gravidade e intensidade do dano seja injusto não equiparar à expropriação para efeitos indemnizatórios, em honra aos princípios da justa indemnização, igualdade e proporcionalidade (artigos 13º. 18ºº, 22º, e 62º da Constituição). Sendo assim e de acordo com a Jurisprudência do Tribunal Constitucional tirada em Plenário (acórdão nº 329/99, publicado no DR, II Série, de 20/7/99) uma vez que não há outra norma legal a prever expressamente o dever de indemnizar o particular que se viu “expropriado” de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente constituídos, o artigo 9º do DL nº 48 051, à luz daqueles preceitos constitucionais, haverá de interpretar-se por forma que imponha ao Estado tal dever, nos termos nele previstos. Deste modo, como alega o autor, não havia razão para, sem mais indagações, julgar a acção improcedente por não preenchimento da previsão normativa. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho saneador – sentença recorrido e ordenar que os autos voltem à primeira instância para que aí prossigam os seus termos, se outra razão não houver que a tal obste. Sem custas. Lisboa, 26 de Abril de 2006. Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – Edmundo Moscoso.