047866 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril que afaste o princípio hierárquico.

II- As competências atribuídas ao Gestor do Programa Pessoa pelo Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.

III- O Regulamento (CEE) nº 2950/83 cessou a sua vigência em 1.1.89, com a entrada em vigor, nesta última data, do Regulamento CEE (do Conselho) nº 4255/88, que revogou aquele; o regime jurídico das contribuições do Fundo instituído por este último Regulamento e pelos Regulamentos do Conselho que se lhe seguiram, respeitantes à mesma matéria, é essencialmente diferente do anterior no que concerne à competência em causa da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros.

IV- A Comissão ficou apenas com poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa, sendo dos Estados membros a competência para decidir sobre os pedidos de cofinanciamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção como ao pagamento.

V- Nas acções aprovadas na vigência do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho, a entidade gestora é o IEFP, competindo-lhe no âmbito dessa actividade, além do mais, proceder à suspensão e redução do financiamento (artigo 34º).

VI- Nos termos do disposto no nº 3 do artigo 33 do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23/11, aquela entidade mantém a competência para a gestão da acção até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia.

VII- Face ao exposto em 5. e 6., o Gestor do Programa Pessoa carece de atribuições para reduzir os montantes financiáveis e ordenar a reposição de verbas disponibilizadas a titulo de adiantamentos, no âmbito de uma acção aprovada na vigência do Decreto-Regulamentar nº 15/94, de 6/7, pelo IEFP, sendo tal acto nulo, bem como o do Ministro que, em sede de apreciação do recurso hierárquico, o manteve.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., com sede na Rua dos Industriais, 15, Lisboa, recorreu para este Supremo Tribunal do despacho de 10 de Julho de 2001 proferido pelo Ex.mo Sr. MINISTRO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE, que indeferiu o recurso hierárquico, por si interposto, da decisão do Gestor do Programa Operacional Formação Profissional e Emprego n.º 1060 de 10 de Julho de 2000, alegando em síntese:

a) a competência para a aprovação de pedidos de pagamento em saldos em acções de formação co-financiados pelo Estado português e o fundo Social europeu, prevista no art. 24º, 1 do Dec. Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, cabe à Comissão Executiva do Instituto de Emprego e formação Profissional, nos termos do art. 33º, n.ºs 2 e 3 do Dec. Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, pelo que ao decidir a aprovação do pagamento de saldo em causa nos presentes autos praticou o Gestor do Programa Pessoa um acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto que a confirmou;

b) a competência para a redução de contribuições já aprovadas em acções co-financiadas pelos Estados membros e o fundo Social Europeu cabe à Comissão Europeia, nos termos do art. 24º, 2 do Regulamento CEE 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento CEE 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo de redução da contribuição aprovada, praticou o Gestor do Programa pessoa acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão;

c) ao não permitir à recorrente em sede de audiência prévia aceder ao relatório da Inspecção Geral de Finanças violou o art. 100º e 101 do CPA;

d) a classificação como confidencial um documento no âmbito do processo penal, limitando o seu acesso aos administrados com prejuízo dos direitos destes, é inconstitucional;

e) a referência a “margens de lucro não razoáveis”, “relações especiais existentes” e “relevância material das não elegibilidades equivale à falta de fundamentação;

f) o segmento da decisão que determina a redução na Rubrica 2 das Despesas (formadores) da quantia de 1.318.493$00 por “eliminação da margem obtida pelo IEE na facturação das horas de monitoragem” não se mostra minimamente motivado;

g) o segmento da decisão que determina a reclassificação na Rubrica 3 das despesas (pessoal não docente) da quantia de 1.607.274$00 por exceder o limite fixado no Despacho Normativo 465/94, de 28/7, é ilegal por se socorrer de um custo total ilegível ilegalmente reduzido;

h) o segmento da decisão recorrida, nas Rubrica 4 (preparação) não considera elegíveis o montante de 421.200$00, referente a recrutamento e 894.200$00 referente a serviços de elaboração de manuais, pelo que deve ser anulado;

i) também é ilegalmente fundado o acto recorrido na Rubrica 5 (funcionamento) ao excluir a verba de 98.262$00 referente ao aluguer delonga duração de uma viatura ligeira por não haver lei que permita tal exclusão e não se ter invocado qualquer fundamento de direito para a mesma;

i) são ilegais os segmentos da decisão que não consideram ilegíveis os montantes de 171.718$00, que corresponde à margem de venda em mercadorias facturadas pela B...; 1.872.195$00 sob a alegação de existirem relações especiais entre estas empresas e a APF, na medida em que não identificas os aludidos responsáveis nem se fundamenta a ilacção em termos análogos aos do n.º 3 do art. 77º da Lei Geral Tributária;

l) Não está fundamentada a inelegibilidade de Esc. 127.060$00, referente a custos com obras em edifícios alheios, passíveis de amortização;

m) Deve, assim, ser aprovado o pedido de pagamento de saldo apresentado pela recorrente no valor de 13.861.309$00, e, ordenado o pagamento à recorrente da quantia ainda em dívida de 2.368.697$00.

Respondeu a entidade recorrida, defendendo a legalidade do acto recorrido, e formulando, em suma as seguintes conclusões:

“1. A entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, de 23 de Novembro, definindo um novo regime de apoios à formação no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu do Quadro Comunitário de Apoio, estipulou, nas suas disposições finais e transitórias, um regime de sucessão das entidades com competências de gestão dos Fundos Comunitários.

2. (…)

3. A única entidade gestora das acções de formação referentes ao Programa de Formação Profissional e Emprego, depois da entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96 e após a nomeação dos Gestores, é neste caso concreto, o Gestor de Programa Formação Profissional e Emprego/Pessoa assegurando o exercício de todas as competências inerentes à gestão daquele fundo.

4. Compete ao Gestor de Programa Pessoa, tal como estipula o artigo 34º do Decreto Regulamentar n.º 15/94, a suspensão e redução de financiamento, estabelecendo no seu n.º 1, as circunstâncias que fundamentaram a suspensão dos financiamentos e no n.º 2, os fundamentos para a redução.

5. A redacção deste artigo confirma em absoluto a tese defendida pela entidade recorrida, quando afirma que com o Quadro Comunitário aprovado para o período de 94/99 foi abandonado o modelo de gestão anterior que pressupunha um tratamento individualizado de cada candidatura, passando a Comissão Europeia a assumir um papel de controlo ao nível dos programas quadro e não de cada acção em concreto, intervindo apenas pontualmente na fiscalização de algumas acções quando considere pertinente.

6. Ou seja, a gestão e o controlo financeiro das contribuições feitas aos Estados-membros passaram a ser exercidas pelas autoridades competentes designadas por cada um daqueles estados, sem prejuízo de um acompanhamento, avaliação e controlo financeiro, efectuados em parceria, directamente pela Comissão Europeia (cfr. artigo 26º do Regulamento n.º 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993).

7. Opção que este processo claramente evidencia, face à Missão de Controlo Comunitário, que decorreu de 4 a 6 de Novembro de 1996 e na sequência da qual foi suspensa a análise financeira dos saldos de 1995 e 1996, sendo complementarmente decidido por deliberação da Comissão Executiva do IEFP, com fundamento na alínea d) do n.º 1 do artigo 34º do Decreto Regulamentar n.º 15/94, suspender os pagamentos a todos os pedidos de financiamento da A

8. A legislação nacional e os Regulamentos Comunitários, referidos pela entidade recorrida, sustentam in totum as opções de procedimento tanto da Comissão Europeia, como da então Comissão Executiva do IEFP, bem como, após a sua nomeação, do Gestor do Programa Pessoa, espelhando o processo instrutor o escrupuloso cumprimento desses imperativos legais a que se encontravam vinculados.

9. O dever de fundamentar é um dever formal e não substancial, apenas pretendendo publicitar os motivos do acto, ou seja, esclarecer sobre o sentido da decisão e não avaliar a validade da decisão, cumprindo-se assim com a exposição dos motivos que não sejam obscuros, contraditórios ou insuficientes.

10. (…)

11. Assim, da fundamentação do acto administrativo, não têm que constar todos os elementos que conduziram ao juízo de fundo sobre o acto, uma vez que o próprio processo, como um todo, contem todos os elementos necessários para que a fundamentação seja completa.

12. Os múltiplos documentos deste processo administrativo, sejam visitas de controlo, mapas de listagem de análise financeira, informações e ficha síntese do relatório da Auditoria n.º 646/CEP/99, exteriorizam com objectividade os factos e a realidade jurídica que conduziu à decisão de redução de financiamento, em sede deste pedido de pagamento de saldo, para cujo teor expressamente se remete.

13. Os juízos conclusivos que fundamentam a não elegibilidade das despesas, descrita no relatório síntese, encontra referenciada a uma realidade jurídica e factual que permitem ao seu destinatário compreender com clareza o porquê da sua não elegibilidade, senão, veja-se o teor da sua petição e a compreensão desta realidade aí claramente demonstrada.

14. A certificação da exactidão factual e contabilística das despesas não se limita à mera verificação da correcção formal dos documentos comprovativos das despesas, abarcando também a apreciação destas face à lei fiscal, às regras da experiência e aos padrões normativamente estabelecidos.

15. Mais ainda, o ónus da prova de que as despesas cumprem os regulamentos comunitários conformadores da regularidade das despesas face às acções de formação em causa, cabe ao recorrente e não à entidade recorrida.

14. A redacção das diversas rubricas sinteticamente elencadas no relatório síntese 646/CEP/99 descriminam de uma forma objectiva e concreta as razões de ser da não elegibilidade das despesas, não logrando o recorrente, até ao presente momento, carrear para o processo quaisquer elementos que infirmem os juízos técnicos presentes na decisão em crise.

16. (…)

17. (…)

18. A entidade recorrida encontra-se impossibilitada legalmente de fornecer ao recorrente quaisquer elementos que se encontrem abrangidos por segredo de justiça, nos termos dos n.ºs 1 e 3 do artigo 86º do Código de Processo Penal e artigo 82º da LPTA, entre ao quais o Relatório da IGF, não disponibilizado para a decisão em sede de procedimento administrativo, porque abrangido por segredo de justiça.

19. Segredo de justiça que apenas abrange as matérias que possam constituir crime e não os restantes elementos, profusamente documentados neste processo administrativo, como demonstrado em anteriores conclusões, não cerceando em nada o conhecimento da realidade em que se subsume a decisão em crise, bem como a utilização dos meios de reacção graciosa e contenciosa tempestivamente accionados pelo recorrido”.

O M.P. teve vista dos autos emitindo parecer no sentido da irrecorribilidade do acto.

Ouvida sobre este ponto a recorrente veio dizer que o recurso tutelar que a seu tempo interpôs decorreu do art. 30º, 1 do Dec. Regulamentar 15/94, de 16 de Julho. Este artigo dizia que “Dos actos praticados por entidades gestoras de programas quadro no âmbito do disposto no presente diploma cabe recurso necessário para o Ministro do Emprego e Segurança Social”. O facto de este artigo ter sido considerado inconstitucional não deve prejudicar a recorrente. Outra solução é incompatível com os fundamentos da vida num Estado de Direito, pelo que deve ser liminarmente afastada.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido a julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

Com interesse para a decisão, consideram-se provados os seguintes factos:

a) A A..., ora recorrente, candidatou-se em 30 de Agosto de 1995, à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação para Técnicos de Manutenção no ano de 1996, no âmbito do Programa de Formação Profissional e emprego – PESSOA(Medida Formação Profissional para Desempregados);

b) esse projecto foi aprovado pela Comissão Executiva do Instituo do Emprego e formação Profissional (IEFP) em 20 de Dezembro de 1995, sendo-lhe atribuído um montante de financiamento de 19.904.358$00;

c) o curso iniciou e decorreu normalmente durante o ano de 1996;

d) no seu decurso a recorrente recebeu a título de adiantamento a quantia de 11.492.6123$00;

e) em 7 de Janeiro de 1997 a recorrente apresentou o pedido de pagamento do saldo;

f) Em 16 de Janeiro de 1997 a Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional decidiu suspender todos os pedidos de financiamento, invocando a al. d) do n.º 1 do art. 34º do Dec. Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho;

g) Em 6-3-2000 foi a recorrente notificada para se pronunciar, nos termos do art. 101º do C.P.Adm. da intenção do Gestor do Programa Pessoa em não aprovar o pedido de pagamento do saldo pelo montante de 6.843.128$00, o que implicava a não aceitação de despesas e consequentemente a redução do custo total apresentado e a obrigação de devolver 3.989.48300$00 – fls. 40 dos autos;

h) a recorrente pronunciou-se alegando vícios de forma;

i) o Gestor do Programa Pessoa através do seu ofício 166/UTA/45, de 4 de Agosto de 2000, louvando-se nos motivos já invocados no ofício 46/UTA/45 e ainda na informação 117/ECT/2000, de 25 de Maio de 2000, confirmou a intenção manifestada - cfr. fls. 44 e 45 dos autos;

j) a ora recorrente interpôs recurso hierárquico desse despacho;

k) esse recurso veio a ser indeferido, na integra, por despacho de 11 de Abril – acto recorrido – fls. 23 e seguintes.

2.2. Matéria de direito

i) recorribilidade do acto

Nos presentes autos foi levantada pelo M.P. a questão da recorribilidade do acto, a qual deve ser prioritariamente conhecida.

De acordo com a tese sustentada no referido parecer, as decisões dos Gestores do Programa Pessoa, em matéria de aprovação de pedidos de pagamento de saldo final, com redução de financiamento, ao abrigo da competência fixada no artº 6º, nº 4, alíneas a) e b) do Dec. Reg. 15/96, de 23.11 – como seria o caso da decisão impugnada no presente recurso –, apresentam-se como directamente impugnáveis perante os Tribunais, não carecendo da interposição de recurso administrativo para abertura da fase contenciosa. Deste modo, o acto que é objecto do presente recurso não seria recorrível "uma vez que não reveste as características de definitividade e executoriedade exigíveis por lei (artº 25º da LPTA)"

Desde já se adianta que a excepção deve ser julgada improcedente.

Na verdade, conforme é, actualmente, orientação consolidada deste Supremo Tribunal, a actividade dos gestores de programas no âmbito das intervenções operacionais desenvolvidas ao abrigo do QCA integra-se na Administração directa do Estado.

Na verdade, como se diz no acórdão do Pleno da 1ª Secção de 15.10.92, (recurso) 45.917, aqueles gestores não podem considerar-se órgãos da administração indirecta porque esta exige dualidade de pessoas colectivas que no caso não há. E também não são órgãos da administração autónoma, porque esta exige uma esfera da actividade administrativa confiada aos próprios interessados, que assim se auto – administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo.

A Administração directa do Estado encontra-se estruturada em termos hierárquicos, isto é, "de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligadas por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes.

Assim, por força da configuração constitucional do Governo como órgão com poder de direcção sobre a administração central directa, todos os órgãos e agentes que prosseguem actividade de administração directa do Estado se presumem hierarquicamente subordinados ao Governo (ac. do Pleno de 15.1.92, acima citado)"

No conjunto dos diplomas legais e regulamentares respeitantes à gestão do II QCA nada há que imponha o afastamento do princípio de que todos os órgãos singulares da administração central integrada estão sujeitos a hierarquia e de que as suas competências não são exclusivas (ver designadamente, arts 27º, nº 1, 29º e 30º de DL 99/94, de 19 de Abril).

Antes, resulta das disposições legais pertinentes que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhe o regime previsto na regulamentação jurídica respeitante aos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do artº 23º do DL 323/89, de 26 de Setembro e, à data da prática do acto recorrido, do artº 37º da Lei 49/99, de 22 de Junho.

O encarregado de missão, seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo, não fica constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura do projecto; como tal, desempenha funções junto dos membros do Governo interessados (artº 23º, nº 2 do DL 323/89 e artº 37º da Lei 49/99, que tem a mesma redacção).

"Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe foram endossadas na respectiva "carta de missão", sujeito ao poder da direcção e supervisão que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções.

E, nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração da missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança de que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor –seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar –, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas.

São aqui invocáveis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais, reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim" (cfr. do Pleno, que vimos seguindo, e a cujos fundamentos inteiramente se adere)

Concluindo, em síntese:

O encarregado de missão fica na dependência hierárquica do ministro (ou seu delegado) junto do qual serve, não sendo necessária previsão legal expressa dessa relação designadamente na lei orgânica do respectivo ministério.

Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril que afaste o princípio hierárquico.

As competências atribuídas ao Gestor de Programa Pessoa pelo Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu – cfr. neste sentido o recente Acórdão do Pleno deste STA de 9-3-2004 (recurso 48.041) e jurisprudência aí citada.

Face ao exposto, improcede a questão prévia da irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado, tal como foi suscitada pelo Ministério Público.

ii) vícios imputados ao acto

A recorrente imputa ao acto os vícios de: (i) incompetência absoluta (derivada), por a redução do funcionamento determinado pelo acto recorrido acarretar também redução da contribuição pública do Fundo Social Europeu, que seria da exclusiva competência da Comissão Europeia; (ii) "incompetência absoluta originária do Gestor do Programa Pessoa", por, a competência para a prática do acto confirmado pelo acto recorrido se encontrar excluída das que lhe são conferidas pelo artº 6º do Dec. Regulamentar 15/96, nomeadamente da prevista na alínea b) do seu nº 4, por força do disposto no nº 3 do artº 33 do Dec. Regulamentar 15/96, de 23 de Novembro, o qual, no entender da Recorrente, seria gerador de nulidade por falta de atribuições para a prática do acto por parte daquele Gestor; (iii) Vício de forma do procedimento por violação do dever de audiência prévia; (iv) Vício de forma por falta de fundamentação; (v) Vícios de violação de lei, referentes a alegados erros nas reduções operadas.

De harmonia com a ordem de conhecimento dos vícios estabelecida pelo artº 57º da L.P.T.A., impõe-se conhecer, prioritariamente, dos vícios susceptíveis de conduzir à declaração de nulidade do acto recorrido.

a) incompetência absoluta por falta de atribuições das autoridades nacionais.

Na análise deste vício, seguiremos de muito perto o Acórdão deste Tribunal proferido em 14-1-2004, uma vez que sufraga jurisprudência uniforme, com a qual concordamos inteiramente.

A recorrente entende que se verifica este vício baseada na alegada falta de atribuições das autoridades nacionais para procederem à redução do financiamento em causa, por tal acarretar também redução da contribuição pública do Fundo Social Europeu, que seria da exclusiva competência da Comissão Europeia.

Improcede, todavia, o aludido vício.

Na verdade, o regime jurídico ao abrigo do qual foi proferido o acto impugnado não foi o resultante do Regulamento CEE 2950/83, conforme o Recorrente pressupôs.

O Regulamento (CEE) nº 2950/83, de 17.10.83 cessou a sua vigência em 1.1.89, com a entrada em vigor, nesta última data, do Regulamento CEE (do Conselho) nº 4255/88, que revogou aquele.

O regime jurídico das contribuições do Fundo instituído por este último Regulamento e pelos Regulamentos do Conselho nos 2052/88, de 24.6.88 e 4253/88, de 19.12.88 (também alterado pelo Reg. 2082/93, de 20.7.93), bem como do Reg. 2084/93, de 20 de Julho de 1993, é essencialmente diferente do anterior no que concerne à competência em causa da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros.

No novo regime, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um daqueles Estados em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio aprovados por cada um dos Estados para os períodos posteriores a 1990 – cf. arts 5º, nº 2, alíneas a) e c) do Reg. 2052/88 e 23º, nº 1, do Reg. nº 4253/88.

A Comissão ficou apenas com poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (artº 23º. nº 2 do Reg. 4253/88) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (artº 24 daquele Reg.).

Mas a decisão final sobre os pedidos de cofinanciamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção como ao pagamento, essa é da competência dos Estados-membros, que é exercida em conformidade com a sua regulamentação interna. (v. entre outros, ac. da 1ª Secção, 2ª Subsecção de 9/4/03, rec. 1537/02 e ac. do Pleno de 19/2/03, rec. 45 749).

À acção de financiamento em causa no presente processo são aplicáveis os Regulamentos CEE nº 2082/93, e 2084/93, de 20 de Julho de 1993, publicados no J.O nº 2193, de 31 de Julho de 1993, pelo que, resultando do respectivo regime a competência dos órgãos dos Estados membros para a prática do acto posto em crise no recurso, na linha de entendimento exposta, improcede o vício de incompetência absoluta assacada ao acto recorrido, na vertente que ora se analisou.

b) "incompetência absoluta originária do Gestor do Programa Pessoa"

Vejamos, agora, se, conforme alega o Recorrente, o Gestor do Programa Pessoa carecia, em absoluto, de competência para a prática do acto mantido pela decisão administrativa impugnada, por a competência em questão caber à Comissão Directiva do I.E.F.P

Deste já se adianta que lhe assiste razão.

Resulta da matéria de facto provada que a acção de formação em debate foi aprovada por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) de 20 de Dezembro de 1995. A acção de formação em causa foi, pois, apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho.

De harmonia com o preceituado no artigo 8º, nº 9 deste diploma legal, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP, competindo-lhe, no âmbito dessa actividade, além do mais: aprovar acções de formação (artº 12º, alínea f)); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artº 17º, nº 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artº 24º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25º); proceder à suspensão e redução do financiamento (artº 34º).

Com a entrada em vigor do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23.11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao Gestor do Programa Pessoa (cf. artigo 6º, nº 4), existindo recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego.

Deste modo, estamos em presença de uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, mas cuja decisão final e a ordem de reposição de importâncias adiantadas, foi já proferida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/96 e após a nomeação do Gestor do Programa Pessoa.

Dispõe o artº. 33º deste último diploma, cuja estatuição e correspondente interpretação legal se mostra decisiva para a solução do problema em análise:

"Artigo 33.º

Entidades gestoras e processos em curso

1- As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram-se reportadas, no âmbito dos programas da responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores.

2- Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor.

3- As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, mantêm os direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia."

Ora, em face desta regulamentação entende-se ser de concluir que a razão está do lado da Recorrente, tal como, de resto, também se decidiu no ac. de 8 de Julho de 2003, rec. 47.869, da 2ª Subsecção, 1ª Secção deste S.T.A., a propósito de situação idêntica.

De facto, pondera-se no aludido aresto, em termos que merecem o nosso inteiro assentimento, e que, por tal motivo, se reproduzem:

"Com efeito, o disposto no n.º 3 do mencionado preceito não pode ter outro significado que não seja o da manutenção da competência do gestor inicial até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia, em relação à qual os autos não fornecem dados, mas que também não é determinante, na medida em que esse acto é o acto final da acção. O que significa que a competência do gestor se mantém para a totalidade da acção, desde o seu início até ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra.

A referência feita no n.º 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente, que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com a qual cessaria funções o gestor originário.

Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa.

O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado.

Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições.

Ora, O Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1.ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade (artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA)." – cfr. ainda no mesmo sentido o Acórdão de 14-1-2004 (recurso 48015), seguido de muito perto; de 24-3-04 (recurso 750/02).

Estas considerações são inteiramente aplicáveis à situação dos autos, procedendo, assim, a conclusão A das alegações da Recorrente e ficando prejudicado o conhecimento das demais questões não apreciadas.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso declarando nulo o acto contenciosamente recorrido, com fundamento na verificação de vício de incompetência por falta de atribuições.

Sem Custas

Lisboa, 22 de Junho de 2004 – São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior –