01512/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Não tem natureza contratual a relação jurídica estabelecida entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) e os beneficiários de apoios financeiros pela contratação de jovens à procura do primeiro emprego. II - O acto de atribuição de apoio é um acto unilateral autoritário, sendo as sanções pelo não acatamento das condições impostas fixadas normativamente, não evidenciando o termo de responsabilidade assinado pelo requerente do apoio um acordo de vontades gerador de efeitos jurídicos, mas tão só a aceitação das condições para aquela atribuição.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO A..., identificado nos autos, interpôs no TAC de Coimbra, recurso contencioso de anulação do despacho do director do Centro de Emprego de Elvas, de 6.11.2000, por via do qual foi determinado o reembolso total do apoio financeiro previsto no DL 34/96 , de 18 de Abril, concedido a título não reembolsável, alegando a existência de vícios de forma e de violação de lei. Tendo, pela autoridade recorrida na sua resposta, sido suscitada a questão prévia extemporaneidade do recurso, foi por despacho do Mmo Juiz daquele Tribunal de fls. 91, julgada improcedente tal questão. Não se conformando com esta decisão, a autoridade recorrida interpôs dela recurso jurisdicional admitido para subir com o primeiro que houvesse de subir imediatamente. Prosseguindo o processo, foi proferida a sentença de fls. 216, de 12.02.2003, foi concedido provimento ao recurso e declarada nula a decisão impugnada. Mais uma vez inconformada a autoridade recorrida interpôs daquela sentença recurso jurisdicional a pedir a sua revogação por ilegal. No que concerne ao recurso do despacho de fls. 91 que julgou improcedente a questão da extemporaneidade do recurso, a autoridade recorrida formulou as seguintes conclusões a pedir que em provimento do recurso, seja julgado o recurso contencioso extemporâneo abstendo-se o tribunal de conhecer do recurso por não ser admissível, nos termos do artº 54º da LPTA e artº 57º § 4 do RSTA: A recorrente foi notificada do despacho em 20 de Outubro de 2000 por carta registada com aviso de recepção para o morada que consta no processo relativamente ao apoio que foi concedido ao mesmo. A notificação foi devolvida com a indicação de "não reclamado" O recorrente não procedeu a qualquer alteração dessa morada. O recurso contencioso de anulação deu entrada em 7 de Janeiro de 2002 excedendo em muito o prazo de 2 meses para recorrer contenciosamente, conforme estatui o artº 28° da LPTA. Deverá, deste modo, considerar-se eficaz a declaração que não foi recebida por exclusiva responsabilidade do destinatário conforme o disposto no n° 2 do artº 224° do CC , isto é, a notificação que foi efectuada via postal (registada com aviso de recepção) e por facto não imputável ao ora agravante, é que o mesmo não a recebeu. Por consequência tem-se por efectuada a notificação, considerando-se para todos os efeitos eficaz. Em contra-alegação o recorrente contencioso defende que o recurso deve improceder porquanto, entendendo embora que são aplicáveis as atinentes disposições do CPC, pedindo-se a declaração de nulidade do acto impugnado que pode ser declarada a todo o tempo, não se verifica a extemporaneidade invocada. O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que o recurso do referido despacho de fls. 91 e 92 não merece provimento porquanto, de acordo, aliás com a jurisprudência deste STA a respeito da questão. Foram colhidos os vistos legais. Como consta sucintamente do despacho recorrido, em matéria de facto, a autoridade recorrida remeteu ao recorrente contencioso, por via postal a pertinente notificação do despacho impugnado em 20.10.2000, tendo sido devolvida a carta com a indicação de "não reclamada". Ora, sendo assim, é manifesto, como se diz no despacho recorrido, que o recorrente não foi efectivamente notificado do despacho impugnado, nada indicando que tivesse tido, nessa data e por via daquele carta, conhecimento efectivo do teor da notificação remetida e dos elementos pertinentes previstos no artº 68° do CPA . Tratando-se de notificação de acto administrativo, não á aplicável o disposto no Código Civil, designadamente no seu artº 224°, relativamente à eficácia de declaração negocial. Valem aqui as disposições dos artigos 66° e seguintes do CPA , através dos quais o legislador consignou na lei ordinária a exigência da notificação dos actos administrativos consagrada na Constituição designadamente no seu artº 268°, n° 3. No caso concreto, provando-se que o recorrente não foi efectivamente notificado do acto impugnado e dele não tomou conhecimento pela via postal utilizada pela Administração, não começou a contar o prazo do recurso nessa data, para os efeitos dos artºs 28° e 29°, n° 1 da LPTA, dado que não pode considerar-se existir notificação relevante quando não tenha sido dado ao interessado conhecimento efectivo dos elementos do acto a que se refere o artº 68° do CPA . Por outro lado, tendo o recorrido recebido a certidão pertinente em 25.10.01, como se diz, em matéria de facto, no despacho recorrido, e tendo a petição do recurso sido remetida pelo correio em 4.01.2002, não tendo o respectivo signatário escritório na comarca da sede do tribunal competente, não tinha ainda decorrido o prazo do recurso, por ser aquele o primeiro dia útil após as férias judiciais do Natal (artºs 29°, n° 1 e 35° da LPTA). Não merece, pois, censura o despacho recorrido, improcedendo, deste modo as conclusões do recorrente jurisdicional, relativas ao despacho de fls. 91 que julgou improcedente a questão da intempestividade do recurso contencioso. Quanto ao recurso interposto da sentença de fls. que, concedendo provimento ao recurso contencioso, considerou nula a decisão nele impugnada, o Director do Centro de Emprego de Elvas, discordando daquela sentença, pede a sua revogação com base nos argumentos que constam das suas alegações adrede apresentadas que culminam com as seguintes conclusões: 1. A decisão de devolução do apoio concedido quer como subsídio quer como empréstimo e respectiva cobrança coerciva, teve por base o n.º 1 do art. 6.º do Decreto-Lei n.º 437/78 de 28 de Dezembro em conjugação com o art. 155º do CPA . 2. Foi através do Decreto-Lei nº 437/78 , de 28 de Dezembro que a Administração foi investida do poder de rescisão sancionatório, sendo este um poder relativo à prática de actos unilaterais, inerentes às competências de que a Administração dispõe sobre o objecto do contrato. 3. Não pode ser nulo, por usurpação de poder, o acto administrativo que, fundando-se em norma vigente exercite uma conduta cuja autoria seja atribuída à Administração por esse preceito, uma vez que a lei é fonte dos poderes públicos que a Administração exerce no âmbito do Contrato Administrativo. 4. O acto não envolveu, a prática de acto materialmente jurisdicional - nem exerceu qualquer poder de jurisdição consagrado no art. 205.º da CRP - ou a invasão da esfera de atribuições dos tribunais, quando decidiu pela devolução do apoio concedido a título não reembolsável em reembolsável e o vencimento imediato da dívida - faculdade que também lhe é atribuída por força da alínea e) do art. 180.º do CPA -, uma vez que este teve como pressuposto o incumprimento injustificado do Termo de Responsabilidade. 5. Por obediência ao princípio da legalidade, impõe-se que a actividade administrativa desenvolvida através de contratos administrativos tem de assentar em normas e a Administração fica vinculada à sua posição. 6. A Administração não emitiu nenhum acto opinativo, não sendo aplicável o art. 186.º do CPA . Este só se aplicaria se não houvesse uma lei que especialmente permitisse que a administração actuasse por sua própria autoridade e força. Mas essa lei existe e está contida, como se disse, no Decreto-Lei nº 437/78 de 28 de Dezembro, daí a Administração não necessitar in casu, de recorrer aos tribunais para exigir a devolução ao Estado do apoio financeiro. 7. A definição unilateral da Administração sobre o cumprimento de obrigação por parte do co-contratante (pagar determinada importância em certo prazo, por alegado incumprimento do contrato), regeu-se pelas normas aplicáveis à concessão de apoios financeiros, não constituindo usurpação de poder por parte da Administração. Contra-alegou o recorrente contencioso pugnando pela manutenção do julgado, sintetizando a final a sua contra-alegação dizendo que "andou bem a sentença ao concluir como concluiu e decidiu, pela invalidade do acto impugnado, por ofensa do artº 133°, n° 2 a) - dado a Administração ter pretendido impor vinculadamente uma sua declaração negocial ou manifestação de ciência e vontade quanto à interpretação e subsequente aplicação de cláusula contratual, destituída de imperium - devendo por isso ... ser mantida ...". O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que o recurso da sentença merece provimento porquanto, "sintetizando o sentido da jurisprudência deste STA a cujos argumentos aderimos, o acto de atribuição de apoio é um acto unilateral autoritário, sendo as sanções pelo não acatamento das condições impostas fixadas normativamente, não evidenciando o termo de responsabilidade assinado pelo requerente do apoio um acordo de vontades gerador de efeitos jurídicos mas, tão só a aceitação das condições exigidas para aquela atribuição (cfr. Ac. de 26.04.2001, rec. 46935). A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos com interesse para a decisão da causa: 1. Oportunamente o recorrente solicitou apoio financeiro previsto no DL 34/96 para criação de dois postos de trabalho, o qual foi concedido. 2. Para tanto foi elaborado o "termo de responsabilidade" constante de fls. 24, subscrito pelo recorrente e pela entidade recorrida, no qual se prevê nomeadamente que "no caso de incumprimento das obrigações assumidas, seria determinada a devolução da importância concedida, se necessário, a cobrança coerciva." 3. Por oficio de 20.11.2000, foi comunicado ao recorrente o vencimento imediato da dívida correspondente ao apoio concedido, sendo que o recorrente não recebeu, naquela data, tal ofício. Com base nesta factualidade a sentença recorrida decidiu que no acto recorrido ocorre usurpação de poder nos termos do artº. 133°, n° 2 a) do CPA porquanto: Ao recorrente foi concedido o referido apoio financeiro para criação e postos de trabalho, ao abrigo do DL 34/96 , titulado pelo "termo de responsabilidade" de fls. 24 e 25, vindo a entidade recorrida, posteriormente, a determinar a devolução do apoio concedido por virtude de incumprimento por parte daquele. Tratando-se de um contrato, nos termos do artº 12° do DL 34/96 , as partes respectivas encontram-se em pé de igualdade, não dispondo as entidades públicas de poderes unilaterais para decidir do seu incumprimento de maneira vinculativa para a outra parte, salvo nos casos previstos nomeadamente no artº 180° do CPA o que não é o caso, pelo que na falta de acordo do co-contratante a Administração só pode obter os efeitos pretendidos através de acção a propor no tribunal competente como manda o artº 186° do mesmo Código. Está em causa a qualificação da concessão do apoio financeiro previsto no DL 34/96 que o recorrente solicitou à autoridade recorrida e que lhe foi concedido, conforme "termo de responsabilidade" a fls. 24 dos autos. Decidiu-se na sentença recorrida que estamos na presença de um contrato administrativo enquanto a autoridade ora recorrente defende que se trata de um acto administrativo. Seguiremos de perto, quanto à qualificação da situação acima referida o Ac. deste STA de 26.04.2001, proferido no rec. n° 46935 que decidiu em caso semelhante e que inteiramente sufragamos. No exercício das atribuições do Instituto do Emprego e Formação Profissional de apoiar iniciativas que conduzam à criação de novos postos de trabalho (alínea e) do artº 4° do DL 247/85 , de 12.07) e nos termos do disposto no DL 437/78 , de 28 de Dezembro - ver doc. de fls. 24 - foi concedido à recorrente o solicitado apoio financeiro previsto no DL 34/96 , de 18.04 para criação de dois postos de trabalho. Segundo os seus artº 1° e 5°, este último diploma prevê e regula a atribuição de apoios financeiros à contratação de jovens à procura do primeiro emprego e de desempregados de longa duração, consistindo o apoio financeiro na atribuição de um subsídio não reembolsável, pela criação líquida de cada posto de trabalho, igual a 12 vezes a remuneração mínima mensal garantida por lei. No caso, a concessão do subsídio em questão obedeceu às regras do DL 437/78 , conforme se refere expressamente no documento que titula a concessão do apoio financeiro e do qual consta o "termo de responsabilidade" relativo ao cumprimento das condições da atribuição. Ora, nos termos das disposições do artigo 1°, nºs 1, 2 e 3, deste último diploma a concessão do apoio financeiro é efectuada mediante despacho, do qual constarão obrigatoriamente as condições de atribuição não só de carácter financeiro, como também as de carácter técnico ou administrativo a que o empréstimo, subsídio ou garantia de pagamento se deverá subordinar para garantir a sua eficácia. De harmonia com o artº 3°, n° 1 do diploma em análise , nos apoios financeiros a conceder será utilizado um impresso, superiormente aprovado, que integrará todas as cláusulas do despacho de concessão e "servirá para titulação e prova do apoio concedido, bem como para controlo do respectivo cumprimento", "sendo sempre assinado pelas pessoas com competência para obrigar a entidade beneficiária" (nºs 2 e 3 do citado artº 3°) Dos factos alegados e das disposições aplicáveis a que se fez referência decorre que não existiu um acordo que possa ser apontado como estando na base de um contrato. As condições de concessão do apoio, os termos da efectivação do seu pagamento, as sanções pelo não acatamento daquelas condições estão fixadas normativamente, sendo a sua atribuição ou denegação efeito jurídico de um acto de autoridade. A assinatura do "termo de responsabilidade" pelo recorrente, para que lhe fosse concedido o apoio financeiro pelas contratações em causa, significa a declaração de aceitação das condições exigidas para a sua atribuição, funcionando como um pressuposto da mesma (cfr. Ac. do Pleno de 29.11.94, rec. 31275). Dos próprios factos alegados pelo recorrente, desde logo nos artigos 5 e 6 da petição do recurso e dos termos do "termo de responsabilidade" que titula a concessão do apoio decorre que entre a recorrente e a entidade recorrida não se formou nenhum acordo que possa constituir a base de um contrato. Antes sucede que, no uso de poderes de autoridade o Centro de Emprego recorrido deferiu o pedido apresentado pelo recorrente contencioso, que solicitou o subsidio, e atribuiu aquele subsídio ou apoio por considerar que este satisfazia as condições previstas na lei (nº 2 do "termo de responsabilidade"). Estamos, pois, perante um acto administrativo que pressupõe uma conduta bilateral. De um lado o recorrente requerendo ou solicitando do outro a autoridade deferindo ou concedendo. É um acto só susceptível de emissão a solicitação do interessado, isto é, um acto administrativo em que a iniciativa do administrado funciona como pressuposto de validade Na falta desse pressuposto, designadamente até na hipótese de o apoio ser atribuído sem que o requerente assuma compromisso algum, o acto estaria ferido e violação de lei. Já no contrato, é a conjugação da vontade de cada uma das partes que possui a virtualidade de produzir os efeitos de direito que lhe são próprios. Só conjuntamente as vontades da Administração e do particular dispõem do poder conformador, contrariamente ao que sucede no acto administrativo, em que o poder de produção de efeitos cabe exclusivamente à Administração e o particular tem tão só o direito de requerer ou solicitar, isto é de colocar a Administração em situação de ter de pronunciar-se e decidir a sua pretensão. No contrato administrativo há uma fusão de vontades de igual valor no sentido de que a criação, modificação ou extinção da relação jurídico-administrativa pressupõe a sua conjugação, na qual ambas as vontades se nivelam na qualidade de factor indispensável na gestação dos efeitos jurídicos pretendidos. No caso como o presente em que o particular tem que formular à Administração um pedido de apoio financeiro "mediante preenchimento de formulário adequado", devidamente instruído, para que esta possa decidir a sua concessão ou denegação, não se equiparam nem o conteúdo dos poderes exercidos nem o valor das vontades expressas. Como diz o Ex.mo Magistrado do Ministério Público no seu parecer, reportando-se à jurisprudência deste STA, o acto de atribuição de apoio é um acto unilateral autoritário, sendo as sanções pelo não acatamento das condições impostas fixadas normativamente, não evidenciando o termo de responsabilidade assinado pelo requerente do apoio um acordo de vontades gerador de efeitos jurídicos, mas tão só a aceitação das condições para aquela atribuição. Não estamos, pois, in casu, na presença de contrato administrativo, pois não existiu acordo de vontades gerador de efeitos jurídicos, mas um acto unilateral e autoritário (acto administrativo sujeito a encargo), o que exclui a possibilidade de qualificação do "termo de responsabilidade" como um contrato administrativo, nos termos definidos pelo artº 9° do ETAF e artº 178° do CPA , não tendo esse sentido a designação de "contrato" utilizada no artº 12° do DL 34/96 . Não pode, pois, manter-se a sentença recorrida que, partindo erradamente da existência de um contrato administrativo, entendeu que não assistia à entidade recorrida o direito a decidir o incumprimento em causa e de impor ao recorrente a obrigação de devolução sob pena de cobrança coerciva e decidiu que ocorria usurpação de poderes e consequente nulidade do despacho impugnado, nos termos do artº 133 do CPA . Procede, nos termos expostos o recurso jurisdicional interposto da sentença final, pelo que acordam relativamente aos recursos apreciados: - Em negar provimento ao recurso do despacho de fls 91 que julgou improcedente a questão da intempestividade do recurso. - Em conceder provimento ao recurso da sentença de fls. 216, revogando-se consequentemente essa sentença, devendo os autos baixar ao tribunal recorrido para que sejam apreciados os demais vícios imputados ao acto recorrido. Custas pelo recorrente com taxa de justiça e procuradoria que se fixam respectivamente em 300 euros de taxa de justiça com 50% de procuradoria. Lisboa, 16 de Dezembro de 2003 Adelino Lopes – Relator – António Madureira – Pires Esteves