00534/04.8BEPNF - Tribunal Central Administrativo Norte

I. A personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte.

II. Quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária.

III. Os processos que seguem a forma de acção administrativa comum e digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual, devem ser interpostas contra o Estado, que se deve fazer representar em juízo pelo Ministério Público.

IV. Tendo sido instaurada acção decorrente de seguro escolar, regulado pelo DL 35/90, de 25.JAN, e pela Portaria 413/99, de 08.JUN, em que se peticiona o pagamento de uma indemnização por incapacidade permanente decorrente de acidente escolar, a tal acção corresponde processo sob a forma da acção administrativa comum e respeita a relação jurídica de responsabilidade civil extracontratual.

V. Tratando-se de acção que deva ser processada sob a forma de acção administrativa comum e que diga respeito a relação jurídica de responsabilidade civil extracontratual, a mesma deve ser interposta contra o Estado e não contra o Ministério da Educação, o qual não possui nem personalidade judiciária, nos termos gerais, nem legitimidade processual passiva para este tipo de acção.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:

I- RELATÓRIO

T…, id. nos autos, inconformado com a sentença do TAF de Penafiel, datada de 30.MAR.06, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM, absolveu o R. Ministério da Educação da instância, por falta de personalidade judiciária, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:

1.ª A decisão aqui em crise limitou-se a referir que no caso em apreço se trata de uma acção de responsabilidade civil, objectiva. Mas, não refere expressamente que se trata de um caso de responsabilidade civil extra contratual.

2.ª Para o Recorrente, tal referência não é completa para definir previamente o objecto da acção, comportamento necessário para apreciação e decisão sobre a questão da personalidade judiciária e consequente legitimidade/ilegitimidade do MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO.

3.ª Com efeito, o presente litígio passa pela exigência do Recorrente à Administração no cumprimento das normas relativas ao seguro escolar (relação jurídica de direito administrativo consagrada pela Portaria n.º 413/99 de 08 de Junho)

4.ª A jurisprudência entende o seguro escolar como uma medida de assistência social ou segurança social, um serviço público, cuja relação derivada da lei .

5.ª Destarte, estamos perante uma acção administrativa comum ordinária; cujo objecto é o previsto no artigo 37.º, n.º2 e) do C.P.T.A.

6.ª Até porque, perante o artigo 10.º, n.º 4 do C.P.T.A, o disposto nos n.º 2 e 3 daquela norma não obsta a que se considere regularmente proposta a acção quando na petição inicial tenha sido indicada como parte demandada o órgão que praticou o acto impugnado.

7.ª Embora no caso em apreço se aceite que se trata de um processo para efectivação de responsabilidade civil, objectiva, como é referido na decisão aqui em crise, tal não significa que a acção esteja excluída da responsabilidade civil contratual.

8.ª O Recorrente entende que no caso em apreço a exclusão existe, apenas, relativamente à responsabilidade civil extra contratual.

9.ª E, o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, porque nele está enquadrada a Escola EB 2/ 3 - Alpendurada e Matos - Marco de Canaveses , à data do acidente frequentada pelo T., e a própria DREN tem personalidade judiciária; sendo por tal motivo parte legitima nos termos do disposto no artigo 10.º, n.º2 do C.P.T.A .

10.ª Perante disposto nos artigos: 10.º, n.º 2 e 4, 37.º, n.º 2, alíneas f ) e h) e 11.º, n.º2 do CPTA só continuam a ser propostas contra o ESTADO, que se faz representar em juízo pelo Ministério Público, as clássicas acções sobre contratos e responsabilidade civil extra contratual.

11.ª A presente acção não se enquadra nos dois tipos de acções referidos pelo artigo 37.º, n.º2, alíneas f) e h) do C.P.T.A .

12.ª Contrariamente ao que consta da decisão em crise, a providência cautelar, apensa aos autos da presente acção (Processo: 473/04.2BEPNF) não foi intentada apenas contra o ESTADO porque, pelo contrário, foi intentada contra o ESTADO/MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO.

13.ª As próprias notificações do TAF de Penafiel ao aqui Recorrente naquele processo cautelar trouxeram expressamente referido como Requeridos tanto o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO como o ESTADO PORTUGUÊS.

14.ª O Réu MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, na sua contestação por excepção, não impugnou a questão da sua legitimidade processual.

15.ª Donde se conclui que a decisão de absolver o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO da instância contem um erro de julgamento porque ao abrigo da regra de supletividade do artigo 1.º do C.P.T.A só no silêncio deste diploma legal é que poderiam ser aplicadas normas do C.P.C., nomeadamente o artigo 5.º, n.º1 e 2, relativamente à questão da personalidade judiciária e legitimidade processual.

16.ª Na decisão em crise não foi considerada a questão da legitimidade passiva segundo as inovadoras normas processuais administrativas ( violação do disposto no artigo 10.º, n.º 2 e 4 e artigo do C.P.T.A.)

17.ª E, relativamente à questão do objecto da acção, depreende-se que foi considerado como sendo um dos clássicos casos de responsabilidade civil extra contratual (artigo 37.º, n.º2, alínea h) do C.P.T.A em que seria parte legítima o ESTADO; quando, na verdade, o objecto é o constante do disposto no artigo 37.º, n.º2, alínea e) daquele mesmo diploma legal.

O Recorrido por seu lado, apresentou as suas contra-alegações, pugnando pela improcedência do recurso.

O Digno Procurador-Geral Adjunto emitiu pronúncia no sentido da improcedência do recurso.

O Recorrente respondeu à pronúncia emitida pelo Mº Pº, reafirmando as posições, anteriormente por si perfilhadas no recurso.

Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.

II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO

A questão da personalidade ... em acção de responsabilidade civil extracontratual decorrente de seguro escolar.

III- FUNDAMENTAÇÃO

III- 1. Matéria de facto

Compulsados os autos, com interesse para a decisão, mostram-se provados os seguintes factos:

O Recorrente T... interpôs contra o Ministério da Educação, Acção Administrativa Comum, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual decorrente de seguro escolar.

III- 2. Matéria de direito

Constitui objecto do presente recurso jurisdicional, indagar da personalidade processual do Recorrido na presente Acção Administrativa Comum para efectivação de responsabilidade civil.

A Sentença recorrida julgou procedente a excepção dilatória da falta de personalidade judiciária do Réu tendo, em consequência, absolvido o ora Recorrido da instância.

É a seguinte a fundamentação da sentença recorrida proferida pelo Tribunal a quo:

“(...)

III- De facto, o A. deduziu pedidos indemnizatórios com vista à reparação de alegados danos cobertos pelo seguro escolar, tendo em conta o regime jurídico gizado pela Portaria n.º 413/99, de 8 de Junho.

Assim, a presente acção enquadra-se no domínio da responsabilidade objectiva, «independentemente de culpa do Estado ou de qualquer dos seus órgãos, e mesmo nas situações em que haja culpa do próprio lesado (…)» - (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 7 de Abril de 2005, proferido no recurso n.º 303/05, que decidiu o conflito negativo de competência entre o TAF de Penafiel e o TAF do Porto, a propósito da providência cautelar apensada aos presentes autos - fls. 69 a 75 do processo n.º 473/04).

Sobre o tema em análise, secundamos o entendimento perfilado no Acórdão do STA, de 2003.11.26, proferido no processo n.º 01162/03, que reiterou a doutrina do Acórdão do mesmo Supremo Tribunal, de 2003.07.01 (recurso n.º 579/03), “in” www.sta.mj.pt, do qual, destacamos o seguinte excerto: «O art. 5.º, n.º 1, do Código de Processo Civil diz-nos que “a personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte”.

Pode-se, pois, como o faz a doutrina, definir a personalidade judiciária como a possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em nome próprio, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecida na lei (Antunes Varela e outros, Manual de Processo Civil, 2.ª edição, pág. 108, Alberto dos Reis, Comentário, 1.º, pág. 23, Manuel Andrade, Lições de Processo Civil, pág. 99).

Partes, são, assim, as pessoas pela qual ou contra a qual é requerida, através da acção, a providência judiciária.

O n.º 2 do citado art. 5.º estatui que “quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária”.

Está consagrado neste preceito, o princípio da equiparação (…)».

Ora, no caso em apreço, tratando-se de um processo para efectivação de responsabilidade civil, objectiva, a acção deve ser proposta contra o Estado, que é a parte detentora de personalidade jurídica e, por equiparação da lei processual civil, de personalidade judiciária, e não contra o Ministério da Educação, que é um órgão do Estado.

Ademais, veja-se que o Estado é representado em juízo pelo respectivo Magistrado do Ministério Público, tendo em conta o previsto no art. 20.º, n.º 1, do CPC, e no art. 11.º, n.º 1 (parte inicial), do CPTA, que diz o seguinte: «Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade (…)».

Ou seja, a norma do CPTA supra citada reserva a representação do Estado para o Magistrado do Ministério Público quando estejam em causa acções no âmbito de relações contratuais e de responsabilidade, como acontece no caso vertente.

Aliás, uma vez que o art. 113.º, n.º 1, do CPTA, estabelece uma relação de dependência entre o processo cautelar apenso e a presente acção, seria manifestamente incoerente que a providência cautelar tivesse seguido os seus trâmites contra o Estado e com a intervenção do Digno Magistrado do Ministério Público junto do TAF de Penafiel, para agora, a acção principal, seguir o seu curso contra o órgão do Estado, o Ministério da Educação.

Em suma, considera-se que a presente acção deve ser proposta contra o Estado Português e não contra o Ministério da Educação.

Tendo-o sido contra o dito Ministério, ocorre a excepção dilatória de falta de personalidade judiciária do Réu (Ministério da Educação).

IV- Decisão.

Ante o exposto, abstenho-me de conhecer dos pedidos e absolvo o Réu (Ministério da Educação) da presente instância, face ao preceituado no art. 288.º, n.º 1, alínea c), do CPC, aplicável “ex vi” art. 1.º do CPTA. (...)”.

Contra o entendimento sufragado pela sentença impugnada, insurge-se o Recorrente, alegando, sumariamente, que o Recorrido Ministério da Educação possui quer personalidade quer legitimidade processuais ao abrigo do disposto no artº 10º-2 do CPTA para a presente acção que enquadra na previsão do artº 37º-2-e) do mesmo Código.

Vejamos se lhe assiste razão.

Em matéria de personalidade judiciária, sobre a epígrafe de “Conceito e medida da personalidade judiciária”, estabelece o artº 5º do CPC, aplicável ao Contencioso Administrativo ex vi do artº 1º do CPTA, que:

“Artº 5.º

(Conceito e medida da personalidade judiciária)

1. A personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte.

2. Quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária.”

Tal significa que, em princípio, a personalidade judiciária se afere pela personalidade jurídica.

Por seu lado, de acordo com o enunciado pelo CC, detém personalidade jurídica as pessoas singulares e as pessoas colectivas, nas quais se incluem as associações e as fundações – Cfr. neste sentido os artºs 66º e segs. e 157º e segs. do CC.

Neste perspectiva, os ministérios, não sendo pessoas colectivas, antes órgãos da pessoa colectiva Estado, não possuem personalidade jurídica.

Contrariamente ao que acontece no que respeita aos conceitos de personalidade e de capacidade judiciárias, em sede de legitimidade processual, o CPTA dispõe, entre outros, nos seus artºs 9º e 10º, de regras próprias.

Assim, no que diz respeito à legitimidade processual passiva, dispõe o artº 10º do CPTA, que:

“Artigo 10.º

(Legitimidade passiva)

1- Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.

2- Quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.

3- Os processos que tenham por objecto actos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa colectiva de direito público a que essa entidade pertença.

(...)”

Por outro lado, relativamente aos conceitos de Patrocínio judiciário e de Representação em juízo, estabelece o artº 11º do mesmo Código que:

“Artigo 11.º

(Patrocínio judiciário e representação em juízo)

1- Nos processos da competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.

2- Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja actuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.

(...)”.

De tal enquadramento legal, parece resultar que regra geral em matéria de legitimidade processual passiva é a que consta do artº 10º-1 e que a regra constante do nº 2 desse mesmo preceito legal corresponde, às situações de legitimidade processual passiva no que concerne, por um lado, aos processos que seguem a forma da Acção Administrativa Especial, e, por outro lado, aos processos que seguem a forma da Acção Administrativa Comum, com ressalva daqueles que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual, caso em que, de acordo com a regra que se extrai do artº 11º-2, as acções devem ser interpostas contra o Estado, que se deve fazer representar em juízo pelo Ministério Público.

(Cfr. neste sentido Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pp. 46 e segs.; e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pp. 69 e segs.)

Ora, no caso dos autos, tendo sido instaurada acção decorrente de seguro escolar, regulado pelo DL 35/90, de 25.JAN, e pela Portaria 413/99, de 08.JUN, em que se peticiona o pagamento de uma Indemnização por incapacidade permanente decorrente de acidente escolar, a tal acção corresponde processo sob a forma da Acção Administrativa Comum e respeita a relação jurídica de responsabilidade civil extracontratual.

(Cfr. quanto a este último aspecto os Acs. do STA de 22.SET.04 e de 04.OUT.06, in Recs. nºs 01294/02 e 01760/03, respectivamente).

Assim sendo, tratando-se de Acção que deve ser processada sob a forma de Acção Administrativa Comum e que diz respeito a relação jurídica de responsabilidade civil extracontratual, a presente acção deveria ter sido instaurada contra o Estado e não contra o Ministério da Educação, o qual não possui nem personalidade judiciária, nos termos gerais, nem legitimidade processual passiva para este tipo de acção.

Improcedem, deste modo, as conclusões de recurso, mantendo-se a sentença proferida pelo tribunal a quo, com a fundamentação que antecede.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente, em ambas as instâncias.

Porto, 11 de Janeiro de 2007

Ass) José Luís Paulo Escudeiro

Ass) Maria Isabel São Pedro Soeiro

Ass) Jorge Miguel Barroso Aragão Seia