0493/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os tribunais "são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça" incumbindo-lhes "assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" e "dirimir os conflitos de interesses públicos e privados" (artº 201º, nºs 1 e 2 da CRP), sendo também certo, pelo lado da Administração, que "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei" (artº 266º, nº 2).

II- A regra, em contencioso administrativo, é a de que todos os actos da administração são passíveis de fiscalização contenciosa, devendo ser absolutamente excepcionais as possibilidades de subtracção a esse juízo.

III- Os conceitos indeterminados são sindicáveis, pelo menos, em algumas situações típicas, designadamente, (i) "na maioria dos conceitos descritivos cujo critério de avaliação não exige conhecimentos técnicos especiais" (por exemplo, "grande quantidade"), (ii) "classes de conceitos indeterminados de valor, cujo critério de concretização resulta, por forma directa da exegese dos textos legais" ("local apropriado"), (iii) "todos os conceitos de valor cuja concretização envolva juízos mais especificamente jurídicos" e que, portanto não permitem a afirmação de que o tribunal não possui os necessários conhecimentos técnicos ("jurista de reconhecida idoneidade").

IV- O conceito indeterminado de "necessidades permanentes dos serviços”, contido no DL nº 81-A/96 de 21.6 e no DL nº 195/97 de 31.7., como requisito de regularização de pessoal irregularmente admitido, porque não reclama a avaliação por órgão autónomo, não exige conhecimentos técnicos específicos ou especializados e porque a própria lei fornece um padrão seguro para a sua interpretação e aplicação, não está subtraído ao controlo judicial.

V- Satisfaz “necessidades permanentes dos serviços” o jurista que durante mais de 8 anos presta serviço de consultoria e formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação, no âmbito de aplicação do Código da Estrada.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A…, já identificada nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho de 14 de Novembro de 2002, do Secretário do Estado da Administração Interna que indeferiu o recurso hierárquico que interpusera do despacho de 27 de Junho de 2001, do Director Geral de Viação, que lhe impossibilitara a sua integração no quadro de pessoal da DGV.

Por acórdão de 20 de Dezembro de 2006 o Tribunal Central Administrativo Sul concedeu provimento ao recurso, anulando o acto recorrido.

1.1. Inconformado, o Secretário de Estado da Administração Interna recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. Como se vê dos diplomas em que a Recorrente funda a sua pretensão – Decretos-Leis nºs 81-A/96, de 21 de Julho e 195/97, de 31 de Julho –, o procedimento de regularização de pessoal regulado pelos citados diplomas legais tem como pressuposto essencial, entre outros, o reconhecimento, efectuado pelo dirigente máximo do serviço, de que o contratado desempenhasse, no respeito pelo demais condicionalismo ali fixado, funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços (maxime art. 1° do Dec-Lei n° 195/97);

2. A questão de saber, para os efeitos previstos no conjunto de normas estabelecido pelos mencionados Decretos-Leis nºs 81-A/96 e 195/97, se o serviço produzido por um determinado prestador corresponde a "(...) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" maxime artº 1º do DL n° 195/97, citado – integra, inquestionavelmente, a margem de livre decisão da Administração; e tal, porquanto, há-de reconhecer-se que, em tal domínio, aquela goza de liberdade na apreciação de uma situação de facto que diz respeito aos pressupostos da sua decisão (vd., sobre esta questão, na generalidade, por todos, Prof. Marcelo Rebelo de Sousa e Dr. André Salgado de Matos, «Direito Administrativo Geral», Tomo I, Dom Quixote, 1ª ed., 2004, pág. 183 e s.s.);

3. Neste particular contexto, a avaliação feita pelo Senhor Director-Geral de Viação, no seu despacho de 27.7.2001 – ao acolher a Informação de 18.7.2001, referenciada no processo –, no sentido de que as funções desempenhadas pela Recorrente, em execução dos contratos que haviam celebrado com aquela Direcção-Geral, não correspondiam a necessidades permanentes do aludido Serviço, deve entender-se integrar, por isso, valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa e, como tal, afastada, em homenagem ao princípio da separação de poderes – artº 111º, n° 1, da C.R.P. –, da esfera de competência dos Tribunais, nomeadamente dos Tribunais Administrativos;

4. Ao assim não entender, e, ao invés, ao considerar que a actividade da Recorrente bem como dos demais juristas «avençados» pela DGV – se «(…) destinava a satisfazer necessidades permanentes da DGV» o Douto Acórdão recorrido invadiu a esfera de competência própria e exclusiva da Administração, desrespeitando a margem de livre decisão de que esta goza, pelo que se encontra inquinado do vício de usurpação de poder administrativo, resultante da violação do princípio da separação de poderes (artº 111º, nº 1, da C.R.P.);

Pelo que antecede,

5. Ao considerar que a Recorrente desempenhava, em execução do contrato celebrado com a Direcção-Geral de Viação, funções que correspondiam a necessidades permanentes daquele Serviço – situação a que corresponde a valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa -, o Douto Acórdão recorrido conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento, pelo que enferma do desvalor da nulidade, em conformidade com o preceituado no artigo 668°, n° 1, al. d), "in fine", do C.P.C.

6. Sendo a solução do acto administrativo recorrido aceitável, à luz da jurisprudência do Acórdão, do Tribunal Central Administrativo Sul, de 21.12.05 – que não pôs em causa a Sentença dela objecto, que afirmou, em caso similar ao dos autos, que «(...) se fosse aplicável à A. o regime de regularização constante dos DL 81-A/96 e 195/97, teria que se concluir estarmos perante diplomas inconstitucionais» –, não poderia o Tribunal – como o fez –, no Acórdão em apreço, sindicar e valorar, negativamente, o juízo da Administração, expresso no acto administrativo impugnado, precisamente, por se inserir, o mesmo, no espaço de livre apreciação de que a Administração dispõe em tal matéria;

Aliás,

7. À luz da referida jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul, expressa no seu Acórdão de 21.12.05, mencionado, sempre teria – com o respeito devido – de se considerar que o juízo da Administração, contido no despacho de 14.11.02, recorrido contenciosamente, não integra um erro manifesto ou grosseiro da Administração, pelo que uma tal apreciação está, por natureza, afastada do controle dos Tribunais;

8. Ao assim não entender, o Douto Acórdão impugnado, ao considerar que a actividade desenvolvida pela Recorrente, em execução dos contratos de avença celebrados com a Direcção-Geral de Viação, correspondia a necessidades permanentes do Serviço, pelo que o acto administrativo recorrido, que assim não tinha julgado, estava inquinado do vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto, viola, com o respeito devido, por efectuar uma valoração própria do exercício da função administrativa – invadindo a margem de livre apreciação de que goza a Administração –, o princípio da separação de poderes, consignado no artigo 111°, n° 1, da Constituição da República, pelo que é ilegal, estando afectado com o desvalor da nulidade, ou, se assim não for entendido – o que apenas se encara por estrita cautela de patrocínio –, com o da anulabilidade;

Sem prescindir,

9. Sem prejuízo do que fica concluído – que se mantém –, certo é que os contratos de prestação de serviços, na modalidade de avença celebrados, voluntariamente, entre a Recorrente e a Direcção-Geral de Viação, não têm como objecto o desempenho de funções que se possam considerar como correspondendo a necessidades permanentes do serviço daquele Departamento;

Com efeito,

10. Como se vê dos instrumentos contratuais em causa, a prestação de serviços, por banda da Recorrente, em benefício da Direcção-Geral de Viação, tinha como objecto, na sua essência, "(...) o trabalho de consultoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação do âmbito da aplicação do «Código da Estrada»" – o que evidencia uma tarefa temporária, ainda que eventualmente prolongada no tempo, mas que não pode reconduzir-se, ante a circunscrição material das tarefas objecto dos contratos, mencionados, por si só, a necessidades permanentes do serviço da Direcção-Geral de Viação;

11. Ao assim não entender, e ao julgar, ao invés, que as tarefas desempenhadas pela Recorrente, em execução dos contratos celebrados com a Direcção-Geral de Viação, correspondem a necessidades permanentes do serviço – quando assim não é e foi, neste sentido, reconhecido, expressamente, pelo Senhor Director-Geral de Viação, no despacho de 27.7.2001, referenciado no processo, que foi tido em conta pelo acto impugnado –, o Douto Acórdão recorrido enferma de um erro de julgamento, adveniente de erro sobre os pressupostos da decisão - que é causa da sua ilegalidade; Sem prescindir,

12. Sem prejuízo de tudo o que fica alegado e olhado o problema à luz do julgamento efectuado pelo Douto Tribunal Recorrido, na dimensão interpretativa por ele realizada, caso esta venha a ser entendida como válida, o que unicamente se admite em benefício intelectual da causa, mas sem conceder, sempre se dirá que os citados Decretos-Leis nºs 81-A/96 e 195/97 – nomeadamente, o artigo 1° deste último diploma legal –, enfermam do vício de inconstitucionalidade, por violação do princípio da separação de poderes, acolhido no n° 1 do artigo 111° da Lei Fundamental, caso os Tribunais – nomeadamente os Administrativos – se possam substituir à Administração e, em seu lugar, possam efectuar uma valoração atinente à questão de saber se determinado administrado, nomeadamente para os efeitos daqueles diplomas legais – com particular destaque para o artº 1° do referido Dec-Lei n°195/97, de 31 de Julho – "(...) desempenha(va) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços".

13. Como resulta, expressamente, do clausulado do citado contrato, celebrado entre a Recorrente e a Direcção-Geral de Viação, em Setembro de 1994, a obrigação que vinculava, nos termos daquele negócio, a Recorrente, perante o aludido Serviço Público, como modo de efectivar o serviço contratualizado, era a de que «(..) o serviço a prestar era (por princípio – acrescentado nosso, em face do próprio contrato) diário, com obrigação de estar disponível nos locais e períodos acordados com a DGV»;

14. Como esclarece o Senhor Director Distrital de Viação de Braga, no seu fax de 26.2.07 (sua al. c)) – doc. nº 1 -, «Só excepcionalmente, e muito excepcionalmente, a recorrente ou qualquer dos Srs. Juristas “avençados” praticava este horário “normal” da função pública (das 09h00 às 12,30m e das 14h00 às 17H30m – vd als. A) e b) do referido fax) – até porque também, ainda que o quisessem praticar, não havia suficientes equipamentos informáticos de trabalho para todos” e bem assim, que «(…) por norma, organizavam-se, entre os juristas (só os) “avençados” e cumpriam alternadamente, ou o período da manhã ou da tarde. Vezes havia em que cumpriam bastantes horas consecutivas, para compensar outros dias em que não vinham ao Serviço e nos quais, pese a sua ausência, tinham trabalho distribuído» (doc. 1, referido);

15. Do que precede, resulta que, tendo o Acórdão impugnado considerado – em elemento que foi decisivo para a decisão emitida – que a Recorrente «(…) Em execução do contrato (celebrado com a Direcção-Geral de Viação) permanecia na Delegação Distrital de Viação de Braga durante o período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores da função pública», quando assim não é – nunca foi, nem era -, já que «Só excepcionalmente, e muito excepcionalmente, a recorrente ou qualquer dos Srs. Juristas “avençados” praticava este horário “normal” da função pública (das 09H00 às 12,30 m e das 14H00 às 17H30m – vd. als. a e b) do doc.1) até porque também, ainda que o quisessem praticar, não havia suficientes equipamentos informáticos de trabalho para todos» - doc. 1, citado, sua al. c) – e, bem assim, que «(…) Por norma organizavam-se, entre os juristas (só os ) “avençados” e cumpriam alternadamente, ou o período da manhã ou da tarde» (doc.1, citado, al. c)), o Douto Acórdão impugnado enferma de um erro de julgamento, que é causa da sua ilegalidade.

Termos em que, nos melhores de direito e com o mui douto suprimento de Vossas Excelências, deve:

I- Ser declarado nulo ou anulado o douto acórdão impugnado, com as legais consequências

Quando assim se não entenda, deve, então:

II- Ser revogado o, aliás douto aresto em causa, sendo o mesmo substituído por acórdão que julgue improcedente o recurso contencioso.

1. 2. Contra-alegou a recorrente contenciosa, ora recorrida, nos termos de fls. 433 e segs., sustentando a total improcedência do recurso jurisdicional e a consequente confirmação do julgado, fazendo apelo a jurisprudência deste STA reportada a situações semelhantes à dos autos.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu douto parecer, que, no essencial, se transcreve:

“Da arguição de nulidade do acórdão:

Afigura-se-nos evidente a sem razão do recorrente ao arguir o acórdão de nulidade com fundamento em excesso de pronúncia.

Na verdade, o acórdão conheceu, como não podia deixar de conhecer, de questão jurídica que lhe fora colocada pelos recorrentes contenciosos no âmbito do vício de violação de lei assacado ao despacho impugnado e que se prendia com a indagação e preenchimento do conceito de “necessidades permanentes do serviço – cfr. artigo 660º, nº 2 do CPC.

O inconformismo que o recorrente revela a respeito do conhecimento que dessa matéria foi feito no acórdão antes poderá configura erro de julgamento, por se prender com os limites de sindicabilidade contenciosa das decisões que a administração tome no âmbito da regularização das situações irregulares existentes.

Dos alegados erros de julgamento do acórdão:

Sendo certo que o tribunal não está sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (artigo 664º do CPC), importará em seguida conhecer da questão dos limites da sindicabilidade contenciosa do despacho impugnado no âmbito da sua configuração como erro de julgamento, o qual, de resto, se liga e mesmo se confunde com o erro de julgamento apontado ao acórdão pela entidade recorrente em matéria do preenchimento do conceito de “necessidades permanentes do serviço”.

A respeito dessa matéria entende a entidade recorrente que aos tribunais estaria vedado conhecer da aludida questão por “integra valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa”.

Não partilhamos deste entendimento.

De facto, o conceito de “necessidades permanentes do serviço” não pode deixar de ser qualificado como um conceito vago ou indeterminado a propósito de cuja sindicabilidade contenciosa a jurisprudência se tem vindo a pronunciar.

Como linha de força das decisões que este Supremo Tribunal tem proferido quanto ao preenchimento dos conceitos vagos ou indeterminados está o entendimento que nessa matéria o legislador não entregou à administração poderes discricionários, em que se delimita como que um reduto de insindicabilidade, mas antes lhe fixa um quadro de vinculação, se bem que mitigado pela possibilidade casuística do seu preenchimento.

Nesse contexto, todavia, o tribunal não pode exercitar um controlo jurisdicional pleno, substituindo pelos seus, os juízos e valorizações das situações de facto cometidas às administração, enquanto entidade empregadora, salvo nos casos em que se torna patente o recurso a critérios desrazoáveis ou tenha incorrido em erros grosseiros ou manifestos.

Ora, no caso sujeito, não parece razoável a adopção por parte da entidade recorrida de um critério de aferição das necessidades permanentes do serviço que se prende com a tramitação, acompanhamento e decisão dos processos de contra-ordenação relativos a infracções estradais, que não atenda ao facto da relação laboral mantida com os ora recorridos se prolongar por mais de oito anos e meio e, paralelamente, ignore a adquirida irreversibilidade da desjurisdicionalização das referidas infracções.

Aliás, o próprio recorrente parece admitir que as necessidades da DGV no que toca à instrução de processos de contra-ordenação estradais se perpetuarão, embora se refugie na afirmação, não fundamentada, de que se trata de “tarefa temporária, ainda que eventualmente prolongada no tempo”, assim contrariando a proibição das formas de vinculação temporária que decorria da legislação aplicável.

Deste modo, importa, a nosso ver, concluir que bem se andou no acórdão ao anular o despacho contenciosamente impugnado atenta a verificação do vício de violação de lei que lhe fora assacado – cfr, em situação idêntica, os acórdãos de 17-1-07 e 14-06-07, nos recursos nºs 1068/11 e 140/07.

Por último, no tocante à inconstitucionalidade dos diplomas que regem a matéria da regularização das situações irregulares do funcionalismo público, para além de acentuar-se o despudor da sua invocação por parte da própria administração, não se nos afigura que o recorrente de alguma maneira tenha demonstrado a violação do princípio da separação de poderes, o que de resto se apresenta como indefensável e mesmo aberrante sob pena de se considerar a actividade administrativa como imune à sindicância jurisdicional.

Termos em que se é de parecer que o recurso não deverá obter provimento, confirmando-se, em consequência, o acórdão recorrido.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:

a) Em 6/9/94, a DGV celebrou um contrato de avença com A…, com a duração de 3 meses, renovável por iguais períodos salvo denúncia prévia, em que esta se obrigou a prestar serviço de consultoria e formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação, no âmbito de aplicação do Código da Estrada, iniciando funções na Delegação de Braga em 2/11/94

b) Nos termos desse contrato, o serviço a prestar pela jurista era diário, com obrigação de estar disponível nos locais e períodos acordados com a DGV, podendo ser encarregada de analisar vários processos contraordenacionais simultaneamente.

c) Por ofício de 4/11/97 do Director Geral da Administração Pública ao Gabinete do Secretário de Estado a Administração Pública, foi considerado que juristas ao serviço da DGV, em situação semelhante à da recorrente, se encontravam a prestar trabalho subordinado, satisfazendo necessidades permanentes dos serviços, através da utilização de formas de vinculação precária, pelo que deviam ser abrangidos pelo processo de regularização regulado pelos Decretos Lei nºs 81-A/96, de 21/6 e 195/97, de 31/7.

d) Em 5/7/2000, A… requereu ao Director Geral de Viação que atestasse estar a desempenhar funções que correspondiam a necessidades permanentes de serviço, sendo indispensável ao regular funcionamento do serviço na Delegação Distrital de Braga, possibilitando assim a integração da signatária no quadro de pessoal da DGV.

e) Por despacho de 27/7/2001, em concordância com parecer elaborado na DGV, o Director Geral respectivo indeferiu a pretensão da requerente A… e seus colegas.

f) Em 11/9/2001, A… veio interpor recurso hierárquico necessário desse indeferimento para o Ministro da Administração Interna.

g) Acerca desse recurso hierárquico, a Auditoria Jurídica do MAI elaborou parecer, onde foi proposto que se lhe negasse provimento.

h) Sobre esse parecer, foi aposto pelo SEAI o seguinte despacho:

“Concordo. Nos termos do presente parecer, nego provimento ao recurso de A…, id. nos autos. Comunique-se à DGV, que notificará a recorrente. Lisboa, 14-11-2002. O SEAI, ….

2.2. O DIREITO

As questões a que, na economia do presente acórdão, cumpre dar resposta, suscitadas nas conclusões 1.a 12. (inclusive), são idênticas às que foram já apreciadas no acórdão deste Supremo Tribunal de 2007.06.14 – recº nº 140/07. Aliás, as conclusões da alegação da recorrente são a reprodução quase integral das que foram formuladas naqueles outros autos.

E, antes, sobre as mesmas questões (nulidade da sentença incluída) havia já este Supremo Tribunal emitido pronúncia, no acórdão de 2007.01.17- recº nº 1068/06.

2.2.1. Porque concordamos com as soluções, convergentes, perfilhadas naqueles arestos e com os respectivos discursos justificativos, seguiremos de muito perto, o acórdão 1068/06.

Como nele se disse:

“(…)

O DL 81-A/96, de 21.6, teve como objectivos essenciais os que constam do respectivo preâmbulo onde se diz:

"Assistiu-se, nos últimos anos, à proliferação de situações irregulares na Administração Pública cuja quantificação não é nem fácil nem pacífica. Essas situações irregulares revestem hoje as mais diversas formas: contratos a termo certo que ultrapassaram o prazo pelo qual foram celebrados, contratos de tarefa e avença que, desde o início ou em momento posterior, revestem forma subordinada, aquisições de serviço prolongadas no tempo, ajustes verbais e outras, tendo muitas delas em comum os chamados «recibos verdes», que, não revestindo um tipo específico de irregularidade, representam uma forma mais normal de documentar a despesa dos serviços. Em boa parte dos casos, estas situações visam a satisfação de necessidades permanentes dos serviços e prolongam-se, muitas vezes ininterruptamente, de há vários anos; noutros casos, a prestação de serviço tem conhecido interrupções, muitas delas destinadas a ultrapassar os limites da lei e a criar uma aparência de descontinuidade e de não permanência da necessidade. O recurso a esta prática de emprego é insustentável: no plano da legalidade, no plano da moral e no plano da dignidade do Estado, enquanto empregador e dos cidadãos, enquanto trabalhadores. Para além da necessidade de repor a legalidade num Estado de direito democrático e de tornar mais saudável a política de pessoal na função pública, a presente medida legislativa dá cumprimento ao acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos celebrados com as associações sindicais em 10 de Janeiro passado. Na verdade, nesse acordo, para além de se ter previsto um calendário negocial para debater, em geral, as questões ligadas com o emprego público, foi assumido o compromisso "de dar os primeiros passos tendo em vista uma apreciação pormenorizada da situação existente."

O artigo 1.º delimita o âmbito de aplicação, o 2.º proíbe, futuramente, formas de vinculação precária, o 3.º prolonga os contratos de trabalho a termo certo que "comprovadamente visem satisfazer necessidades dos serviços", o 4.º permite a celebração de contratos a termo ao pessoal sem vínculo há mais de três anos mas que desempenhasse funções que correspondessem a necessidades permanentes dos serviços, o 5.º permitia a celebração de contrato a termo, em casos excepcionais, ainda que o trabalho prestado fosse inferior a três anos e o 6.º impunha que "O reconhecimento de que o pessoal em serviço não desempenha funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços consta de despacho fundamentado do dirigente máximo do serviço."

O DL 195/97, de 31.7 (com redacção alterada pelo DL 256/98, de 14.), o outro dos diplomas legais invocados, tem como objectivos enunciados no respectivo preâmbulo os seguintes:

"Na sequência dos compromissos assumidos pelo Governo no acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos subscritos com as organizações sindicais, foi publicado o Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho. Este diploma veio permitir a prorrogação de contratos a termo certo e a celebração de outros, quando os interessados vinham, sem título jurídico adequado, satisfazendo necessidades permanentes dos serviços com sujeição à hierarquia e horário completo. Como sempre foi reconhecido, este Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho, constituía o primeiro passo de um processo mais vasto e complexo, que culminaria com a definição dos termos da regularização das situações irregulares existentes. É este, pois, o objectivo do presente diploma: criar condições para, através de um processo gradual e selectivo, promover a regularização da situação jurídica daqueles que ao longo dos últimos anos foram sendo admitidos irregularmente, através dos chamados «recibos verdes», para satisfação de necessidades permanentes dos serviços públicos. Trata-se, assim, de um diploma que não pode deixar de ser articulado com o Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho, de que constitui, aliás, um natural desenvolvimento, esperando-se que as medidas ora adoptadas possam contribuir decisiva e definitivamente para pôr termo às situações de precariedade na Administração Pública. Refira-se, a este respeito, que o presente diploma reafirma a proibição de recurso a formas de vinculação precária para satisfação de necessidades permanentes dos serviços."

Este DL veio instituir o concurso como forma de permitir a integração nos quadros da Função Pública do pessoal a regularizar (n.º 1 do art. 4º), continuando a sublinhar que o regime jurídico de ambos os diplomas apenas se aplica a quem tenha "desempenhado funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" (art.s 1º e 2º).

Constituindo o pedido do recorrente contencioso o reconhecimento, para os efeitos dos referidos diplomas, de que, entre 1994 e 2001 desempenhou funções, no âmbito da Direcção-Geral de Viação, que correspondiam "a necessidades permanentes do serviço", e considerando que o acto recorrido indeferiu justamente esse pedido, para os invocados efeitos, é inquestionável que essa era a questão chave para o êxito do recurso, de modo que era sobre ela que o tribunal tinha de pronunciar-se em primeiro lugar.

Se o tribunal tinha que pronunciar-se para aferir da legalidade do despacho de indeferimento e se esse despacho emitiu um juízo contrário ao pretendido pelo recorrente, era esse juízo que constituía o verdadeiro objecto do recurso contencioso, cabendo, necessariamente, aos tribunais avaliarem da sua legalidade para o anularem ou para o deixarem intacto na ordem jurídica. Tanto mais que os tribunais "são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça" incumbindo-lhes "assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" e "dirimir os conflitos de interesses públicos e privados" (art.º 201, n.ºs 1 e 2 da CRP), sendo também certo, pelo lado da Administração, que "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei" (art.º 266, n.º 2), o que pressupõe a possibilidade de fiscalização contenciosa dos seus actos.

Portanto, não tem qualquer sentido a nulidade, por excesso de pronúncia (art.º 668, n.º 1, d), do CPC), imputada pelo recorrente ao acórdão recorrido (…) .

É certo que pode colocar-se uma questão de grau de pronúncia pelo facto de toda esta matéria se inserir no contexto da Administração activa, só que, um eventual excesso de grau relevará em sede de erro de julgamento e não na de excesso de pronúncia. Improcede, portanto, a invocada nulidade”.

2.2.2. Dito isto, este Supremo Tribunal é convocado (conclusões 1. a 8) a dizer se, como defende a recorrente, o tribunal a quo, ao sindicar, no acórdão, a actividade administrativa de preenchimento do conceito de “necessidades permanentes dos serviços”, invadiu a esfera reservada às ponderações próprias da Administração, desrespeitando o princípio constitucional da separação de poderes.

Neste ponto retomamos o acórdão 1068/06 que passamos a citar:

“(…)Existindo alguma controvérsia quanto à sindicabilidade contenciosa destes conceitos, por estarem em causa, muitas vezes, saberes marcadamente técnicos que os tribunais manifestamente não dominam, o apelo àqueles preceitos constitucionais conduz inexoravelmente à eliminação dessa impossibilidade (o tribunal sempre poderia socorrer-se de prova pericial de valor científico semelhante), ou pelo menos, à sua aplicação em termos muito restritivos, sob pena de se poder incorrer em manifesta denegação de justiça. De resto, a doutrina (Conselheiro Azevedo Moreira, Conceitos indeterminados, Sua sindicabilidade Contenciosa, Revista de Direito Público, n.º 1, Ano I, 65 e ss) sempre defendeu a sindicabilidade, na generalidade dos casos, designadamente., (i)"na maioria dos conceitos descritivos cujo critério de avaliação não exige conhecimentos técnicos especiais"(por exemplo,"grande quantidade"), (ii)"classes de conceitos indeterminados de valor, cujo critério de concretização resulta, por forma directa, da exegese dos textos" legais ("local apropriado"), (iii)"todos os conceitos de valor cuja concretização envolva juízos mais especificamente jurídicos" e que, portanto não permitem a afirmação de que o tribunal não possui os necessários conhecimentos técnicos ("jurista de reconhecida idoneidade").

[Para este autor só estariam excluídas da apreciação pelos tribunais situações muito específicas: (i) actos praticados por órgãos autónomos (júris de exames ou de avaliação de conhecimentos), (ii) certas avaliações, operadas sem a autonomia do ponto anterior (avaliação de funcionários), (iii) as hipóteses da chamada discricionariedade técnica, desde que reduzida a limites muito estreitos ("importância de um monumento") e (iv) aqueles casos em que se verifica uma conexão particularmente íntima entre o exercício de uma competência discricionária e o seu pressuposto vinculado ("distúrbios violentos" para as intervenções policiais)]

De igual modo, Marcelo Rebelo de Sousa, "Lições de Direito Administrativo, I, 111, defende que "apurado que seja um conceito indeterminado, podemos reiterar o que atrás dissemos: a sua interpretação e aplicação não são discricionárias e, por conseguinte, são jurisdicionalmente controláveis"

Sobre a sindicabilidade contenciosa, nestes casos, podem ver-se os acórdãos STA de 23.11.05 no recurso 1112/04, de 14.10.04 no recurso 220/02, de 18.6.03 no recurso 1283/02, de 29.3.01 no recurso 46939 e de 11.5.99 no recurso 43248, entre outros”.

Ora, o conceito em causa, para o respectivo preenchimento, não reclama avaliação por órgão autónomo nem exige conhecimentos técnicos específicos ou especializados. A mais disso, como veremos no ponto seguinte, a própria lei, aponta um critério de interpretação. Não há, pois, razão para o subtrair ao controlo judicial.

Por consequência, o acórdão não desrespeitou o princípio da separação de poderes.

2.2.3. Alega ainda a autoridade ora recorrente que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento, por ter entendido que as tarefas desempenhadas pela impugnante contenciosa correspondem a necessidades permanentes de serviço (conclusões 9. a 12.).

De novo convocamos a anterior jurisprudência sobre a matéria (acórdão 1068/06):

“(…)

Em sentido económico-social as necessidades "correspondem, nos sujeitos individuais como nos colectivos, a situações de carência (falta de bens ou serviços considerados necessários à subsistência ou à melhoria da condição da vida humana) e ao desejo de possuir esses bens ou serviços, que se julgam adequados a mitigar tais carências" (Sousa Franco, "Manual de Finanças Públicas", 1981, 63) ou, ainda, numa outra formulação, as "resultantes da vida em sociedade, ou por esta moldadas, as quais, para uns, são sentidas pelos indivíduos enquanto integrados na vida social, e, para outros, serão necessidades da própria sociedade como ente "a se" distinto dos seus componentes" (idem, 16) Em rigor, proceder à administração pública consiste em acorrer a essas necessidades, mais precisamente, "em assegurar a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança e bem-estar dos indivíduos obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados" (Marcelo Caetano, Manual, I, 9.ª edição, 5) ou, como diz Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, I, 11, Reimpressão, 31) “quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos". Já permanente é aquilo que "dura, que se mantém sem interrupção ou sem alteração durante um espaço de tempo mais ou menos longo" (Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea, da Academia das Ciências de Lisboa.) Portanto, satisfazer necessidades permanentes consiste em conceder remédio a essas pretensões sociais, de uma forma estável, durante um lapso de tempo razoável.

(…)

De resto, a própria lei fornece uma medida indiciária segura para avaliar o que se entende por necessidade permanente: aquela que perdura para além dos três anos ininterruptos previstos no n.º 1 do art.º 4 do DL 81-A/96. Com efeito, como aí se diz: "O pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10 de Janeiro de 1996, desempenhava funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que naquela data contava mais de três anos de trabalho ininterrupto é contratado a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997." Já, para quem não cumprisse os três anos, o art. 5º só permitia a realização do contrato a termo certo, desde que "seja reconhecido, em proposta fundamentada do dirigente máximo do serviço ... que a prestação de serviço é indispensável ao regular funcionamento do serviço".

Este prazo não é aleatório antes vem retirado do Direito Laboral onde sempre se entendeu que os contratos de trabalho a termo certo, cujo prazo de duração não podia exceder os três anos (art. 139º, n.º 1 do Código do trabalho, aprovado pela Lei n.º 99/03, de 27.8.03, art. 44º, n.º 2, do DL 64-A/89, de 27.2, art. 3º do DL 781/76, de 28.10, e respectivos preâmbulos), apenas visavam satisfazer necessidades temporárias das entidades patronais, entendendo-se que passariam a contratos de trabalho sem prazo - o que decorria da própria lei - se excedessem aquele limite, justamente por se concluir que então visavam satisfazer necessidades permanentes (acórdãos STJ de 13.7.06 no P. 06S894 e de 10.5.06 no P. 06S010). O que só pode significar que o legislador figurou como razoável que até três anos as necessidades de mão – de - obra dos empregadores eram temporárias e a partir daí passavam a permanentes”

(…)

Finalmente, os DL 81-A/96 e 195/97 não padecem de qualquer das inconstitucionalidades apontadas pelo recorrente (…)

O que se deixou dito atrás, à luz, de resto, dos preceitos constitucionais aí identificados, mostra à evidência que à Administração cabe administrar e aos tribunais administrativos sindicar os seus actos de administração, inexistindo, portanto, qualquer violação do princípio da separação de poderes.

(…) Apenas está em causa qualificar as funções do recorrente contencioso como "correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" e não a possibilidade de lhe permitir o ingresso automático na Função Pública, de modo que, na perspectiva apontada, tais diplomas normativos não foram sequer aqui aplicados. Acresce que (…) não é verdade que a Constituição imponha (art.º 47, n.º 2) que o ingresso na Função Pública se faça necessariamente pela via do concurso público. Com efeito, o que ali se diz é que o ingresso na Função Pública se fará "em regra por via do concurso".

Ora, resulta da matéria de facto assente que (i) a recorrente iniciou funções, na Delegação de Braga da Direcção Geral de Viação, em 2/11/94, (ii) ao abrigo de um contrato denominado de avença, com a duração de 3 meses, renovável por iguais períodos, salvo denúncia prévia, (iii) no qual se obrigou a prestar serviço de consultoria e formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação, no âmbito do Código da Estrada, (iv) com a obrigação de estar disponível nos locais e períodos acordados com a DGV, podendo ser encarregada de analisar vários processos simultaneamente e que (v) se mantinha ainda no exercício dessas funções à data da prática do acto impugnado.

Neste quadro, consideramos certa a conclusão do acórdão recorrido, contida no seguinte extracto:

“Não pode haver necessidades transitórias de serviço que se arrastem ou protelem por mais de 8 anos, visto que, perante o novo elenco de competências cometidas à DGV e decorrentes da aplicação do Código da Estrada, aprovado pelo DL nº 114/94, de 3/5 e regulamentado pelo DL nº 190/94, de 18/7, as necessidades em dotar as delegações distritais de viação de juristas, a fim de fazer face aos novos desafios impostos pela entrada em vigor daquele Código da Estrada, só podiam ser, pela sua natureza e conteúdo das respectivas funções, permanentes e não meramente temporárias”

Assim, improcede o recurso, ainda nesta outra parte.

2.2.4. Outrossim, não procedem as razões alegadas e sintetizadas nas conclusões 13. a 15.

Defende a recorrente que o acórdão enferma de erro de julgamento, porquanto assentou num pressuposto de facto que nunca ocorreu, mais precisamente, por não ser exacto que a recorrente permanecesse na Delegação de Braga da DGV durante o período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores da função pública.

Ora, esta alegação, só por si, não basta para por em crise a subordinação jurídica da recorrente e o acerto da decisão do tribunal a quo. Muito menos quando a própria recorrente jurisdicional, ela própria, diz que se a recorrente quisesse praticar aquele horário “normal” não o poderia fazer por não haver equipamentos informáticos de trabalho para todos.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Outubro de 2007. António Políbio Ferreira Henriques (relator) – João Manuel Belchior – Edmundo António Vasco Moscoso.