02047/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A nulidade de omissão de pronúncia estabelecida na alínea d) do n.º 1 do artigo 668.º do CPC, verifica-se quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que deva apreciar, devendo apreciar as questões que lhe foram submetidas que se não encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (artigo 660.º, n.º 2 do mesmo diploma).

II- Por questões deve entender-se as matérias respeitantes ao pedido, à causa de pedir ou aos pressupostos processuais, e não os argumentos ou razões invocadas pelas partes em defesa dos seus pontos de vista.

III- Tendo sido colocada a questão da intempestividade do recurso e tendo-a o juiz julgado improcedente, mediante a apreciação de dois dos quatro vícios arguidos pelo recorrente como geradores da nulidade dos actos impugnados, nada dizendo quanto aos outros dois, não padece de nulidade de omissão de pronúncia a sentença que assim decidiu, porquanto a questão colocada foi a da intempestividade e a mesma foi decidida, constituindo a natureza da invalidade dos actos decorrente dos vícios não conhecidos argumentos ou razões utilizados pelo recorrente para defender a sua tempestividade, cujo não conhecimento o que pode determinar é erro de julgamento.

IV- A incorrecta qualificação como nulidade de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso.

V- O prazo para interposição de recurso contencioso conta-se a partir da notificação do acto ou da sua publicação, quando for obrigatória (artigo 29.º da LPTA), sendo irrelevante, para o efeito, o seu conhecimento oficial dos interessados.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., com os demais sinais nos autos, interpôs recurso da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) do Porto de 30/4/2 002, que lhe rejeitou o recurso contencioso interposto contra o Vereador do Pelouro do Urbanismo e Planeamento da Câmara Municipal do Porto dos seus despachos datados de 3/7/1998, 4/3/1999 e 1/7/1999, que determinaram a demolição das obras levadas a efeito no seu prédio sito na Rua ..., Porto, com base na sua intempestividade e na aceitação dos actos recorridos, e que condenou o recorrente como litigante de má-fé.

Nas suas alegações, apresentou as seguintes conclusões:

A- O meritíssimo Senhor Juiz do Tribunal “a quo” não conheceu dos vícios apontados e invocados pelo recorrente na sua petição de recurso contencioso de:

- Nulidade dos actos recorridos por falta de um elemento essencial, ou seja, adequada identificação do destinatário dos mesmos, de acordo com o disposto no artigo 123.º, al.b), do Código do Procedimento Administrativo, por força do artigo 133.º, n.º 1 (1.ª parte) e, ainda, ao abrigo do disposto no artigo 151.º, ambos do Código do Procedimento Administrativo;

- Nulidade do acto de execução recorrido de despejo e demolição coerciva por falta do respectivo acto exequendo que o legitimasse, de acordo com o disposto no artigo 151.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo e no artigo 166.º “in fine” – do RGEU.

B- A sentença recorrida viola o disposto no artigo 660.º, n.º 2, do Código do Processo Civil e, de acordo com o disposto no artigo 668.º, n.º 1 al. d), do Código do Processo Civil, está inquinada de nulidade.

C- A falta de identificação adequada do destinatário contende com a validade dos actos administrativos, importando a sua nulidade por falta de ou preterição de um elemento essencial.

D- A decisão contrária ao sustentado pelo recorrente importará a violação do disposto nos artigos 123.º, n.º 1, al. b) e 133.º, n.º 1, ambos do Código do Procedimento Administrativo.

E- Os direitos fundamentais de notificação e fundamentação expressa dos actos administrativos revestem natureza análoga aos Direitos, Liberdades e Garantias e partilham do mesmo regime, de acordo com o disposto no artigo 17.º, da Constituição da República Portuguesa.

F- São directamente aplicáveis e vinculam entidades públicas e privadas - vd. artigo 18.º, da Constituição da República Portuguesa.

G- De acordo com o disposto no artigo 133.º, n.º 2, al. d), do Código do Procedimento Administrativo, os actos praticados pela autoridade administrativa recorrida padecem de Nulidade, não produzindo quaisquer efeitos jurídicos, de acordo com o disposto no artigo 134.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo.

H- A decisão recorrida violou o disposto nos artigos 268.º, n.º 3, 17.º e 18.º, da Constituição da República Portuguesa, bem como o disposto no artigo 133.º, n.º 2 a1. d) e 134.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo.

I- De acordo com o disposto no artigo 29.º, n.º 1, da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos, o prazo para interposição de recurso contencioso de acto expresso conta-se da respectiva notificação ou publicação, quando esta seja imposta por lei.

J- Terá de ser da notificação ou da publicação e não do conhecimento acidental ou particular do acto resultante, por exemplo, da consulta do processo administrativo, que se terá de contar o prazo de recurso contencioso.

K- A decisão recorrida viola o disposto nos artigos 28.º, n.º 1, al. a) e 29.º, n.º 1, ambos os preceitos legais da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos.

L- Os elementos constantes do processo burocrático, mormente o requerimento apresentado pelo recorrente em 08 de Novembro de 1999, não permitem afirmar que o mesmo tivesse conhecimento dos actos recorridos (teor, fundamentação, autor e data) em todos os aspectos que o artigo 123.º, do Código do Procedimento Administrativo manda revelar.

M- A decisão recorrida viola o disposto nos artigos 67.º, n.º 1, al. b), 132.º, n.ºs 1 e 2, e 123.º, todos do Código do procedimento Administrativo.

N- O recorrente apenas tomou perfeito e completo conhecimento dos actos recorridos em 31 de Março de 2000, através de consulta do processo burocrático, data em que se tornaram eficazes.

O- Em 31 de Maio de 2000, o recorrente interpôs recurso contencioso.

P- A sentença recorrida, ao sustentar a intempestividade do recurso e ao decidir a respectiva rejeição, por extemporaneidade, no que concerne ao conhecimento dos vícios alegados pelo recorrente que importam a anulabilidade dos actos administrativos recorridos, viola o disposto nos art.ºs 28.º, n.º 1, al. a) e 29.º, da Lei do Processo dos Tribunais Administrativos.

Q- A aceitação expressa de um acto administrativo é a que deriva de uma declaração feita com esse objectivo.

R- O recorrente não declarou nem teve como objectivo declarar, através do referido requerimento, aceitar os actos recorridos.

S- Para que se verificasse a aceitação tácita dos actos recorridos, o requerimento apresentado na CMP em 8/11/1999 pelo recorrente teria de consubstanciar uma conduta com significado unívoco, dela se depreendendo com clareza a intenção de não recorrer, em termos de que o exercício do direito de recurso contencioso se possa considerar como um “venire contra factum proprium”.

T- Ora, o requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal do Porto e apresentado em 8/11/1999, não consubstancia qualquer aceitação expressa ou tácita dos actos recorridos.

U- A sentença recorrida violou o disposto nos artigos, 53.º, n.º 4, do Código do Procedimento Administrativo, 47.º do RSTA e 827.º do Código Administrativo.

V- A acção processual do recorrente não demonstra a existência de dolo ou negligência grave na sua conduta.

W- Não se verificam os pressupostos legais para a condenação do recorrente como litigante de má fé.

X- A sentença recorrida viola o disposto no artigo 456.º do Código de Processo Civil.

Y- A decisão/determinação do despejo e demolição coerciva das ditas obras ilegais, viola o disposto no artigo 166.º, do R.G.E.U., e como tal, padece de vício de lei e está inquinada de anulabilidade – vide art.º 135º do C.P.A.

Z- A conduta da autoridade administrativa viola os Prs. da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e da proporcionalidade, da justiça e imparcialidade, da boa-fé, da colaboração da Administração com os particulares e da participação, expressos nos artigos 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 6.º- A, 7.º e 8.º do Código do Procedimento Administrativo, inquinando os actos recorridos de anulabilidade.

AA- A autoridade administrativa violou o disposto no artigo 100.º do, Procedimento Administrativo, que impõe a audiência dos interessados antes da tomada de decisão, pelo que os actos recorridos estão inquinados de anulabilidade de acordo com o disposto no artigo 135.º, do Código do Procedimento Administrativo.

BB- Os actos administrativos de execução em causa violam o disposto nos n.ºs 1 e 2, do artigo 157.º do Código do Procedimento Administrativo e, consequentemente, padecem de ilegalidade e estão inquinados de anulabilidade ( artigo 135.º do CPA), sendo susceptível de impugnação contenciosa nos termos do disposto no artigo 151.º, n.º 4, do Código do Procedimento Administrativo.

Contra-alegou o recorrido, defendendo a bondade da decisão recorrida e a sua consequente confirmação.

A recorrida particular não contra-alegou.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos.

1. Na sequência de uma queixa apresentada pela interessada particular, os serviços da Câmara Municipal do Porto procederam a uma vistoria à casa do recorrente sita na Rua ..., o que deu origem a uma participação contra-ordenacional e deu origem ao despacho datado de 3/7/1998 com o seguinte teor: “ Homologo”., cfr. doc. de fls. 5v. do PA apenso;

2. Tal despacho homologatório recaiu sobre uma informação com o seguinte teor: “ Deve a Exm.ª Presidência determinar que o transgressor seja notificado a demolir voluntariamente as obras ilegais no prazo de 15 dias.”, cfr. doc. de fls. 5 do PA apenso;

3. A descrição e identificação das ditas obras constava da participação onde se encontravam o despacho e respectiva informação, cfr. doc. de fls. 5 do PA apenso;

4. Tentada a notificação de tal despacho para a Rua ..., veio a ser devolvida por ninguém ter atendido, cfr. doc. de fls. 9 e 10 do PA apenso;

5. Seguidamente, foi o recorrente notificado do despacho de 3/7/1998 para a Rua ..., Vila Nova de Gaia, tendo o A/R aí sido assinado por pessoa diferente, cfr. doc. de fls. 18 e 19 do PA apenso;

6. Após várias vicissitudes relativas à tentativa de notificação dos vários despachos ao recorrente, veio este, em 8/11/1999, dirigir um requerimento ao Presidente da Câmara Municipal do Porto, em que requereu a suspensão dos processos de demolição n.ºs. 25/98 e 9/99, por prazo não inferior a 180 dias, por forma a que pudesse organizar os respectivos projectos, cfr. doc. de fls. 55 a 58 do PA apenso;

7. Tal requerimento foi identificado como referente ao processo de demolição n.º 9/99;

8. O recorrente ... havia tomado de arrendamento o prédio sito na Rua ..., sendo que, na presente data, já cessou tal contrato de arrendamento.

Acrescenta-se, ao abrigo do disposto no artigo 712.º, n.º 1, alínea a) do CPC, mais a seguinte:

9. O requerimento identificado em 6 foi deferido por despacho do Chefe de Divisão de Fiscalização de 11/11/99, que concedeu ao recorrente o prazo de 90 dias para apresentar projecto de legalização das obras (fls 59 do processo burocrático), que foi notificado ao recorrente por ofício de 18/11/99, enviado sob registo, com aviso de recepção, assinado em 23/11/99 (fls 60 e 66 do mesmo processo);

10. Por despacho de 31/1/2 000, do Chefe de Divisão de Fiscalização, foi ordenado o prosseguimento de demolição das obras (fls 78 do mesmo processo).

11. Por ofício de 29/3/2 002, foi comunicado ao recorrente a data da realização do despejo, tendo o respectivo aviso de recepção sido assinado em 30/5/2 001 (fls 83 e 84 do mesmo processo).

2. 2. O DIREITO:

O objecto do presente recurso jurisdicional é a sentença do TAC do Porto de 30/4/2 002, que rejeitou o recurso contencioso nele interposto pelo recorrente contra o Vereador do Pelouro do Urbanismo e Planeamento da Câmara Municipal do Porto dos seus despachos datados de 3/7/1998, 4/3/1999 e 1/7/1999, que determinaram a demolição das obras levadas a efeito no seu prédio sito na Rua ..., Porto, com base na sua intempestividade e na aceitação dos actos recorridos, e que condenou o recorrente como litigante de má-fé.

O recorrente assaca-lhe os seguintes vícios:

- nulidade de omissão de pronúncia, decorrente de se não ter pronunciado sobre as questões da nulidade dos actos recorridos por falta de um elemento essencial – a adequada identificação dos seus destinatários – e por falta de um acto exequendo que legitimasse o acto de execução recorrido (conclusões A e B);

- erro de julgamento quanto à questão da intempestividade do recurso (conclusões C a P);

- erro de julgamento quanto à questão da aceitação dos actos recorridos (conclusões Q a U);

- erro de julgamento quanto à questão da má fé (conclusões V a X);

- alega ainda a ilegalidade dos actos contenciosamente recorridos, aos quais assaca vários vícios geradores de meras anulabilidades (conclusões Y a BB).

#

O conhecimento da nulidade de omissão de pronúncia é prioritário, pelo que por ele se começará.

Decorre ela, na arguição do recorrente, do facto do Meritíssimo Juiz recorrido apenas ter apreciado, para efeitos de apuramento da intempestividade do recurso, dois vícios considerados como geradores da nulidade dos actos recorridos, quando o recorrente imputou essa potencialidade a quatro.

E efectivamente assim foi. Na verdade, o Meritíssimo Juiz recorrido apenas apreciou os vícios arguidos pelo recorrente da violação do princípio constitucional da inviolabilidade do domicílio e o da falta de fundamentação, quando o recorrente também apontou, como geradores dessa espécie de invalidade do acto, os vícios decorrentes da falta de adequada identificação do destinatário dos actos e o do acto de execução de despejo e demolição carecer de um acto exequendo que o legitimasse (a ordem de prévia posse administrativa do prédio, em virtude de ter sido suspensa a ordem de demolição constante dos despachos recorridos),como se verifica dos artigos 43.º a 51.º da petição de recurso, quanto ao primeiro, e dos artigos 125.º a 130.º da mesma peça, quanto ao segundo.

Esta nulidade, estabelecida na alínea d) do n.º 1 do artigo 668.º do CPC, verifica-se quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que deva apreciar, devendo apreciar as questões que lhe foram submetidas que se não encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (artigo 660.º, n.º 2 do mesmo diploma).

Por questões deve entender-se as matérias respeitantes ao pedido, à causa de pedir ou aos pressupostos processuais, e não os argumentos ou razões invocadas pelas partes em defesa dos seus pontos de vista (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste STA de 4/6/02 e de 5/2/03, proferidos nos recursos n.ºs 45759 e 1/03, respectivamente).

Ora, a questão que foi colocada foi a da intempestividade do recurso, sendo a geração da nulidade do acto impugnado por aqueles vícios argumentos ou razões utilizados pelo recorrente para defender a sua tempestividade. E aquela questão foi decidida. Pode ter sido decidida mal, por eventualmente estes vícios serem mesmo geradores da nulidade do acto recorrido, mas foi decidida.

O que significa que se não verifica a arguida nulidade de omissão de pronúncia, podendo, em face da apontada possível errada decisão, haver é erro de julgamento.

Improcedem, assim, as conclusões A e B das alegações de recurso.

#

A incorrecta qualificação como nulidade de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso (cfr. acórdãos deste STA de 13/2/2 002 e de 9/4/2 003, proferidos nos recursos n.ºs 47 203 e 126/03, respectivamente).

Assim sendo, há que apreciar se os vícios considerados pelo recorrente como geradores de nulidade do acto recorrido são, de facto, geradores dessa espécie de invalidade ou apenas geradores da sua anulabilidade.

E apreciando, temos que bem andou a sentença recorrida na decisão que tomou.

Com efeito, no que respeita à violação do domicílio, é evidente que, não constituindo a casa em que foi ordenada a demolição o domicílio do recorrente – que dela era proprietário, mas nela não residia e o domicílio é a residência – não pode ter havido, em relação ao recorrente, violação do princípio constitucional da inviolabilidade do domicílio, donde resulta que nunca poderiam os actos impugnados estar inquinados da nulidade a esse título arguida.

Por outro lado, essa nulidade nunca se verificaria, na medida em que, sendo o conteúdo essencial de um direito aquele mínimo sem o qual o direito não podia subsistir (vd., a este propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3.ª edição, pág. 153-154), as demolições ordenadas não poriam em causa a possibilidade de residência das pessoas que habitavam nessa casa.

Quanto ao vício de falta de fundamentação, constituindo ele um vício de forma, que, no caso, não “permitiria” ao recorrente saber as razões por que foram ordenadas as demolições em causa, nunca poderá ser determinante de nulidade, na medida em que não é como tal especialmente qualificado pela lei e essas demolições não atentam contra nenhum direito fundamental, que serão apenas os Direitos, Liberdades ou Garantias, constantes do Título II da Parte I da CRP, bem como os direitos de natureza análoga, com exclusão dos direitos económicos, sociais e culturais que não tenham a mesma natureza (cfr. Freitas do Amaral e outros, in Código de Procedimento Administratvo, Anotado, pág. 207). Ou seja, os direitos que constituem o núcleo duro da Constituição e que apenas são os referenciados, pois que os direitos económicos, sociais e culturais não têm a mesma densidade de conteúdo nem idêntica eficácia, antes se configurando como normas impositivas de legislação (cfr. Relatório do Tribunal Constitucional, publicado no BMJ n.º 396, pág. 526).

Gomes Canotilho e Vital Moreira, na obra referida, refere, a fls 331, que o direito de propriedade goza do regime dos direitos liberdades e garantias naquilo que nele revista natureza análoga à daqueles, o que não é o caso do direito de construir.

Com efeito, o direito de propriedade não é um direito absoluto, aparecendo-nos o direito de construir, tendo em conta a consagração constitucional, que não menciona entre os componentes daquele, a liberdade de uso e fruição, como um direito relativamente proibido (cfr. autores e obra citada, pág. 333), que só após a apreciação pelas autoridades públicas, tendo em conta o interesse público do planeamento urbanístico e do ordenamento do território, pode ser activado, pelo que não ofende o direito de propriedade a ordem de demolição de uma construção sujeita a licenciamento urbano e que não estava licenciada, ordem essa que é permitida pelos artigos 165.º do RGEU e 58.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20/11 (cfr., neste sentido, por todos, o acórdão deste STA de 18/3/03, recurso n.º 1 129/02).

Donde resulta que a falta de fundamentação, no caso sub judice, nunca poderá determinar a violação do núcleo essencial de um direito fundamental, como defende o recorrente, que se limita a considerá-los com tal, contra o que considera ser o entendimento jurisprudencial e sem avançar qualquer argumento para a rebater.

No que respeita à falta de adequada identificação do destinatário dos actos, também alegadamente geradora da nulidade dos actos, por ser um elemento essencial dos mesmos, consideramos que também ela se não verifica.

Com efeito, é manifesto que o facto da residência do destinatário dos actos não ter sido indicada correctamente – o que foi indicado foi a localização do prédio, de que o recorrido era proprietário, onde as obras deviam ser executadas – não pôs minimamente em causa a sua identificação, em relação à qual nunca houve dúvidas nem do recorrido, nem do recorrente, nem da própria recorrida particular. O que essa identificação causou foi dificuldades de notificação, que irão ser apreciadas em outra sede. Pelo que não falece, in casu, a identificação do autor do acto.

Finalmente, a falta de precedência da determinação da posse administrativa do prédio, em relação à qual, aliás, a recorrente nada disse nas alegações de recurso para a caracterizar como determinante de nulidade, também a não determina.

Com efeito, tal facto não integra nenhuma causa de nulidade estabelecida na lei, pelo que, sendo a regra a anulabilidade, será perante um vício desta natureza que se está, sendo certo que a execução de um acto ineficaz apenas a anulabilidade do acto de execução determina e que, in casu, os actos impugnados também se não mostram ofensivos do direito de propriedade do recorrente ou dos decorrentes dos contratos de arrendamento (que não afectariam o recorrente, mas sim os seus arrendatários), pelo que também se não verifica a nulidade, tal como vem arguida nos artigos 125.º a 130.º da petição de recurso.

Em face de todo o exposto, é de concluir que os actos impugnados apenas podem estar inquinados, como considerou a sentença recorrida, de meras anulabilidades.

Assim sendo, o prazo para a sua impugnação era de dois meses, a contar da sua notificação ou publicação obrigatória (artigos 28.º, n.º 1, alínea a) e 29.º, n.º 1 da LPTA).

Segundo resulta dos autos, o recorrente não foi notificado deles, nem há notícia da sua publicação, factos de que resultaria, para o recorrente, a tempestividade do recurso.

O Meritíssimo Juiz recorrido, por sua vez, considerou que o recorrente teve conhecimento dos actos até 8/11/99, data em que dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal do Porto o requerimento de fls 55-58 do processo burocrático, do qual resulta que tinha perfeito conhecimento deles, pelo que o prazo para a interposição do recurso começou a correr a partir dessa data (8/11/99).

O entendimento de que o conhecimento oficial do acto releva para efeitos de contagem do prazo de recurso contencioso é admitido, embora com bastantes cautelas, por alguma doutrina.

Esteves de Oliveira, Pedro Costa e Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição (4.ª reimpressão), pág. 352, defendem-na, tendo em conta o perfeito conhecimento do acto ou o seu conhecimento oficial, previstos nos artigos 67.º, n.º 1, alínea b) e 132.º, n.ºs 1 e 2 do CPA.

O primeiro preceito dispensa a notificação, tudo se passando, portanto, como se a mesma tivesse sido feita, de modo “informal”, nas palavras dos autores (obra citada, pág. 352), sendo, porém, necessário que, com ela, fiquem preenchidas as exigências ou menções especiais da lei em matéria de notificações. O segundo estabelece o conhecimento (presumido juris et jure ) do conteúdo do acto, de molde a permitir-lhe a sua impugnação, sendo de levar em consideração que, se o conhecimento oficial for de molde a dispensar a notificação do acto quando esta seja requisito da sua eficácia, esse conhecimento deve ser entendido como o “perfeito conhecimento” a que se refere o primeiro dos preceitos (pág.635-636).

No caso sub judice, sendo a notificação um requisito de eficácia dos actos impugnados, o prazo para a sua impugnação, na ausência de notificação formal, só começaria a contar a partir do momento em que o interessado revelasse, através de qualquer intervenção no procedimento, perfeito conhecimento do conteúdo dos actos em causa, que conforme foi referido, só é de considerar quando esse conhecimento preencha as exigências ou menções especiais da lei em matéria de notificações, que, de acordo com alguma jurisprudência deste STA abrange apenas a autoria do acto, a data e o sentido da decisão (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos de 12/2/98, 10/7/02, 30/10/02 e 23/1/03, proferidos nos recursos n.ºs 42 491, 274/02 , 48 168 e 48 168-A, respectivamente) e que, de acordo com outra, abrange, para além desses elementos ainda a fundamentação (cfr. acórdãos de 30/10/00 e de 19/2/03, proferidos nos recursos n.ºs 47 717 e 87/03, respectivamente).

Este entendimento não tem, porém, merecido acolhimento da jurisprudência deste STA, para a qual, quando a notificação é obrigatória, o prazo para a interposição do recurso contencioso só começa a contar-se a partir da sua efectuação, nos termos legais.

A este propósito, escreveu-se no acórdão de 24/5/2 000, proferido no recurso n.º 47 316, que dado o seu desenvolvimento e profundidade, passamos a transcrever: “Contudo, com a entrada em vigor do CPA, em especial atendendo ao estipulado na sua alínea b), do n.º 1 do art.º 67.º, a questão agora em análise, ou seja, a contagem dos prazos dos recursos, passou a poder ser vista sob um outro prisma, podendo questionar-se sobre se o legislador não teria pretendido alterar o regime constante do n.º 1, do art.º 29.º do LPTA, por forma a como que restaurar o antes consignado no art.º 52.º do RSTA, voltando a dar-se relevo ao conhecimento oficial do acto, mesmo quando a notificação fosse obrigatória.

Esta hipótese radica, por isso, na projecção do disposto na alínea b) do n.º 1, do art.º 67.º do CPA em sede de contencioso administrativo, mais propriamente no âmbito do pressuposto processual atinente com a tempestividade do recurso contencioso.

Se fosse de aderir à tese de alteração do n.º 1, do art.º 67.º do CPA, poder-se-ia, então questionar da conformidade de tal regime com o consagrado no n.º 3, do art.º 268.º da CRP, só que tal não chega a ser necessário, uma vez que, importando conhecer neste recurso jurisdicional apenas da questão da tempestividade do recurso contencioso e considerando-se, pelas razões que seguidamente se irão enunciar, não ter o mencionado art.º 67.º alterado o regime constante do n.º 1 do art.º 29.º da LPTA, não se impõe confrontar a aludida alínea b) com a CRP.

Na verdade temos para nós que a citada alínea b), do n.º 1 do art.º 67.º do CPA apenas se aplica no âmbito do procedimento administrativo.

Vidé, neste sentido o Ac. deste STA de 04/02/99 – Recurso 42603, bem como o Ac. do Pleno de 19/03/99 - Recurso n.º 42491, este último pronunciando-se apenas em sede dos artigos 30 da LPTA e 68.º do CPA.

O CPA não contém qualquer norma que permita concluir que o legislador tenha pretendido modificar o regime previsto no referido n.º 1, do art.º 29.º da LPTA.

Com efeito, não sendo de presumir que o legislador ignorasse que o art.º 29.º da LPTA tinha revogado os artigos 52.º do RSTA e 828.º do C. Administrativo, e que, por via de tal revogação, o conhecimento, por qualquer outra forma que não fosse a legalmente estabelecida, deixara de ser atendível para efeitos do início da contagem do prazo da impugnação contenciosa, se tivesse pretendido, de facto, alterar o regime constante do n.º 1, do art.º 29.º da LPTA, seguramente que o teria feito por forma clara e inequívoca, designadamente ditando norma revogatória do questionado n.º 1.

Só que, esse não foi o objectivo tido em vista pelo legislador, tanto mais que o CPA se apresenta como visando estatuir, fundamentalmente, ao nível do processo da actividade administrativa, não se podendo extrair do CPA, nem do DL 442/91, de 15/11, que o aprovou, qualquer indício que aponte no sentido de ser pretendido modificar o regime constante do n.º 1, do art.º 29.º da LPTA.

O pressuposto processual relacionado com a tempestividade do recurso contencioso será, por isso, aferido tendo como quadro de referência, para efeitos de contagem do prazo, o disposto no mencionado art.º 29.º, irrelevando, em sede contenciosa, a questão do conhecimento do acto por parte do Recorrente, por outra via diferente das prevista no indicado preceito.

A este propósito não é de demais realçar que os pressupostos processuais devem ser interpretados pela forma que melhor se ajuste ao exercício do direito fundamental ao recurso contencioso, assim se dando expressão que postula a interpretação de todo ordenamento infraconstitucional em conformidade com os preceitos e princípios constitucionais: princípio da interpretação conforme a constituição.

Neste particular contexto deve também reger o princípio “favor libertatis”, que deve levar a que os direitos fundamentais se interpretem de forma mais ampla para que o seu conteúdo possa ser efectivo.

A efectividade da tutela constitucional, agora mais claramente consagrada nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP, adquire, por isso, um verdadeiro carácter informador do ordenamento jurídico, daí que, as normas processuais devam ser interpretadas no sentido que melhor permita uma tutela jurisdicional efectiva das posições subjectivas dos particulares, carácter esse mais ajustada à natureza normativa e não meramente programática dos citados preceitos constitucionais, o que reclama uma interpretação das ditas normas por forma a atingir o máximo reconhecimento da sua força vinculante.

Uma das manifestações de tal quadro interpretativo consiste, precisamente, no privilegiar, sempre que tal se mostre compatível com os cânones interpretativos, de um critério que seja favorável ao conhecimento das questões de fundo, consequentemente se adoptando uma interpretação restritiva no concernente às causas de inadmissibilidade do recurso contencioso, possibilitando o exame do mérito das pretensões deduzidas em juízo, assim se evitando o princípio “pro actione”.

Cfr., neste sentido, entre outros, os Acs. deste STA, de 23/09/99 – recurso 42048 e de 09/11/00 – recurso45390.

Em suma, temos, assim que, no caso vertente e perante o quadro legal vigente, alegado conhecimento do acto por parte do recorrente, não releva para os efeitos previsto no n.º 1, do art.º 29.º do CPA, nele não se podendo fazer radicar o momento em que, supostamente, se deveria ter podido iniciado o prazo para interposição do recurso contencioso do acto objecto de impugnação nos presentes autos, não se encontrando, por isso, a Administração desonerada de dar conhecimento do acto ao recorrente mediante a comunicação oficial e formal prevista na Lei (a notificação, por se tratar, como se trata de um acto que afecta as posições subjectivas do recorrente, ao revogar actos anteriores ao licenciamento de obra de construção), sendo certo que não se enquadra no conceito de notificação “o simples conhecimento acidental ou privado” do acto (cfr. Neste sentido, a já citada obra de Gomes Canotilho e Vital Moreira, a págs. 935).

Este é o entendimento que melhor se compagina com tudo aquilo que antes e explanou, constituindo a única forma de conciliar as normas processais em análise com os princípios acolhidos no texto constitucional, em especial os direitos e garantias a que se reportam os n.ºs 3 e 4, do art.º 268.º da CRP.

Com efeito, só assim se valoriza a função de natureza processual de que se reveste a notificação, ainda que não se desconheça que a mesma também prossegue uma função informativa.

Só que a indicada função processual estando, como está, relacionada com a questão da contagem do prazo para a interposição do recurso contencioso, tem de merecer um particular destaque, razão pela qual nunca é demais salientar a importância da notificação em termos do exercício do direito fundamental ao recurso contencioso, o que leva, como já antes se salientou, a afastar a possibilidade de considerar realizado o direito à notificação através de outra via que não a prevista na lei, atendendo à também já referenciada circunstância de a CRP ter pretendido assegurar aos interessados um conhecimento do acto através da notificação, quando o acto em causa lese as suas posições subjectivas.”

Concordando com esta posição, que vem sendo seguida por este Supremo tribunal, como resulta da abundante jurisprudência nele citada (vd., ainda, os acórdãos de 24/11/99, 18/1/01 e 12/7/2 001, proferidos nos recursos n.ºs 36 902, 46 480 e 47 784, respectivamente), e com a qual concordamos, consideramos que o prazo para a interposição do recurso contencioso em análise só começa a correr com a notificação dos actos recorridos, pelo que ainda não tendo a mesma sido feita, não se verifica a intempestividade do recurso decidida na sentença recorrida.

Intempestividade que nunca se verificaria, porquanto, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, consideramos que do requerimento apresentado pelo recorrente em 19/11/99, não se pode extrair, com segurança, segurança essa que se não pode deixar de exigir quando está em causa o exercício de um direito constitucionalmente consagrado, como é o direito ao recurso contencioso (artigo 268.º, n.º 3 ), que o recorrente tenha tido perfeito conhecimento dos actos recorridos.

Entendeu o Meritíssimo Juiz recorrido que sim, por, em síntese, em tal requerimento ter sido devidamente identificado o processo em que os mesmos foram praticados (9/99), sendo certo que pendiam dois contra o recorrente, e por, pretendendo elaborar projectos, de modo a legalizar as obras, ter que conhecer o teor dos despachos impugnados.

Mas, e apesar de ainda haver outros elementos que se possam considerar mais relevantes, consideramos que se não pode extrair essa conclusão com a aludida exigida segurança.

Com efeito, nesse requerimento, o recorrente qualificou essas obras como “pequenas” e que foram feitas “não só para proporcionar um pouco mais de conforto aos seus inquilinos (...) mas também por não causarem o mínimo de prejuízo a quem quer que seja” (n.º 5), que foram levadas a efeito no ano de 1977 (n.º 6), que são legalizáveis (n.º 12) e que está a instruir o projecto de legalização (n.º 14), tendo, além disso, referido ainda que não foi possível a sua notificação, “não por seu desrespeito ou desinteresse, como é afirmado no processo” (n.º4), utilizando precisamente os termos utilizados na fundamentação do despacho recorrido de 1/7/99, baseado em informação em que se diz “Em face do desrespeito evidenciado pelo transgressor, nomeadamente a recusa em receber a correspondência enviada por esta Autarquia, solicita-se (...) que determine o despejo e demolição coercivo das obras ilegais” e sobre a qual recaiu o despacho de “concordo” (fls 41 do processo instrutor).

O recorrente alega que tinha conhecimento de que corria um processo administrativo de demolição das obras em causa através de um dos seus inquilinos, que fez um requerimento a solicitar que lhe fosse concedido um prazo de 180 dias para apresentar um processo de legalização das obras, que lhe foi indeferido, com fundamento nos antecedentes de desrespeito por ele evidenciado, tendo feito outro para o processo em causa (9/99), que foi deferido, tendo sido suspensa a ordem de demolição, ordem essa que foi reactivada, após a apresentação do processo de legalização e o seu indeferimento verbal perante a sua inquilina, recorrida particular (artigos 33.º a 40.º da petição de recurso).

Ora, tratando-se de obras mandadas demolir por terem sido efectuadas sem licença, não impressiona nada que o recorrente as conhecesse, bem pelo contrário, tratando-se de um prédio seu, no qual até morava aquando da sua execução, esse conhecimento é perfeitamente normal, como normal é a apresentação do projecto de arquitectura, para a sua legalização, sem a consulta do processo administrativo.

Por outro lado, a referenciada falta de desrespeito evidenciada pelo recorrente, constante do despacho recorrido de 7/1/99, cuja revelação impressiona, foi também utilizada no indeferimento do pedido de concessão de prazo para legalização apresentado no processo n.º 25/98, cuja notificação se mostra recebida em 21/9/99, através da assinatura do aviso de recepção de fls 45 (vd fls 42-45), pelo que pode ter sido utilizada no requerimento de 8/11/99 por força desse conhecimento e não da consulta do processo.

Acresce que, na sequência deste requerimento, foi suspensa a demolição das obras por despacho de 11/11/99 (vd n.º 9 da matéria de facto), tendo sido novamente reactivado o processo de demolição, que foi marcado para 6/4/2 000, data de que o recorrente foi notificado por ofício enviado sob registo com aviso de recepção, que aparece assinado na data de 30/3/2 000 (n.ºs 10 e 11 da matéria de facto).

Ora, em face desta factualidade, extraída do processo administrativo, aparece como perfeitamente aceitável que o recorrente só no dia seguinte, ou seja, 31/3/2 000, tenha consultado o processo, como refere. Sendo certo que, no mínimo, posição contrária não apresenta mais, ou sequer tão fiabilidade como esta.

Nesta conformidade, há que concluir que o recurso se não mostra intempestivo, pelo que procedem as conclusões C a P das alegações.

#

Para além da intempestividade, a rejeição do recurso fundou-se também na aceitação expressa dos actos recorridos pelo recorrente, aceitação essa decorrente de pretender legalizar as obras que tais actos referem ser ilegais, o que o impediria de os impugnar, em face do estatuído no artigo 47.º do RSTA, questão de que há que conhecer também, na medida em que a sua procedência seria suficiente para o indeferimento do recurso.

O recorrente discorda e assiste-lhe toda a razão.

Na verdade, os actos impugnados determinaram a demolição das obras ilegais (3/7/98 e 4/3/99) e o despejo e demolição dessas obras (1/7/99), decorrendo essa ilegalidade do facto de serem clandestinas, ou seja, de terem sido levadas a cabo sem licença municipal.

Tendo o recorrente requerido a suspensão dos processos de demolição, de molde a organizar os respectivos processos de legalização, não se vê como tal conduta possa consubstanciar a aceitação expressa das demolições. Pelo contrário, o que ela representa é a não aceitação.

O que o recorrente aceitou foi apenas que as obras foram realizadas sem licença, mas tal facto não é absolutamente determinante da sua demolição (decidida nos actos impugnados), que só não poderá deixar de ser efectuada se as obras não forem legalizáveis (artigo 167.º do RGEU).

O recorrente considerou-as legalizáveis e, por isso, apresentou o requerimento em causa, que até mereceu deferimento, numa fase inicial (n.º 9 da matéria de facto), e indeferimento posterior (n.ºs 10 e 11 dessa matéria), ao que se seguiu o recurso contencioso.

E se esse requerimento não consubstancia um aceitação expressa, também não consubstancia uma aceitação tácita, pois que dele nada decorre que o recorrente aceitasse o indeferimento da legalização – do qual dependeria a necessária demolição - , antes resultando a sua convicção expressa da possibilidade dessa legalização.

Procedem, assim, as conclusões Q a U das alegações.

#

Em face do exposto, o recurso terá de proceder quanto à rejeição do recurso contencioso, o que prejudica o conhecimento das questões colocadas nas alíneas Y a BB das alegações, que, aliás, nunca podiam ser conhecidas, na medida em que se reportam apenas aos vícios do acto contenciosamente impugnado e os recursos jurisdicionais visam sindicar as sentenças, apreciando a sua bondade sobre a apreciação desses vícios nelas feita e não conhecer directamente desses vícios.

#

Resta apreciar a condenação do recorrente como litigante de má fé.

Essa condenação assentou na consideração de que o recorrente alterou conscientemente a verdade dos factos (artigo 456.º, n.º 2 do CPC), dizendo que só teve conhecimento dos actos impugnados em 31/5/2 000, quando o teve em, pelo menos, 9/11/99.

Mas também essa condenação não é de manter, em face do que acima se expendeu, a respeito da intempestividade do recurso, quanto à data em que se pode considerar, com segurança, que o recorrente teve conhecimento dos actos impugnados.

3. DECISÃO

Em face do exposto acorda-se em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar a baixa dos autos ao TAC, para aí prosseguirem a sua tramitação normal, se outras questões a isso não obstarem.

Sem custas.

Lisboa, 13 de Maio de 2003

António Madureira – Relator – São Pedro – Rosendo José