048302 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Conservador e Notário, respectivamente, destacados, em acumulação, na Conservatória de Registo Comercial e Cartório Notarial privativos da Zona Franca da Madeira, ao abrigo dos nºs 3 e 4, do artigo 5°, do DL nº 234/88, de 5-07, têm direito à participação emolumentar nos termos do artigo 6°, do mesmo diploma.

II- Esta disposição legal não foi revogada pelo DL nº 50/95, de 16-03, que alterou o DL nº 234/88.

III- A nova redacção dada ao artigo 56, do DL nº 519-F/79, de 29-12, pelo DL nº 256/95, de 30-09, conjugada com o artigo 5°, do DL 234/88, na redacção do DL nº 50/95, não tem a virtualidade de, per si, modificar o regime jurídico ao abrigo do qual os funcionários referidos em I exerciam funções nos serviços registrais e notariais privativos da Zona Franca da Madeira.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- O Secretário de Estado da Justiça interpõe recurso do acórdão de fls.143 e seg.s que, julgando procedente o recurso contencioso interposto pelos aqui recorridos A..., B..., C... e D..., todos identificados nos autos, anulou o despacho de 7-05-97 que indeferiu os recursos hierárquicos interpostos, em 25-02-97, do despacho de 28-03-96, da Subdirectora-Geral dos Registos e Notariado bem como “ das decisões da Sr.ª Directora Geral do Gabinete de Gestão Financeira comunicadas pelos ofícios n.º 2050, 2051, 2060 e 2029, de 28 e 29 de Janeiro de 1977".

A entidade recorrente conclui a sua alegação de recurso formulando, a fls. 162, as conclusões seguintes:

1. O despacho da Ex.ma Senhora Subdirectora-Geral dos Registos e do Notariado, de 23-8-96 é um acto meramente interno e desprovido de eficácia externa.

2. Como tal é insusceptível de recurso hierárquico carecendo o recurso contencioso que dele não conhece de objecto pelo que deve ser rejeitado por ilegal interposição.

3. Ao ter entendido diversamente o acórdão recorrido violou o disposto no artigo 57º, n.º 4 do RSTA.

4. Incorrendo, ainda, em vício de violação de lei por errada interpretação e aplicação do artigo 5º do DL 234/88, de 5 de Julho, na redacção introduzida pelo DL 50/95, de 16 de Março, bem como o artigo 56º do DL 519-F2/79, de 29 de Dezembro, na redacção dada pelo DL 256/95, de 30 de Setembro.

5. Com efeito, o regime introduzido pelo DL 50/95, de 16 de Março, deve entender-se como de aplicação imediata, envolvendo para os recorrentes terem passado a exercer as suas funções em substituição e já não em destacamento em regime de acumulação.

6. O que, com a entrada em vigor do DL 256/95 implicou um novo regime da participação emolumentar que lhes é devida.

Os aqui recorridos contra-alegaram formulando, a fls. 165/v.º, as seguintes conclusões:

I. Ao membro do Governo recorrente falece legitimidade activa, facto decisivo para a rejeição do presente recurso e consequente absolvição da instância (artigos 288º, nº 1, alínea d) e 495º do CPC, artigo 57º, § 4º do RESTA e artigo 104º da LEPTA].

II. O despacho governamental de 07.05.97 é acto administrativo de eficácia externa, lesivo dos direitos de quem dele interpôs recurso contencioso.

III. O aresto objecto de recurso jurisdicional radica na convicção, sobejamente fundamentada, de que os recorrentes, ora recorridos, jamais, exerceram as suas funções em regime de substituição.

III. São, deste modo, improcedentes, as arguições de violação do artigo 57º, § 4º, do RESTA e dos Decretos-Leis nºs 50/95, de 16/3 e 256/95, de 30/9, que lhe é assacada pelo recorrente.

O Magistrado do M.º P.º, a fls 177-179, emitiu douto parecer no sentido da improcedência da questão prévia da ilegitimidade da entidade recorrente, sustentando, quanto ao fundo do recurso o seguinte:

“A questão objecto do presente recurso jurisdicional consiste em saber se, face à alteração da redacção do art 5º do DL 234/88 de 05.07 introduzida pelo DL 50/95 de 16.03, os ora recorridos mantêm o direito ao recebimento de uma participação emolumentar mais favorável conforme o previsto no 6º do primeiro dos mencionados diplomas.

Defende a entidade recorrente, discordando do decidido no acórdão recorrido, que com a entrada em vigor do DL 50/95, foi alterado, sem qualquer ressalva relativamente ao regime especial anterior, o regime geral de provimento de lugares dos serviços externos dos registos e notariado, pio que terá de se entender que o regime de participação emolumentar deixou de ser o previsto no art 6º do DL 234/88, para passar a ser o regime introduzido pelo DL 256/95 de 30.09 (que alterou o regime naquele previsto de substituição de conservadores e notários, com reflexos em termos da participação emolumentar).

Pensamos que não assiste razão à recorrente.

O DL 50/95 de 16.03 veio alterar o DL 234/88 de 05.07 em termos fazer aplicar ao provimento dos lugares de conservador e de notário, nomeadamente, o regime geral dos serviços dos registos e do notariado, sendo de todo omisso no que respeita ao regime de participação emolumentar.

Por sua vez, o DL 256/95 de 30.09 introduziu alterações ao DL 519-F2/79 de 29.12 (que aprova a lei orgânica dos serviços e do notariado), mas tão só no que respeita ao regime de substituição de conservadores e notários em raso de vacatura de lugar, licença ou impedimento que se presuma superior a 30 dias, fixando em 70% da participação emolumentar correspondente ao lugar e ao período de substituição aquela a que tem direito o conservador ou notário designado em acumulação de funções.

Nos termos da factualidade apurada, os ora recorridos foram destacados para o desempenho das funções em regime de acumulação.

Não o foram, porém, em regime de substituição, mas antes nos termos previstos no art 5º nºs 3 e 4 do DL 234/88 de 05.07.

Afastada está assim a hipótese de enquadramento da situação dos recorridos na previsão do art 1º do DL 256/95 que, manifestamente, lhes não é aplicável.

Por outro lado, subsiste o regime especial criado pelo DL 234/88 em tudo o que não tenha sido revogado pelo DL 50/95, caso do seu art 6º que prevê um direito a participação emolumentar próprio para os conservadores e notários em desempenho de funções nos serviços privativos da zona franca da Madeira.

Nestes termos, não nos merecendo a decisão recorrida qualquer reparo, somos de parecer que o recurso não merece provimento."

II- O acórdão recorrido deu como provada a seguinte matéria de facto:

a) As recorrentes A... e B..., notárias da Secretaria Notarial do Funchal, foram, pelo despacho de 30/3/89, do Director-Geral dos Registos e do Notariado, destacadas, em regime de acumulação, para desempenharem, em notação, por períodos sucessivos de 4 meses, o cargo de Notário privativo da Zona Franca da Madeira, nos termos do D.L. nº 234/88, de 5/7, designadamente dos nºs 3 e 4 do seu art. 5º;

b) Por despacho do Director-Geral dos Registos e do Notariado de 9/3/94, foi mantida a orientação do despacho aludido na alínea anterior, agora também referido à recorrente C..., notária do 3º Cartório Notarial do Funchal;

c) O Director-Geral dos Registos e do Notariado, por despacho de 30/3/89, destacou, em regime de acumulação, conservador privativo da Conservatória do Registo Comercial da Zona Franca da Madeira, o Conservador do Registo Comercial e de Automóveis do Funchal E..., nos termos do D.L. nº 234/88, de 5/7, designadamente dos nºs 3 e 4 do seu art. 5º;

d) Na sequência da aposentação de E..., o recorrente D... foi provido na vaga de Conservador do Registo Comercial e de Automóveis do Funchal e, por despacho de 4/2/94, designado para desempenhar, do mesmo modo que o seu antecessor, o cargo de Conservador do Registo Comercial da Zona Franca da Madeira com efeitos a partir de 2/2/94;

e) Em 4/7/96, sobre o Assunto “Participação emolumentar por substituição, quando exercida por conservador ou notário designado em acumulação com as suas próprias funções após entrada em vigor do D.L. 256/95, de 30/9”, foi emitida a informação de fls. 47 a 49 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido e onde se concluía o seguinte:

“I- O conservador ou notário designado substituto em acumulação com as suas próprias funções tem direito a 70% da participação emolumentar correspondente ao lugar e ao período da substituição, nos termos da al. a) do nº 1 do art. 56º do D.L. 519-F2/79, de 29/12, na nova redacção do D.L. 256/95, de 30/9.

II- No conceito de “lugar" continua aplicável o disposto no ofício-circular nº 14/93 divulgado por esta Direcção-Geral, termos em que cumpre concretizar que:

1. No caso de o lugar em substituição ter titular, a participação emolumentar do substituto será de 70% do total auferido, em concreto, por esse titular.

2. No caso de se tratar de substituição por vacatura do lugar, a participação emolumentar mínima garantida do substituto será de 70% da participação emolumentar a que teria direito um conservador ou notário de classe correspondente à categoria do lugar, no escalão de ingresso.

Nada mais havendo a acrescentar na situação sub judice”, parece, se assim superiormente se concordar, de informar em conformidade o Gabinete de Gestão Financeira”;

f) Sobre a informação referida na alínea anterior, a Subdirectora-Geral dos Registos e do Notariado proferiu o seguinte despacho, datado de 23/8/96:

“Concordo”;

g) pelos ofícios constantes de fls. 31 a 34 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, subscritos pela Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça, os recorrentes foram notificados para reporem as quantias aí referidas, referentes à participação emolumentar da substituição que lhes havia sido processada a mais;

i) os recorrentes interpuseram recurso hierárquico, para o Ministro da Justiça, do despacho transcrito na al. f) e dos actos contidos nos ofícios referidos na al. g);

j) sobre esses recursos hierárquicos foi emitida a informação constante de fls. 65 a 68 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e onde se concluía que tais recursos deveria ser indeferidos;

I) sobre a informação referida na alínea anterior o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça proferiu o seguinte despacho, datado de 7/5/97:

“Concordo. Indefiro”

III- QUESTÃO PRÉVIA

Os recorridos, na contra-alegação, arguem a ilegitimidade do Secretário de Estado da Justiça, aqui recorrente, visto o acto anulado ter sido da autoria de outro membro do Governo, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça.

Não lhes assiste, porém, razão.

De facto, como bem explicita a entidade recorrente a fls.173, se é certo que à data da prática do acto administrativo recorrido a competência para decidir, entre outras, acerca dos assuntos relativos à Direcção-Geral dos Registos e Notariado estava delegada no Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça – cfr. despacho do Ministro da Justiça n.º 132/MJ/96, publicado no D.R. II Série, n.º 130, de 4 de Junho de 1996 –, com a entrada em funções do XIV Governo Constitucional o Ministro da Justiça delegou aquela mesma competência no Secretário de Estado da Justiça – despacho n.º 23175/99 (2 Série), publicado no D.R. II Série, n.º 278, de 29 de Novembro de 1999 – razão pela qual passou a radicar neste membro do Governo tal competência delegada.

O Secretário de Estado da Justiça, entidade que sucedeu nas competências do autor do acto contenciosamente anulado, é, pois, nos termos do artigo 104, da LPTA, parte legítima no presente recurso jurisdicional.

Improcede, deste modo, a suscitada questão prévia da ilegitimidade do recorrente.

III- Em síntese, a entidade recorrente sustenta a revogação da decisão recorrida invocando dois fundamentos:

A- por um lado, face à natureza de acto interno do despacho da Subdirectora-Geral dos Registos e Notariado de 23-08-96, o recurso contencioso deveria ter sido rejeitado por carência de objecto, pelo que a decisão recorrida, conhecendo do recurso, violou o disposto no § 4º, do artigo 57, do RESTA;

B- por outro, face à alteração do artigo 5, do DL n.º 234/88, de 5-07, efectuada DL n.º 50/95, de 16-03, deve entender-se que os recorrentes passaram a exercer as funções na zona franca em substituição e não destacamento em regime de acumulação, e, em consequência, de acordo com a nova redacção dada pelo DL n.º 256/95, de 30-09, ao artigo 56, do DL n.º 519-F/79, de 29-12, que a participação emolumentar a que têm direito ficaria sujeita ao limite de 70/% ali fixado, pelo que a decisão recorrida ao julgar procedente o vício de violação de lei por ofensa ao disposto no artigo 6º, do DL n.º 234/98, anulando o acto recorrido, incorreu em erro de julgamento.

Vejamos.

Os recorrentes interpuseram recurso hierárquico, para o Ministro da Justiça, do despacho de 23-08-96, da Subdirectora-Geral dos Registos e Notariado, e dos actos contidos nos ofícios subscritos pela Directora- Geral do Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça que os notificaram para reporem as quantias referentes à participação emolumentar que, no entender daqueles serviços, lhes haviam sido processadas a mais– cfr. alíneas i), f) e g), da matéria de facto.

Tal recurso hierárquico foi desatendido por despacho de 7-05-97, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, com os fundamentos constantes da informação junta a fls. 60 a 63, em que se propunha o indeferimento dos recursos com base, por um lado, no facto do acto da Subdirectora Geral revestir a natureza de acto interno, e, por outro, por se considerar que o regime introduzido no artigo 5º, do DL n.º 234/88, de 5-07, pelo DL 50/95, de 16 de Março, se deve entender como de aplicação imediata, o que implicava que os recorrentes tivessem passado a exercer as suas funções em substituição, e já não em destacamento em regime de acumulação, pelo que a participação emolumentar a que tinham direito estaria sujeita ao limite fixado no artigo 56, do DL n.º 519-F/79, de 29-12, na redacção do DL n.º 256/95, de 30-09.

O objecto do recurso contencioso interposto a fls. 2 é, pois, o despacho de 7-05-97, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, naqueles dois segmentos.

A- Quanto ao primeiro – questão da irrecorribilidade do despacho de 23-08-96, da Subdirectora-Geral dos Registos e Notariado – ao qual o recorrentes imputavam o vício de violação de lei, a decisão recorrida, considerando tratar-se de um acto dirigido apenas aos serviços, esgotando a produção dos seus efeitos no âmbito das relações interorgânicas e não produzindo efeitos externos, assumindo, pois, a natureza de acto interno insusceptível de recurso hierárquico, confirmou esse segmento da decisão administrativa impugnada julgou improcedente o vício de violação de lei por ofensa ao disposto nos artigos 120, 166 e 173, al. b), do CPA, que os recorrentes contenciosos lhe imputavam.

Na verdade, o despacho de 23-08-96, da Subdirectora-Geral dos Registos e Notariado, exarado sob a informação de 4-7-96, junta a fls. 47 a 49 dos autos, limita-se a concordar com as conclusões da dita informação, cujo teor se encontra transcrito nas al. e) da matéria de facto, em que se propõe que o cálculo da participação emolumentar de conservador ou notário designado substituto em acumulação deve ser efectuado nos termos do n.º 1, do artigo 56, do DL n.º 519-F/79, redacção do DL n.º 256/95, de 30-09, isto é, que tais funcionários têm direito a 70% da participação emolumentar correspondente ao lugar e período de substituição.

Tal despacho constitui pois uma mera orientação vinculativa para os serviços, não produzindo quaisquer efeitos externos, designadamente na esfera jurídica dos recorrentes que só foi afectada com os despachos da Directora Geral que, aplicando tal directiva, lhes exigiu a reposição dos emolumentos recebidos.

Ao decidir pela irrecorribildade do primeiro segmento do despacho contenciosamente recorrido, conhecendo apenas do segundo segmento, o acórdão recorrido não merece, pois, qualquer reparo, pelo que improcedem as conclusões a) a c) da alegação da recorrente.

B- A decisão recorrida, por considerar violado o artigo 6º, do DL n.º 234/88 anulou, porém, o despacho de 7-05-97, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, no segmento que indeferiu o recurso hierárquico interposto dos actos contidos nos ofícios subscritos pela Directora-Geral do Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça que notificaram os recorrentes para reporem as quantias referentes à participação emolumentar que, no entender daqueles serviços, lhes haviam sido processadas a mais.

A entidade recorrente insurge-se, agora, contra a decisão recorrida por esta ter considerado que o regime consagrado no DL. 519-F/79, na redacção do DL n.º 256/95, de 30-09, não é aplicável ao cálculo dos emolumentos notariais devidos aos recorrentes, devendo os mesmos continuarem a ser abonados de acordo com o previsto no artigo 6.º, do DL n.º 234/88, de 5-07.

Sustenta que o regime introduzido no artigo 5º, do DL n.º 234/88, de 5-07, pelo DL 50/95, de 16 de Março, se deve entender como de aplicação imediata, o que implica que os recorrentes tivessem passado a exercer as suas funções em substituição, e já não em destacamento em regime de acumulação, pelo que a participação emolumentar a que tinham direito estaria sujeita ao limite fixado no artigo 56.º, do DL n.º 519-F/79, de 29-12, na redacção do DL n.º 256/95, de 30-09.

A decisão recorrida considerou que a tese da recorrente não colhia porque em primeiro lugar os recorrentes contenciosos não estavam a exercer funções em regime de substituição, mas em regime de destacamento em acumulação, não só porque esse era o quadro jurídico vigente à data do respectivo provimento como também pelo facto de inexistir qualquer outro acto administrativo que alterasse aquele regime do provimento pelo que se não pode concluir, como defende a recorrente, que a simples publicação das alterações do DL n.º 50/95, de 16-03 - que deu nova redacção ao artigo 5º, do DL 234/88 - e do DL n.º 256/95, de 30-09 - que alterou o artigo 56º, do DL n.º 519F-/79, fixando a fórmula de cálculo da participação emolumentar dos conservadores e notários em regime de substituição - implica que o regime em que os recorrentes exerciam as funções na Zona Franca passasse, automáticamente, a ser o da substituição.

Acrescenta que, ainda que assim fosse, nunca seria aplicável aos recorrentes a norma do artigo 56, n.º 1, al. a), do DL n.º 519-F/79, já que face ao disposto no artigo 6º, do DL n.º 234/88, que não foi revogado, o cálculo dos emolumentos a que têm direito teria de ser efectuado de acordo a dita no norma, pelo que a aplicação daquele artigo 56º, n.º1, à situação dos recorrentes é ilegal.

E, diga-se desde já, que o decidido não merece reparo.

Na verdade, os recorrentes contenciosos, notárias da Secretaria Notarial do Funchal e conservador da Conservatória dos Registo Comercial e de Automóveis do Funchal, foram, por despachos de 30-03-89, 9-03-94 e 4-02-94, destacados, em regime de acumulação para, ao abrigo dos n.ºs 3 e 4, do artigo 5º, do DL n.º 234/88, de 5-07, desempenharem, respectivamente, as funções de Notário e de Conservador do Registo Comercial da Zona Franca da Madeira – cfr. alíneas a) a d), da matéria de facto.

O quadro jurídico aplicável ao provimento e funcionamento dos serviços de registos e notariado privativos da zona franca da Madeira é constituído pelo citado DL n.º 234/88 que, no seu artigo 9º prevê, mas apenas subsidiáriamente, a aplicação àqueles serviços da legislação que regula os serviços de registos e de notariado.

Desse regime jurídico especial, em relação ao pessoal destacava-se artigo 5º que previa que a Conservatória do Registo Comercial e o Cartório Notarial privativos da Zona Franca são chefiados por um conservador e um notário, coadjuvados por dois oficiais – cfr. n.ºs 1 e 2 – sendo que os lugares são providos em comissão de serviço ou destacamento, podendo este ser em regime de acumulação – cfr. n.ºs 3 e 4.

No que respeita ao vencimento, estabelece-se quanto à sua parte variável que acresce ao ordenado e é constituída “pela participação no rendimento emolumentar da respectiva repartição“ – cfr. artigo 52, do DL n.º 519-F/78 – que o pessoal têm direito “ à participação emolumentar mais favorável correspondente à de funcionário de igual categoria colocado, respectivamente, em conservatória e cartório notarial de 1ª classe com sede na Região Autónoma da Madeira “ – cfr. artigo 6º, do DL n.º 234/88.

Deste quadro jurídico que conformou a situação jurídica dos interessados á data da sua designação para o exercício das funções na ZFM, apenas foi alterado o artigo 5º no que dispunha sobre a forma e regime do provimento do pessoal - cfr. artigo1º, do DL n.º 50/95, de 16-03.

Tudo o resto, designadamente os artigos 6º e 8º, mantêm-se em vigor já que tal diploma, ou qualquer outro, nada dispõe quer sobre a participação emolumentar a que o conservador e notários privativos da zona franca da Madeira têm direito, quer sobre a cobrança de taxas e emolumentos sobre os actos registrais e notarias ali praticados que aquele artigo 8º isenta.

Assim, como se escreve no acórdão recorrido, inexistindo novo acto relativo ao provimento dos recorrentes na zona franca da Madeira, mantendo-se, pois, inalterado o regime de exercício das suas funções – destacamento em acumulação -, não se verificam os pressupostos da aplicação do regime de substituição previsto no artigo 56º, conjugado com o artigo 26º, do DL 519-F/79, redacção do DL n.º 256/95, de 30-09.

É que tal regime, nos termos do artigo 26, n.º 1, do mesmo DL 519-F/79, só tem aplicação em caso de vacatura do lugar, licença ou impedimento do notário ou conservador, o que pressupõe que o lugar em causa haja sido alguma vez provido com um titular- cfr. neste sentido o parecer da PGR n.º 161/80, de 17-11-81, in BMJ 317, pág. 40 -, o que, como se viu, nunca aconteceu nos serviços da Zona Franca.

Por outro lado, a disposição do artigo 6º do DL n.º 234/88, ao prever aquele concreto modo de calcular a participação emolumentar dos funcionários em serviço na zona franca da Madeira, é uma norma especial que se tornava indispensável, e como tal se mantém, por duas ordens de razões:

- Em primeiro lugar porque o regime geral consignado no DL n.º 519-F/79, de 29-12, apenas previa o direito à participação emolumentar para os funcionários titulares dos lugares de Conservador ou Notário, para os respectivos substitutos e para os que exercessem funções em serviços anexados – cfr. artigos 52, 55 e 56, do DL n.º 519-F/78, não estando, pois, abrangidos os funcionários destacados em regime de acumulação.

- Depois, e de forma decisiva, porque, ainda que aquela remuneração pudesse ser, eventualmente, aplicado o regime geral vigente, o que não é o caso como se viu, tal não seria exequível.

É que uma das especialidades do regime dos serviços criados na Zona Franca resulta do facto dos actos ali praticados se encontrarem, por força da norma expressa do artigo 8º daquele DL nº 234/88, isentos de qualquer taxa ou emolumentos.

O que significa que em pura aplicação do regime remuneratório próprio do pessoal dos registos e do notariado que prevê que os emolumentos sejam calculados com base “no rendimento emolumentar da respectiva repartição” – cfr. artigo 52, do DL n.º 519-F/79 -, o mesmo, no que dissesse respeito ao colocado nos serviços respectivos da Zona Franca da Madeira se encontrava privado da respectiva participação emolumentar, ou seja, da parte variável dos respectivos vencimentos.

Daí que se impusesse, como ainda hoje se impõe, a previsão do artigo 6º do DL nº 234/88 que institui um mecanismo que, mesmo na ausência de emolumentos cobrados nos serviços da Zona Franca da Madeira, permite que o respectivo pessoal possa receber a sua participação emolumentar.

Por tudo o exposto, a decisão aqui recorrida ao considerar que o acto contenciosamente recorrido ao aplicar aos recorrentes contenciosos o disposto no artigo 56, n.º 1, al. a), do DL n.º 519-F/79, na redacção do DL n.º 256/95, de 30-09, padece do vício de violação de lei por ofensa ao disposto no artigo 6º, do DL n.º 234/88, anulando-o, não merece qualquer reparo.

IV- Nestes termos, decide-se negar provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se o douto acórdão recorrido.

Sem custas, por não serem devidas.

Lisboa 5 de Dezembro de 2002

Freitas Carvalho – Relator – Vítor Gomes – Adérito Santos