I Relatório
A..., com melhor identificação nos autos, vem interpor recurso da decisão do TAC de Lisboa que rejeitou o recurso contencioso que intentou da deliberação da Comissão Médica do Hospital Curry Cabral dos Hospitais Civis de Lisboa, funcionando como comissão eleitoral, de 31.3.99.
Terminou as suas alegações com as seguintes conclusões:
- 1.Compulsando-se os autos verifica-se que a resposta da entidade recorrida não se acha subscrita por advogado.
- 2.Estamos, pois, perante uma excepção dilatória, do conhecimento oficioso do juiz a quo, que não foi conhecida, razão pela qual a sentença recorrida é nula (al. h) do art. 494°, art. 495° e 1.ª parte da al. d) do n.º 1 do art. 668°, todos do Cod. Proc. Civil, aplicáveis por força do art. 1° e 102°, ambos da LPTA).
- 3.As das alterações introduzidas pela Lei Constitucional n.º 1/89, na parte que diz respeito ao art. 268° nº 4 da CRP , tem sido objecto de larga polémica.
- 4.Concretamente, o legislador deixou de falar em "actos administrativos definitivos e executórios" passando a aludir apenas a actos administrativos.
- 5.No acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido no recurso n.o 801/98, lê-se, no respectivo sumário: "III-A recorribilidade ou irrecorribilidade dos actos administrativos, incluindo os preparatórios, prende-se agora, face ao disposto no artigo 268° n.º 4 da CRP , não pelo facto de serem ou não definitivos e executórios, mas sim por lesarem ou não direitos ou interesses legalmente protegidos. Há por isso que apurar sempre, face ao caso concreto, se o acto é ou não idóneo para produzir efeitos lesivos. E, se em algum ponto esse acto, mesmo que preparatório, importar o sacrifício de um interesse juridicamente tutelado do particular, o acto será lesivo e, como tal, contenciosamente impugnável por aplicação directa do artigo 268 n.º 4 da CRP." Assim,
- 6.Foi, justamente, a tese intermédia - uma das teses aventadas na sequência da polémica suscitada pela citada alteração legislativa introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/89 - a adoptada pelo citado Acórdão do Tribunal Central Administrativo e pelo próprio recorrente (cfr. arts. 13° a 16° da petição de recurso) não lhe sendo, por isso, exigível que voltasse a tomar posição, na sequência do despacho que ordenou a notificação ao ora recorrente da resposta apresentada e pronúncia sobre a questão prévia ali levantada.
- 7.Resulta do disposto no n.º 3 do art. 5° do Dec-Lei n.º 135/96 de 13 de Agosto que o resultado final do processo eleitoral é, ele próprio, um acto preparatório do acto definitivo de nomeação do director clínico previsto no art. 2° do mesmo diploma legal. Assim,
- 8.A fundamentação da sentença recorrida é incongruente.
- 9.Certo é que a Ministra da Saúde, no uso de competência própria, por despacho n.º 256/96 de 14 de Março, publicado no DR. II Série, n.º 202 de 31-08-96, regulamentou o que se acha prescrito no citado Dec-Lei 135/96 de 13 de Agosto. Porém,
- 10.Na precisa medida em que o resultado final do acto eleitoral, precedido ou não de recurso hierárquico para a comissão arbitral, prevista no ponto 19 do citado despacho, não vincula, em definitivo, o Ministro da Saúde (cfr. nos. 1 e 4 do art. 2° do citado Dec-Lei 135/96 de 13 de Agosto) mantém-se a incongruência. É que,
- 11.Da não vinculação, em definitivo, da proposta do director do hospital, resulta o carácter preparatório do acto administrativo respectivo.
- 12.O despacho n.º 256/96 de 14 de Março, publicado no DR. II Série, n.o 202 de 31-08-96, consubstancia um regulamento genérico.
- 13.O regulamento, subscrito pelo Conselho de Administração do Hospital Curry Cabral, publicado no Boletim Informativo daquele hospital e que como doc. n.º 1 se encontra junto à petição inicial do ora recorrente, consubstancia um regulamento complementar ou de execução.
- 14.Nenhum desses regulamentos é interno, isto porque não projectam a sua eficácia apenas na esfera jurídica de uma pessoa colectiva pública; produzem efeitos em relação a pessoas que são sujeitos de direito distintos da pessoa colectiva pública em causa.
- 15.Os pontos 8, 9 e 19 do regulamento genérico, contêm normas que são materialmente inconstitucionais. De igual modo,
- 16.São materialmente inconstitucionais as normas constantes dos pontos nos 6 e 7 do regulamento complementar ou de execução.
- 17.Tais inconstitucionalidades resultam de ter havido invasão da esfera da competência relativa da Assembleia da República (al. s) do n.º 1 do art. 165° da CRP).
- 18.Na fase de apresentação de candidaturas, as reclamações por não aceitação de candidaturas e decisões respectivas, constituem um procedimento administrativo destacável do processo eleitoral e subsequentes eleições. Consequentemente,
- 19.O acto administrativo, impugnado pelo ora recorrente, constitui acto preparatório destacável, que não cabe na previsão do ponto 19 do por despacho nº. 256/96 de 14 de Março. De resto,
- 20.Nunca a Comissão Arbitral se podia constituir, precisamente porque a candidatura do ora recorrente foi excluída na fase do procedimento administrativo destacável. É que,
- 21.Tal comissão é constituída, entre o mais, por "um elemento designado por cada um dos candidatos" (ponto n.o 19 do regulamento genérico). Assim,
- 22.Justificado está o facto de o ora recorrente se ter socorrido de recurso contencioso directo, em conformidade com o disposto no n.º 4 do art. 268° da CRP. Por isso,
- 23.A sentença recorrida fez errónea interpretação e aplicação da lei, o que lhe era vedado, mormente face ao que se preceitua no art. 204° da CRP, mostrando-se, ainda estar inquinadas de várias nulidades (1ª parte da al. d) do n.º 1 do art. 668° do Cod. Proc. Civil). (Por haver erro, procedeu-se à correcção da numeração das conclusões)
A autoridade recorrida não apresentou contra-alegações
A Magistrada do Ministério Público junto deste STA emitiu o seguinte parecer:
« Salvo melhor opinião, afigura-se-me que o recurso interposto não se insere no « contencioso eleitoral», a que alude o art. 51 n° 1 i) do ETAF e regulado pelos arts. 59° e ss da LPTA.
De facto, o « contencioso eleitoral» aí previsto é o que respeita ao processo eleitoral de órgãos de pessoas colectivas, no sentido de órgão electivos, ou seja, órgãos cujo modo de designação ocorre por eleição ( neste sentido Vieira de Andrade in Justiça Administrativa, Lições, 1999, pg. 104 e 105, que a propósito do referido art. 51° i) refere: « as eleições a que se referem este recurso são aquelas através das quais se designam os titulares dos órgãos administrativos electivos » ).
Ora, o Director Clinico de um estabelecimento hospitalar é um órgão de direcção técnica (art. 1° n° 1 b) do Dec. Reg. n° 3/88, de 22/1), cuja nomeação compete ao Ministro da Saúde, mediante proposta do Director do Hospital, sendo esta precedida por um processo eleitoral através do qual se visa a participação dos profissionais da classe naquele processo de designação, mas não constitui o seu modo de designação.
De facto, a nomeação do Director Clinico é regulado pelo Decreto-Lei n° 135/96, de 13/8, em termos similares à nomeação do Enfermeiro Director, referindo o respectivo preâmbulo: « reconhece-se a importância participação dos profissionais envolvidos, no processo de designação dos órgãos de direcção técnica dos hospitais, como garantia dos seu maior envolvimento, adesão e responsabilização na prossecução dos objectivos dos estabelecimentos hospitalares».
Assim, a proposta de nomeação é apresentada de entre os dois médicos mais votados, devendo ser devidamente fundamentada e acompanhada de curriculum profissional, bem como da acta contendo os resultados eleitorais (art. 2° n° 2 do D.L. n° 135/96 de 13/8).
A votação é feita por um colégio eleitoral, constituído por directores de departamento e directores de serviço da comunidade medica hospitalar, pessoal médico do quadro do hospital ou assistentes eventuais e pelos internos do complementar vinculados ao hospital por contrato administrativo de provimento ( art. 2° n° 3 do mesmo diploma legal).
O Director do Hospital, poderá propor a nomeação do segundo médico mais votado e o Ministro poderá, nos termos do art. 4° do mesmo diploma, não nomear nenhum dos dois médicos mais votados, se considerar que os mesmos não reúnem as condições definidas, o que reforça a ideia de que o processo eleitoral constitui uma forma de participação na designação, mas não constitui o modo de designação do director clínico.
De qualquer modo, ainda que se considere que o recurso interposto, porquanto se reporta a um acto praticado no âmbito de um processo eleitoral sempre se poderá integrar no conceito de «contencioso eleitoral» previsto nos preceitos legais atrás mencionados, ainda assim o recurso jurisdicional interposto a fls. 85, não deixa de respeitar a uma decisão do TAC relativa a funcionalismo público.
Afigura-se-me assim que não está excluída a competência do TCA para dele conhecer, nos termos do artigo 40° a) do ETAF.
Caso assim se não entenda, e se considere ser este o tribunal competente, afigura-se-me que o recurso não deve merecer provimento, visto que foi preterida a comissão arbitral, prevista no regulamento do concurso (artigo 19°), em termos que se revelam abrangentes, incluindo todos os actos do processo eleitoral e entre estes o de admissão ou rejeição de candidaturas.
De facto, a redacção do art. 268° n.º 4 da CRP introduzida pela revisão de 1989, não obsta, tal como o TC já reconheceu (Ac. de 20/3/96, pr.93-383 in D.R. II S. de 3/7/96), à exigibilidade de prévio esgotamento das vias administrativas, para que o acto se tome contenciosamente recorrível.
Também se me afigura que o regulamento aplicável não invade a esfera legislativa da A.R., visto que essa reserva não é total,« limitando-se aos aspectos substanciais do correspondente regime jurídico» (conf. acórdão do T.C. de 27/10/87 pr.83-423 in D.R. I S. de 26/11/87),que não são abrangidos por tal regulamento».
O processo correu os vistos legais, cumprindo decidir.
II Factos
A ) O recorrente, médico, Chefe de Serviços de Cirurgia dos Hospitais Civis de Lisboa, a exercer funções no Hospital Curry Cabral, apresentou a sua proposta de candidatura ao cargo de Director Clínico deste Hospital, que foi rejeitada por despacho de 18.03.99 da autoridade recorrida (cfr. doc. 2, fls. 14/15).
B ) o recorrente apresentou reclamação de tal despacho (cfr. doc. 4, fls. 18 a 21 ), tendo a mesma sido indeferida pelo despacho recorrido, datado de 31.03.99, proferido pela autoridade recorrida (cfr. doc. 7, fls. 33/34).
C ) O procedimento a que deve obedecer o processo eleitoral que antecede a nomeação dos Directores Clínicos está regulado no Despacho n° 256/96, da Ministra da Saúde, publicado no DR, II Série n° 202, de 31 de Agosto de 1996.
D ) foi interposto recurso contencioso de anulação do acto da Comissão Médica do Hospital Curry Cabral, dos Hospitais Civis de Lisboa, funcionando como comissão eleitoral, de 31.03.99, que desatendeu a reclamação do aqui recorrente, mantendo a decisão inicial de não admitir a sua candidatura ao cargo de Director Clínico (doc. 7).
E ) A reclamação apresentada pelo recorrente está prevista no n° 8 do Despacho n° 256/96, acima indicado.
F ) O n.° 19 do mesmo despacho dispõe que "Os processos e actos eleitorais são impugnáveis perante uma comissão arbitral constituída por um elemento designado por cada um dos candidatos e um ou dois elementos designados pela comissão médica ou de enfermagem, de modo que a comissão arbitral tenha um número ímpar de membros, e um elemento cooptado pelos restantes, que presidirá".
III Direito
Vejamos, em primeiro lugar, a questão da competência do tribunal para conhecer do recurso, suscitada pela Magistrada do Ministério Público, questão cuja apreciação precede todas as demais (art.º 3 da LPTA).
No TAC de Lisboa o processo foi distribuído (4.ª espécie) e autuado como recurso contencioso dos previstos na alínea b) do art.º 24 da LPTA (art.º 18), assim correndo os seus termos até final, sem que alguém tenha suscitado alguma dúvida. Se o processo houvesse de ser considerado como de "contencioso eleitoral" (art.º 59) teria de ter sido distribuído na 7.ª espécie (art.º 18) e estaria, naturalmente, sujeito à tramitação própria dos processos urgentes (art.º 6) e à prevista no art.º 60.
Igualmente nesse entendimento o presente recurso jurisdicional foi interposto para o TCA, recebido nessa convicção e alegado para esse tribunal (fls. 85, 86 e 87) .
Resulta dos autos que o recorrente pretendia, no âmbito da relação de emprego público mantida com a Administração como médico, lograr conseguir a sua nomeação como Director Clínico do Hospital Curry Cabral, pretensão que, em seu entender, ficou definitivamente inviabilizada com a prática do acto impugnado. Este acto constituiu o momento final de um sub-procedimento eleitoral (intercalar) que integrava um procedimento administrativo mais complexo, que terminaria com a nomeação do Director Clínico por parte do Ministro da Saúde ( todo o procedimento, contemplado no DL 135/96, de 13.8, está devidamente explicitado no parecer do Ministério Público, integralmente transcrito, e que assenta nos seguintes pilares: (i)escolha de um entre dois médicos, (ii)determinados por acto eleitoral interno, (iii)para propor ao Ministro da Saúde (iv) que é livre de escolher um terceiro).
É, pois, inquestionável que o acto em causa é um acto relativo ao funcionalismo público ( art.º 104 do ETAF ) no sentido em que tem por objecto "a definição de uma situação decorrente de uma relação jurídica de emprego público". A apreciação deste tipo de actos cabe sempre ao TCA, pela via do recurso directo ( art.º 40, alínea b) ) ou pela do recurso jurisdicional ( alínea a) ), tudo dependendo da qualidade da autoridade que profere o acto impugnado.
Tendo o recurso contencioso sido interposto no TAC de Lisboa, o TCA decidiu não ser o tribunal competente para conhecer do recurso jurisdicional por ter entendido que, estando em causa um processo eleitoral, o tribunal competente seria o STA, nos termos dos art.s 26, n.º 1, b), e 40 do ETAF, assim fazendo prevalecer a característica do acto recorrido como de "processo de contencioso eleitoral" sobre a de "acto relativo a funcionalismo público".
Mas não é assim.
O Denominado contencioso eleitoral, contemplado nos art.ºs 59 e 60 da LPTA, abrange apenas, e tão somente, aquele procedimento que tem como objectivo final único imediato a eleição de órgãos administrativos, eleição essa que constitui um fim em si mesma, esgotando-se com ela todo o procedimento eleitoral e administrativo. Tal resulta, claramente, do preceituado na alínea i) do n.º 1 do art.º 51 do ETAF onde se dispõe competir aos Tribunais Administrativos de Círculo conhecer "Do contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas públicas para que não seja competente outro tribunal". Tal é, também, sublinhado por Vieira de Andrade ( "A Justiça Administrativa" "Lições", pag. 105 ) na anotação ao art.º 59 e ss. da LPTA, quando afirma que "As eleições a que se referem estes recursos são aquelas através das quais se designam os titulares de órgãos administrativos electivos ...". É justamente todo este procedimento, e só ele, que fica sujeito às prescrições destes preceitos e à tramitação neles prevista ( veja-se, como meros exemplos, os acórdãos STA de 6.2.97 no recurso 41303, de 2.7.98 no recurso 29233, de 1.10.98 no recurso 44180, de 21.1.99 no recurso 27324, de 8.7.99 no recurso 38228, de 24.2.00 no recurso 45786, de 6.7.00 no recurso 46236, de 21.6.01 no recurso 46739, de 26.4.01 no recurso 47502 e de 24.10.01 no recurso 47949 ).
Quaisquer outros procedimentos eleitorais que se apresentem como procedimentos intercalares (procedimentos mediatos em relação ao acto final do procedimento administrativo) de outros mais vastos que visam a prática de um acto administrativo terminal, ficam, naturalmente, subordinados às regras procedimentais e processuais aplicáveis a esse acto, assumindo-se os actos neles praticados como preparatórios, eventualmente impugnáveis nos termos em que esses actos o são, ou, repercutindo-se as ilegalidades neles cometidas no acto final do procedimento administrativo, apresentando-se como vícios deste.
Ora, o acto impugnado nos autos não se insere num procedimento eleitoral que vise a eleição de um órgão da Administração, nem constitui o momento final de um procedimento administrativo que tenha como objectivo imediato uma eleição.
Com efeito, como refere a Magistrada do Ministério público no seu parecer final, ao invés de ser um órgão electivo de uma pessoa colectiva, ou seja, de um órgão cujo modo de designação ocorra por eleição, « O Director Clinico de um estabelecimento hospitalar é um órgão de direcção técnica (art. 1° n° 1 b) do Dec. Reg. n° 3/88, de 22/1), cuja nomeação compete ao Ministro da Saúde, mediante proposta do Director do Hospital, sendo esta precedida por um processo eleitoral através do qual se visa a participação dos profissionais da classe naquele processo de designação, mas não constitui o seu modo de designação. ».
O acto recorrido não pode, assim, ser qualificado como um acto integrado no "contencioso eleitoral", para os efeitos do art.º 59 e ss. da LPTA, sendo, antes, um acto "relativo ao funcionalismo público", cabendo a sua apreciação, nos termos atrás referidos, ao TCA.
Nos termos expostos, julgando procedente a questão suscitada pela Magistrada do Ministério Público, acordam em declarar a incompetência deste Supremo Tribunal, em razão da hierarquia.
Custas a cargo do recorrente, fixando-se a taxa de Justiça e a procuradoria em, respectivamente, 100 e 50 euros (cem e cinquenta euros).
Lisboa, 28 de Novembro de 2002.
Rui Botelho – Relator – Santos Botelho – Freitas Carvalho
