0998/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório A…………. e Outros vieram requerer, contra a Assembleia da República Portuguesa, o Governo da República Portuguesa, o Instituto de Segurança Social, IP e o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP, “providência cautelar não especificada, ao abrigo dos artigos 112º do CPTA e, por força da aplicação subsidiária prevista no art. 1º do mesmo código, de acordo com o disposto nos arts. 362º e seguintes do CPC ”. A final pedem: ser imediatamente suspensa a aplicação da CES e designadamente da CES agravada pela Lei 13/2014 , em relação aos requerentes a partir do mês imediatamente seguinte ao decretamento da providência; ser julgada procedente a prova indiciária dos direitos dos requerentes que justificam a suspensão da aplicação da CES, como forma de não agravamento dos prejuízos havidos e alegados nos autos; ” O Instituto de Segurança Social, IP contestou a fls. 28 a 36, no sentido da improcedência da providência cautelar requerida, por não se verificarem os requisitos previstos no art. 120º do CPTA. O Governo da República Portuguesa, representado pelo Primeiro-Ministro contestou a fls. 41 a 74, suscitando a excepção da incompetência absoluta da jurisdição administrativa, por se requerer a suspensão das normas contidas no art. 76º da LOE 2014 que fixou uma contribuição extraordinária da solidariedade que incide sobre pensões, e alterado pela Lei nº 13/2014 , à qual imputam inconstitucionalidade. Constitucionalidade, esta, que apenas o Tribunal Constitucional pode apreciar por se tratar de normas contidas em decretos-leis (vide arts. 221º e ss e 277º e ss da CRP). Está, consequentemente, fora do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação da constitucionalidade de normas constantes de leis, o que também determina a incompetência absoluta do Tribunal para apreciar o pedido, devendo os Requeridos ser absolvidos da instância. Suscitou ainda as excepções da impropriedade do meio processual e da ilegitimidade passiva do Governo. Quanto ao mérito defende a improcedência da providência cautelar requerida. O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP contestou a fls. 75 a 84, suscitando a questão prévia do valor da causa e das custas judiciais. Quanto ao mérito defende a improcedência da providência cautelar requerida por não se encontrarem preenchidos os requisitos exigidos pelo art. 120º, nº 1 do CPTA. A Assembleia da República contestou a fls. 88 a 106, suscitando a excepção de incompetência material dos tribunais administrativos, por estarem em causa nos autos actos praticados no exercício da função política e legislativa – o art. 76º da LEO 2014, devendo a Requerida ser absolvida da instância, nos termos previstos nos artigos 4, nº 2, alínea a) e nº 3, alínea d) do ETAF e artigos 278º , nº 1, alínea a), 576º e 577º do CPC , ex vi do art. 1º do CPTA. Suscita ainda a excepção de ilegitimidade passiva da Assembleia da República, e, quanto ao mérito defende a improcedência da providência requerida. Notificados para se pronunciarem sobre as excepções invocadas e incidente do valor da causa vieram os Requerentes a fls. 136 a 147, defender que se justifica o valor atribuído ao procedimento cautelar, bem como a taxa de justiça foi adequadamente liquidada, e que as excepções improcedem. 2. Os Factos Uma vez que o acto suspendendo é a aplicação das normas contidas no art. 76º da Lei nº 83-C/2013 , de 31/12 (Lei do OE de 2014), que manteve a contribuição extraordinária de solidariedade (CES), alterada pela Lei nº 13/2014 , de 14/3, que alargou a sua base de incidência, não há factos relevantes para a decisão que cumpra fixar. O Direito 3.1 O valor da causa Os Requerentes atribuiram à presente providência cautelar o valor de € 30.000,01. O Requerido Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP na sua contestação suscita questão prévia quanto ao valor da causa e das custas judiciais. Alega que tendo sido invocados no art. 57º do requerimento inicial prejuízos sofridos pelos requerentes que atingem um valor total de € 562.757,93, a taxa de justiça que liquidaram devia corresponder a tal montante, e não ao valor de € 30.000,01, que atribuíram ao processo. Pede que o valor da causa seja fixado em função daquele primeiro valor, sendo liquidada a correspondente taxa de justiça que os requerentes deverão suprir. Os Requerentes pretendem que se decrete a suspensão da aplicação das normas contidas no art. 76º da Lei nº 83-C/2013 , de 31/12 (Lei do OE de 2014), que manteve a contribuição extraordinária de solidariedade (CES), alterada pela Lei nº 13/2014 , de 14/3, que alargou a sua base de incidência, com efeitos a partir do mês seguinte ao decretamento da providência. Tais normas mantiveram (o art. 76º da Lei nº 83-C/2013 ) e agravaram (o art. 2º da Lei nº 13/2014 , que corresponde à primeira alteração da Lei 83-C/2013 ) as taxas de incidência da CES, introduzidas pela Lei nº 66-B/2012 , de 31/12 (Lei do OE de 2013), no seu art. 78º. Na acção principal o pedido é o de “ser julgada nula e de nenhum efeito, por ilegal e inconstitucional, a aplicação do art. 78º da Lei nº 66-B/2012 de 31 de Dezembro (LOE de 2013) às pensões do regime Jurídico-Privado e de fundos autónomos, (…), bem como o julgamento da inaplicabilidade de tal norma quando os beneficiários, tal como todos os aqui requerentes, não prejudicam nem oneram o sistema de segurança social, mas têm a sua reforma fundamentada em contrato sinalagmático celebrado com instituições privadas”. Está, portanto, em causa na presente providência cautelar a suspensão da eficácia do acto jurídico contido na norma do art. 76º da LOE de 2014, que manteve a contribuição extraordinária de solidariedade (CES), alterada pela Lei nº 13/2014 , de 14/3, que alargou a sua base de incidência. E é por este pedido que tem de aferir-se o valor da causa, e não por montantes invocados a título de periculum in mora . Os critérios de atribuição do valor das causas estão previstos nos arts. 31º a 34º do CPTA. No caso presente, estando em causa bens imateriais, a causa tem valor indeterminável, sendo-lhe aplicável o critério previsto nos arts. 32º, nº 6 e 34º, nº1 e 2 do CPTA. Assim, o valor da causa é de € 30.000,01 , tal como indicado pelos requerentes, improcedendo o incidente suscitado pelo Requerido Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP. 3.2 Da incompetência absoluta da jurisdição administrativa Tal como acima se disse os Requerentes pretendem que se decrete a suspensão da aplicação das normas contidas no art. 76º da Lei nº 83-C/2013 , de 31/12 (Lei do OE de 2014), que manteve a contribuição extraordinária de solidariedade (CES), alterada pela Lei nº 13/2014 , de 14/3, que alargou a sua base de incidência, com efeitos a partir do mês seguinte ao decretamento da providência. Tais normas mantiveram (o art. 76º da Lei nº 83-C/2013 ) e agravaram (o art. 2º da Lei nº 13/2014 , que corresponde à primeira alteração da Lei 83-C/2013 ) as taxas de incidência da CES, introduzidas pela Lei nº 66-B/2012 , de 31/12 (Lei do OE de 2013), no seu art. 78º. O art. 76º, na sua redacção original, dispunha o seguinte: “ Artigo 76.° Contribuição extraordinária de solidariedade 1 - Durante o ano de 2014 as pensões pagas a um único titular são sujeitas a uma contribuição extraordinária de solidariedade (CÊS), nos seguintes termos: 3,5 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre (euro) 1350 e (euro) 1800; 3,5 % sobre o valor de (euro) 1800 e 16 % sobre o remanescente das pensões de valor mensal entre (euro) 1800,01 e (euro) 3 750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10 %; 10 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal superior a (euro) 3750. 2 - Quando as pensões tiverem valor superior a (euro) 3750 são aplicadas, em acumulação com a referida na alínea c) do número anterior, as seguintes percentagens: 15 % sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS mas que não ultrapasse 18 vezes aquele valor; 40 % sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS. 3 - O disposto nos números anteriores abrange, além das pensões, todas as prestações pecuniárias vitalícias devidas a qualquer título a aposentados, reformados, pré-aposentados ou equiparados que não estejam expressamente excluídas por disposição legal, incluindo as atribuídas no âmbito de regimes complementares, independentemente: Da designação das mesmas, nomeadamente pensões, subvenções, subsídios, rendas, seguros, indemnizações por cessação de atividade, prestações atribuídas no âmbito de fundos coletivos de reforma ou outras, e da forma que revistam, designadamente pensões de reforma de regimes profissionais complementares; Da natureza pública, privada, cooperativa ou outra e do grau de independência ou autonomia da entidade processadora, nomeadamente as suportadas por institutos públicos, entidades reguladoras, de supervisão ou controlo, empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal, caixas de previdência de ordens profissionais e por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, designadamente: Centro Nacional de Pensões (CNP), no quadro do regime geral de segurança social; CGA, I.P., com exceção das pensões e subvenções automaticamente atualizadas por indexação à remuneração de trabalhadores no ativo, que ficam sujeitas às medidas previstas na presente lei para essas remunerações; Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS); Instituições de crédito, através dos respetivos fundos de pensões, por força do regime de segurança social substitutivo constante de instrumento de regulamentação coletiva de trabalho vigente no setor bancário; Companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões; Da natureza pública, privada ou outra da entidade patronal ao serviço da qual efetuaram os respetivos descontos ou contribuições ou de estes descontos ou contribuições resultarem de atividade por conta própria, bem como de serem obrigatórios ou facultativos; Do tipo de regime, legal, convencional ou contratual, subjacente à sua atribuição e da proteção conferida, de base ou complementar. 4 - O disposto nos números anteriores não é aplicável ao reembolso de capital e respetivo rendimento, quer adotem a forma de pensão ou prestação pecuniária vitalícia ou a de resgate, de produto de poupança individual facultativa subscrito e financiado em exclusivo por pessoa singular. 5 - Para efeitos de aplicação do disposto nos n.os 1 a 3, considera-se a soma de todas as prestações percebidas pelo mesmo titular, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente à sua concessão. 6 - Nos casos em que, da aplicação do disposto no presente artigo, resulte uma prestação mensal total ilíquida inferior a (euro) 1350 o valor da CES devida é apenas o necessário para assegurar a perceção do referido valor. 7 - Na determinação da taxa da CES, o 14.º mês ou equivalente e o subsídio de Natal são considerados mensalidades autónomas. 8 - A CES reverte a favor do IGFSS, I.P., no caso das pensões atribuídas pelo sistema de segurança social e pela CPAS, e a favor da CGA, I.P., nas restantes situações, competindo às entidades processadoras proceder à dedução e entrega da contribuição até ao dia 15 do mês seguinte àquele em que sejam devidas as prestações em causa. 9 - A CES apenas é acumulável com a redução das pensões da CGA, I.P., operada no quadro da convergência deste regime com as regras de cálculo do regime geral de segurança social na parte em que o valor daquela exceda o desta. 10 - Todas as entidades abrangidas pelo n.º 3 são obrigadas a comunicar à CGA, I.P., até ao dia 20 de cada mês, os montantes abonados por beneficiário nesse mês, independentemente de os mesmos atingirem ou não, isoladamente, o valor mínimo de incidência da CES. 11 - O incumprimento pontual do dever de comunicação estabelecido no número anterior constitui o dirigente máximo da entidade pessoal e solidariamente responsável, juntamente com o beneficiário, pela entrega à CGA, I P., e ao CNP da CES que estas instituições deixem de receber e pelo reembolso às entidades processadoras de prestações sujeitas a incidência daquela contribuição das importâncias por estas indevidamente abonadas em consequência daquela omissão. 12 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excedonais, de base legal, convencional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com exceção das prestações indemnizatórias correspondentes, atribuídas aos deficientes militares abrangidos, respetivamente, pelo Decreto-Lei n.° 43/76 , de 20 de janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 314/90 , de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.º 250/99 , de 7 de julho" Com a alteração introduzida pela Lei nº 13/2014 , o referido artigo passou a ter a seguinte redacção: "Artigo 76.º 1 - ... a) 3,5 % sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre (euro) 1 000 e (euro) 1 800; b)... c)... 2 -... 15 % sobre o montante que exceda 11 vezes o valor do IAS mas que não ultrapasse 17 vezes aquele valor; 40 % sobre o montante que ultrapasse 17 vezes o valor do IAS. 3-... ... 5-... 6 - Nos casos em que, da aplicação do disposto no presente artigo, resulte uma prestação mensal total ilíquida inferior a (euro) 1 000, o valor da CES devida é apenas o necessário para assegurar aperceção do referido valor. 7 -... 8-... 9 - (Revogado). 10-... 11-... 12 - O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, de base legal, convencional ou contratual, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com excecão das prestações indemnizatórias correspondentes, atribuídas aos deficientes militares abrangidos, respetivamente, pelo Decreto-Lei n.º 43/76 , de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis n.os 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n.º 314/90 , de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.° 250/99 , de 7 de julho, bem como as pensões indemnizatórias auferidas pelos deficientes militares ao abrigo do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72 , de 9 de dezembro, as pensões de preço de sangue auferidas ao abrigo do Decreto-Lei n." 466/99, de 6 de novembro, e a transmissibilidade de pensão dos deficientes militares ao cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de união de facto, que segue o regime das pensões de sobrevivência auferidas ao abrigo do artigo 8.° do Decreto-Lei n.º 240/98 , de 7 de agosto " . Os Requerentes para fundamentarem o seu pedido de suspensão sustentam que as referidas disposições não são normas jurídicas porque na verdade se dirigem a titulares de pensões pagas, faltando-lhe o seu carácter genérico. Assim, consideram os Requerentes que se estaria perante verdadeiros actos administrativos contidos em diploma com forma de lei (cfr. arts 21. e sgts. do r..i). Há, portanto, que estabelecer se nos preceitos atacados pelos Requerentes se mostram consubstanciados actos administrativos contenciosamente impugnáveis ou se, pelo contrário, os mesmos configuram actos normativos emanados no âmbito da função legislativa, e, como tal, insusceptíveis do controlo da jurisdição administrativa (art. 13º do CPTA). Ora, afigura-se-nos, que a tese dos Requerentes não é correcta, visto que estamos, de facto, perante normas jurídicas, caracterizadas pela generalidade e abstracção e não perante um acto que possa ser qualificado como acto administrativo (cfr. art. 120º do CPA ). Com efeito, resulta da leitura conjugada do art. 4º, nº1, al. b) do ETAF e do art. 72º do CPTA, que, conforme se considerou recentemente no acórdão deste Supremo Tribunal de 03.07.2014, Proc. 0801/13 (disponível in www.dgsi.pt ), “ nos tribunais administrativos a fiscalização da legalidade das normas e a impugnação de normas só respeita às imanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo (…). E não cabe qualquer impugnação de actos praticados ao abrigo da função legislativa – art. 4.º, n.º 2, a) do mesmo ETAF ”. Uma leitura atenta dos preceitos em causa permite concluir que eles se situam num plano normativo, concretizando opções políticas conformadoras do Orçamento do Estado desejado e planeado pelo legislador e pormenorizando, sempre no plano normativo-legislativo, as indicadas opções políticas. A criação e manutenção da CES (através do art. 78º da LOE de 2013 e depois do art. 76º da LOE de 2014 e da Lei nº 13/2014 ) ao constar de diplomas com forma e valor de acto legislativo (arts. 112º, nº1, da CRP), exprime a vontade política, primária e inovadora do Governo, no exercício da função legislativa. Com efeito, a função política e a função legislativa são qualificadas como “funções primárias” situadas em “plano de paridade constitucional” que têm em comum a “realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade”; ambas assumem, por isso mesmo, um carácter tendencialmente inovador” (Cfr. Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral , Tomo I, 3ª ed., pág. 38). Já a função administrativa detém, com a função jurisdicional, o carácter secundário, na sua “subordinação às funções primárias, que se traduz na não interferência na formulação das escolhas essenciais da colectividade política, na necessidade de que as suas decisões encontrem um fundamento em tais escolhas e de que não as contrariem…” (cfr. ob cit ., págs. 39-40). Assim sendo, o acto jurídico suspendendo, porque introduz na ordem jurídica uma opção primária e inovadora, tendo como parâmetro de validade a Constituição, é um acto formal e materialmente legislativo, nos termos dos arts. 112º, nº 1 e 161º, al. g) da CRP, não procedendo o argumento de que estamos perante uma actuação materialmente administrativa, ou, segundo os requerentes, perante actos administrativos contidos em diplomas legais. De facto, é patente em relação aos preceitos que os requerentes referem, a respectiva natureza legislativa, nomeadamente o seu alcance genérico e a sua natureza primária e inovadora, típicos daquela função, nos termos supra referidos. Tais comandos legais não se dirigem a um conjunto de pessoas previamente designados ou identificados mas à generalidade das pessoas que podem ser abrangidas pela sua previsão. E, é precisamente nisto que se traduz a característica da generalidade das normas jurídicas: toda e qualquer pessoa que venha a preencher a situação prevista pela norma ficará sujeita ao que nela se estatui. De facto, para que se possa considerar que uma lei ou um decreto-lei contém actos administrativos é necessário que tais diplomas constituam medidas de aplicação individual e concreta a um ou mais cidadãos determinados. Ora, tal não é o caso, já que o acto suspendendo, nem foi produzido no âmbito da função administrativa, nem visa uma aplicação individual e concreta, mas, antes, foi produzido no âmbito da função legislativa cometida à Assembleia da República. Este STA tem-se, de forma pacífica, pronunciado no sentido de serem insusceptíveis de impugnação na jurisdição administrativa normas de execução orçamental – cfr. acórdãos de 20.05.2010, proc. 0390/09, de 21.10.2010, proc. 0713/10, de 07.12.2010, proc. 0798/10, de 09.12.2010, proc. 0855/10 e de 18.12.2013, proc. 0856/10. Pode transpor-se, igualmente, para este processo cautelar, e mutatis mutandi , a doutrina deste Tribunal em relação à criação e modificação de autarquias locais. Assim sendo, e como se escreveu no acórdão deste STA de 04.07.2013. proc. 0469/13, “ este Supremo Tribunal tem considerado que os actos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa ”. Tal orientação jurisprudencial é igualmente válida para a situação aqui em causa. Nestes termos, a previsão dos preceitos aqui em causa com as consequências que daí advêm, resulta automaticamente do quadro normativo que se analisou e não, contrariamente ao que defendem os requerentes, de actos administrativos, constituindo uma opção que se insere num objecto mais amplo, o da determinação das regras do Orçamento do Estado, exprimindo a vontade política do Governo, sob proposta do qual a Assembleia da República aprovou as Leis na qual as normas se incluem, no exercício da função legislativa (referidos arts. 112º, nº 1 e 161º, al. g) da CRP). Consequentemente, o acto suspendendo não é administrativo, mas legislativo. Ora, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a impugnação, e, nessa medida, também o conhecimento de meio cautelar que lhe respeite (art. 24º, nº 1, al. c) do ETAF), dos actos praticados no exercício da função política e legislativa, nos termos do disposto no art. 4º, nº 2, alínea a), do ETAF. A incompetência absoluta do tribunal, questão de ordem pública e cujo conhecimento precede o de qualquer outra matéria (cfr. art. 13º do CPTA), prejudica o conhecimento das outras excepções invocadas e do mérito da providência ( arts. 278º , nº 1, al. a), 576º , nº 2 e 577º , al. a), todos do CPC , aplicável ex vi do art. 1º do CPTA). Pelo exposto, acordam em: - julgar improcedente o incidente do valor da causa; - declarar a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer desta providência cautelar e em absolver os requeridos da instância. - Condenar os Requerentes nas custas do procedimento cautelar e o Requerido Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP nas custas do incidente do valor da causa. Lisboa, 30 de Outubro de 2014.- Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Alberto Acácio de Sá Costa Reis .