Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA
I - A Magistrada do Ministério Público junto do TAC de Lisboa interpôs recurso jurisdicional da decisão daquele Tribunal de 15.9.2000 pela qual o Estado Português foi condenado a pagar aos AA. a quantia de 10000 contos a título de danos morais, na quantia de 4315000$00 a título de lucros cessantes e, em quantia a liquidar em execução de sentença relativamente a despesas financeiras resultantes de aceites sacados junto da Banca, de letras em carteira e de outras despesas bancárias, ao cerceamento do crédito, ao decréscimo no volume de negócios e perda de oportunidades, sendo que sobre todas as quantias em que o Estado foi condenado incide a taxa de desvalorização da moeda nacional, com base nos índices do Banco de Portugal e até efectivo reembolso.
Nas suas conclusões referiu o recorrente:
1.- Não se verificando a denominada situação de confiança criada pelo Estado e determinante do prosseguimento de fornecimentos a crédito, por estes fornecimentos terem ocorrido em momento anterior à intervenção do Estado na A..., não se verifica o primeiro dos pressupostos exigidos no art.2º do D.L. 48051 de 21.11.67, a existência de um comportamento ilícito.
2.- Estando em causa dívidas decorrentes de fornecimentos efectuados pelo A. a crédito, em período anterior à intervenção do Estado na empresa A..., resulta a inexistência de qualquer nexo de causalidade entre a actuação do Estado nos moldes considerados na sentença recorrida e os danos alegados pelo A
3.- Assim não tendo entendido a sentença recorrida infringiu o disposto no art. 659 nº 3 do CPC.
4.- Tendo esse Supremo Tribunal por Acórdão de 30.4.87 decidido não ser o foro administrativo competente para conhecer da actuação dos gestores designados pelo Estado, mesmo na sua qualidade de representantes e enquanto defensores dos direitos e interesses deste, não poderia o tribunal “a quo” vir contra o já decidido e transitado, sob pena de infracção do caso julgado formal que assim operou nos termos do disposto no art. 672º do CPC.
5.- Por força do Acórdão citado, ficou a causa de pedir na presente acção circunscrita à responsabilidade do Réu decorrente da actuação de órgãos e agentes do Estado, Ministros, Conselho de Ministros).
6.- No entanto e tal como o A configura a sua pretensão, o conhecimento do objecto da acção, por não configurar uma relação jurídica administrativa, está excluída do conhecimento da jurisdição administrativa.
Assim:
6.a- Se a questão for considerada pelo ângulo da tutela de confiança, invocando o A o contexto jurídico-comercial (saques e aceites e letras, descontos e créditos bancários, etc.) de que emerge a sua pretensão, reconduz-se esta a uma questão de direito privado, excluída da jurisdição administrativa nos termos do disposto no art. 4º nº1, al. f) do ETAF.
6.b- considerando que fundamenta o A a sua pretensão nas “ promessas “ de reestruturação do sector da distribuição efectuadas por agentes do Estado, constituem estas, actos consubstanciados num projecto político, revestindo a natureza de actos próprios da função política, actos esses, bem como a responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício que constituem matéria excluída da jurisdição administrativa, nos termos do disposto no art. 4º nº.1 al. a) do ETAF.
6.c- se se entender que o que está em causa é a alegada omissão de medidas que levassem à efectiva criação da empresa pública de distribuição, nesse caso, revestindo tal medida a natureza de medida de direcção ou intervenção económica do mercado, relevaria ela inteiramente da discricionariedade legislativa do Governo. Pelo que estaria em causa o exercício (ou omissão) da função legislativa, questão que igualmente não cabe no âmbito da jurisdição administrativa, de acordo com o preceituado no art. 4º.nº.1 alínea b) do ETAF.
6.ºd - Finalmente e na parte em que o A faz decorrer os prejuízos alegados, do facto do Estado não ter adoptado as medidas necessárias à preservação do património da A..., após a declaração de falência, a responsabilidade por tal não será imputável ao Estado no âmbito da responsabilidade extracontratual por acto de gestão pública, uma vez que a administração dos bens que compõem a massa falida, compete ao liquidatário judicial – art. 141 do D.L. 132/93 de 23.4. (Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e da Falência ), cabendo impugnação dos actos do liquidatário judicial para o juiz do processo( art. 136 do mesmo diploma). Pelo que, está igualmente excluído do âmbito da jurisdição administrativa a responsabilidade por actos e omissões decorrentes do exercício das funções de liquidatário judicial.
Pelo que deve ser julgado procedente o recurso e revogada a decisão recorrida.
II.- Os AA não contra- alegaram.
III- Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
A) A decisão recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:
A - O A. é comerciante em nome individual e dedica-se à actividade de edição e comércio de livros.
B - No exercício desta actividade o A. manteve relações comerciais com a A...,
C - Em Setembro de 1973, iniciou o A. relações comerciais com a A..., tendo trocado com a mesma correspondência para a distribuição de algumas das suas obras.
D - Em meados de 1974, o A. estabeleceu com a A... um contrato de - distribuição exclusiva das suas edições.
E - A A... cumpriu as suas obrigações até Março de 1975.
F - Em 7 de Abril de 1975, a A... vem denunciar unilateralmente o contrato que firmara em Janeiro.
G - Em 28 de Setembro de 1977, o Conselho de Ministros deliberou determinar, ao abrigo do disposto no Dec. Lei nº 422/76, de 29 de Maio, a intervenção do Estado nas empresas A... e B... ;
H - Em 17 de Janeiro de 1979, o Governo decretou a desintervenção da A.... e determinou que seja requerida a falência.
I - Em consequência da nacionalização da C..., o Estado Português ficou detentor de posição maioritariamente no capital social da A... .
J - Em 7 de Setembro de 1975 a Comissão de Trabalhadores da A... fez a exposição de fls. (arts. 38º a 42º PI; doc. 33 P.I.)
L - Por despacho do Secretário de Estado dos Investimentos Públicos de 17.12.75, foram recomendadas à banca, até que se definissem as linhas de reestruturação do sector, em prazo limite que se dizia haver conveniência em fixar, a reforma integral, por 90 dias, "dos efeitos descontados letras e aceites bancários) "relativos às empresas editoriais e de distribuição cujo vencimento ocorresse até 28.2.76 e a substituição dos já vencidos, com cobrança dos respectivos juros [art. 48º P.I., doc. 36 P.I.].
M - Por despacho de 13.3.76 da mesma entidade, foi recomendado aos bancos, por intermédio do grupo de trabalho de financiamento do Banco de Portugal, que tivesse em consideração, por um período adicional de 60 dias, o anterior despacho de 17.12.75 [art. 51' P.1. doe. 37 P.1.1.
N - Por despacho de 16.3.76 a mesma entidade determinou que não contasse para efeitos de plafond de crédito dos fornecedores das empresas editoriais e de distribuição os saques dos fornecedores cuja regularização se encontrasse delas dependentes e que, consequentemente, lhes fossem concedidas novas facilidades de crédito [art. 45 e 51 PI; doe. 38 P11;
O - Por despacho de 20.05.76, o Subsecretário de Estado dos Investimentos Públicos comunicou à Direcção Geral da Fazenda e ao Banco de Portugal ter sido decidida em Conselho de Ministros a concessão de um aval de 11.000 contos à A... [arts. 45 e 58 P.I.; doe. 39 P11;
P - Por despacho de 19.7.76 a mesma entidade concedeu um aval de 3.500 contos à A..., referindo que se deveria, para esse financiamento encontrar esquema de reembolso no âmbito da empresa resultante da sua fusão com a B... [art. 45 PI; doe. 42 P11];
Q - Por despacho do Secretário de Estado das Finanças de 20.12.76 foi concedido novo aval, "considerando-se o fim do ano em curso como limite para a reestruturação da empresa" [art. 45' P.1. doe. 43 P.I.];
R - Este último despacho foi tomado sob informação prestada no sentido de admitir que a A... solicitasse avales para financiamento de salários, até à data da reestruturação da empresa, acrescentando-se que o Subsecretário de Estado da Comunicação Social informara que "a curto prazo (princípio de 77) serão tomadas medidas concretas" no sentido da reestruturação e fusão com a B... [art. 45 PI., doe. 44 PI.].
S - Em 12.4.76 os Ministros da Comunicação Social e das Finanças, por despacho conjunto publicado no DR. de 11.5.76, decidiram substituir a administração da A... por uma comissão administrativa e nomear os respectivos elementos, dizendo-se nesse despacho que era: ideia do Executivo formar dois grandes blocos de distribuição (para jornais e para livros e revistas) na base dos então existentes e que essa reestruturação justificava, só por si, a medida de intervenção decretada; é reforçada a justificação da medida da intervenção igualmente pelo facto de algumas das empresas de distribuição aí referidas já se encontrarem em estado de falência técnica [doe. 45 PI. Arts. 54 e 60 PI. + 22 e + 2 e 38 R].
T - Em Maio de 1976, a Subsecretária de Estado dos Investimentos Públicos, em informação para o Conselho de Ministros, refere que "tem-se indicação de que as duas empresas, A... e B..., virão a fundir-se em empresa pública a constituir "e que a sua situação financeira é de falência técnica, sendo especialmente grave a da A... [art. 58 PI; doc. 40 P11;
U - Em 25.06.76, o Secretário de Estado da cultura recomendou às editoras intervencionadas pelo Estado a preferência na distribuição pela A...., invocando para tanto que "a fusão em estudo" da A... na empresa pública estava em "fase de relativo avanço" e que era necessário o substancial incremento do número de fornecedores [artes. 63 PI. E 39 R; doe. 49 PI.];
V - Em 13.7.76, por despacho do Ministro da Comunicação Social, foi criada a comissão instaladora da empresa pública, nele se dizendo que, por resolução do Conselho de Ministros, tinha sido determinada essa criação e que a comissão assim criada teria 45 dias para apresentar o projecto de instalação dessa empresa [artes. 64, 65 PI.; doe. 50 PI];
X - Por despacho do Subsecretário de Estado da Comunicação social de 24.9.76, foi dito ter sido entregue o relatório da comissão instaladora da distribuidora nacional e ir ela entrar na fase experimental de funcionamento (arts. 70 PI. E 40 R; doe. 53 PI;
Z - Por despacho de 14.1.77 da mesma entidade, é ordenada a elaboração dos projectos de ler necessários à constituição da empresa pública [art. 72 PI; doe. 54];
aa - O Diário de Lisboa de 7.2.17 noticiou que, na véspera o Secretário de Estado da Comunicação Social tinha anunciado na televisão que o Governo tencionava proceder à constituição e lançamento imediato da distribuidora nacional, "cujo regime apenas aguardava a aprovação do Conselho de Ministros [art. 74 PI; doc. 55 PI:1;
ab - Em ".9.77 foi publicado no jornal A Luta a entrevista com o Secretário de Estado da Comunicação Social constante de fls. [art. 79 PI; doc. 57 PI];
ac - Em 31.8.77, o Conselho de Ministros, na sua resolução 242/77, publicado no DR de 1.10.77, tendo em conta, designadamente, que, pelo elevado passivo da A..., eram credoras alguns empresas que tinham passado a utilizar os seus serviços na perspectiva da anunciada constituição de uma distribuidora nacional na base da sua fusão, determinou, além de outras medidas, que fosse formalizada a substituição do regime provisório de gestão por efectiva intervenção do Estado [art. 82 PI; doe. 60 PI.1;
ad - Em 16.3.78, o Coordenador do Gabinete, Dr. Rui Assis Ferreira, em ofício dirigido ao Primeiro Ministro, refere a expectativa criada, as garantias dadas de que os compromissos passados e futuros da A.... seriam respeitados, a possibilidade de falências em cadeia e a "responsabilidade de moral e quiçá jurídica do Estado" na crise e a necessidade de medidas de apoio que evitassem a crise do sector editorial [art. 88 PI; doc. 68 PI.1;
ae - Por despacho de 29.05.78 do Secretário de Estado da cultura foi requisitado o Dr. ...., da comissão administrativa da A... para o desempenho de funções técnicas na comissão executiva instaladora da empresa de distribuição [art. 89 PI.; doe. 69 P11;
a) - Em 28.9.78 foi elaborada a informação do assessor da SEC Dr. ... de fls. [art. 47 R; doe. 2 R];
ag - A comissão interministerial criada por despacho conjunto do Ministério do Plano e das Finanças apresentou o relatório de fls. 299 e ss;
ah - O Fundo Editorial do A. era constituído por milhares de exemplares de alguns títulos - resposta dada ao quesito 5);
ai - E posteriormente vendido ao desbarato - resposta ao quesito 7) dado como provado;
al - Em breve, as Edições do A. começaram a aparecer nas bancas de rua de Lisboa e de outros pontos do País, onde revendiam a preços irrisórios e desqualificantes - resposta ao quesito 8) dado como provado;
am - Desta situação o adveio para o A. ficar impossibilitado de proceder à reedição e exploração em termos economicamente viáveis de muitos títulos da sua actividade editorial - resposta dada ao quesito 9);
an - Só do A. tinha a A.... para distribuição um Stock superior a 30.000 livros e da obra "Portugal e o Futuro" cerca de 18.000 exemplares - resposta ao quesito 10) dado como provado;
ao - Entre a data da decisão de requerer a falência e a data da apreensão dos bens da A..., a quase totalidade dos bens patrimoniais tinha sido sonegada resposta ao quesito 11) dado como provado;
ap - O A. sempre gozou, antes do caso da A..., de bom nome comercial que lhe abria as portas do crédito - resposta ao quesito 13) dado como provado;
aq - Mas, falida a A...., a Banca exigiu ao A., como sacador, a liquidação imediata de todas as letras que descontara - resposta ao quesito 14) Nada comprovado;
ar - O lucro do A. era de 20% da facturação - resposta ao quesito 18) dado como provado;
as - Falida a A...., o A. auferiu em 1979, 1980 e 1981 um rendimento total de 1.050 contos (350 contos anuais) resposta ao quesito 19) dado como provado;
at - No período de 1976 a 1978, o rendimento anual do A. foi de 1.800 contos - resposta ao quesito 21) dado como provado;
au - O Estado criou nos fornecedores da A... e no A. expectativas de serem indemnizados por prejuízos sofridos - resposta ao quesito 23 dado como provado;
av - O A. exercia a profissão de Editor desde 1965 - resposta ao quesito 25) dado como provado;
ax - O A. sofreu um enorme desgosto pela redução da sua actividade editorial - resposta dado ao quesito 26);
az - O A. viu a sua vida profissional e pessoal gravemente afectada - resposta ao quesito 27) dado como provado;
ba - E continua a sofrer de enormes dificuldades financeiras - resposta ao quesito 28) dado como provado;
bb - Entre 10 de Janeiro de 1975 e 4 de Abril de 1975, o A. havia já assumido compromissos com artistas e empresa para reeditar o Livro "Antologia da Poesia Portuguesa Erótica e Satírica resposta ao quesito 29) dado como provado;
bc - Quando a A.... solicitou ao A. por carta de 4 de Abril de 1975, que suspendesse a reedição daquela Antologia, já o A tinha efectuado despesas – resposta ao quesito 30) dado como provado;
bd - Com a reedição dessa Antologia, obteria o A um livro de cerca de 3.050 contos resposta dada ao quesito 32);
be - Devido à posição assumida pela A..., em 4 de Abril de 1975, o A. perdeu títulos que se propunha editar - resposta dada ao quesito 34);
bf - A edição do "Homúnculo" representaria um lucro aproximado de 180.000$00 Resposta dada ao quesito 35);
bg - E da "Antologia do Conto Abominável" representaria um lucro aproximado de 345.000$00 - resposta dada ao quesito 36);
bh - E da "Antologia do Humor Português" representaria um lucro aproximado de 740.000$00 - resposta ao quesito 37);
bi - Em 20.4.76 as comissões administrativas da A... e da B.... propuseram a sua fusão numa única empresa a constituir - resposta ao quesito (39) dado como provado;
bj - Em 2.10.75 uma comissão constituída no âmbito do Ministério da Comunicação Social, destinada ao estudo da restruturação das empresas editoriais e de distribuição em que o Estado tinha a maioria do capital social, apresentou a proposta de fls. [doe. 34 P11 preconizando a intervenção do Estado na A... e a constituição duma única distribuidora nacional, por unificação da A... como B.... [arts. 43 - 44 PI.1 resposta ao quesito 40) dado como provado;
bl - Em 20.5.76, os gestores nomeados apresentaram o relatório de fls. 89, contendo elementos para a fusão das 2 empresas, referindo ter acabado de ser nomeada uma comissão instaladora e propondo a imediata criação da empresa pública de distribuição resposta ao quesito 41) dado como provado;
bm - O Estado, por intermédio do seu Governo e do Ministério da Comunicação Social, fomentou nos fornecedores da A.... a expectativa da criação, a curto prazo, duma distribuidora nacional para o Sector [artes. 46 - 48 PI.] - resposta ao quesito 42) dado como provado;
bn - Aos editores e livreiros iam os governos dando conhecimento dos estudos em curso e das propostas de reestruturação e criação da distribuidora nacional [art. 59 P11 - resposta ao quesito 44) dado como provado;
bo - Os gestores nomeados pelo Estado garantiram aos editores e fornecedores da A... a breve criação e entrada em funcionamento da empresa pública – resposta dada ao quesito 45);
bp - A constituição da distribuidora nacional era garantida pelos responsáveis do Ministério da Comunicação Social em todos os contactos pessoais e colectivos, com as empresas do sector da edição e da distribuição [art. 37 R] - resposta ao quesito 46) dado como provado;
bq - Foi elaborado o projecto de DL de fls. que previa a entrada em funcionamento da empresa pública de distribuição em 1.9.76 [art. 69; doe. 521 - resposta ao quesito 47) dado como provado;
br - Em 31.3.77 foi feita uma exposição de editores à Secretaria de Estado da Comunicação Social, na qual se dizia que a reforma por inteiro dos aceites da A...., desde Novembro de 1976, os impossibilitava de descontos novos aceites e lhes dificultava gravemente o crédito art. 76 PI7; doe.. 56] - resposta ao quesito 48) dado como provado;
bs - Em reunião de 11.4.77, o Secretário de Estado Pr. Roque Lino assegurou a fornecedores da A.... que, fosse qual fosse o destino do projecto, o Estado garantiria sempre os compromissos assumidos com os fornecedores provados [art. 78 PI. e 44R] resposta ao quesito 49) dado como provado;
bt - Em 3.5.77 um grupo de 18 editores e livreiros enviou ao Primeiro Ministro a exposição de fls ... (art. 80 PI.; doe. 581 - resposta ao quesito 50) dado como provado;
bu - O Primeiro-Ministro não respondeu à exposição dos editores livreiros de 3.5.77 resposta ao quesito 51) dado como provado;
bv - Em 27.5.77, a Comissão Administrativa da A... enviou ao Secretário de Estado da Comunicação Social a carta de fls... [art. 81 PI; doe. 59 PLI - resposta ao quesito 529 dado como provado;
bx - o Dr. Rui Assis Ferreira referido na alínea ad) da Especificação coordenava ou estava ligado ao gabinete do Secretário de Estado da Comunicação Social – resposta ao quesito 53) dado como provado;
bz - Em 21.7.78 a Secretária de Estado Dr. Manuela Morgado confirmou garantir uma solução para breve - resposta ao quesito 54) dado como provado;
ca - o Ministro da Comunicação Social Dr. Almeida Santos, em reunião com as comissões administrativas da A... e da B..., fixou o prazo máximo de 4 meses para a fusão das 2 empresas e para a constituição da empresa nacional – resposta ao quesito 55) dado como provado;
cb - O plano de fusão nunca passou da fase de projecto - resposta ao quesito 56) dado como provado;
cc - A comissão administrativa da A... iniciou a sua gestão na certeza da fusão, que transmitiu aos fornecedores, incluindo o A. - resposta ao quesito 57) dado como provado;
cd - Entre 12.4.76 e 17.1.79 a situação económica-financeira da A... nunca deixou de se agravar, não obstante uma inicial desaceleração desse agravamento - resposta ao quesito 58) dado como provado;
ce - O estado de degradação económico-financeiro da A.... arrastava-se já desde 1974-1975 - resposta ao quesito 59) dado como provado;
cf - Em 20.2.79 e em 12.3.79, o Sindicato dos Trabalhadores de Escritório do Distrito de Lisboa e outros informaram respectivamente, o Ministério da Comunicação Social e o Presidente da República, que tinha chegado ao seu conhecimento estar a ser retirado das instalações da A... o material ai referido, incluindo livros [art. 68º R; doc. 5 e 6 R] resposta ao quesito 60) dado como provado;
cg - Não foram tomadas nenhumas medidas para impedir a sonegação dos bens da A..., após essas exposições dos sindicatos - resposta ao quesito 61) dado como provado;
ch - Em princípios de 1976 o A. tomou iniciativas para accionar a A... - resposta ao quesito 62) dado como provado;
ci- Só não o fez porque o Estado intervencionou a empresa e tomou, ao longo do ano, os compromissos públicos referidos na especificação - resposta ao quesito 63) dado como provado;
cj.- Dada a pequena dimensão da sua editora, o A precisava de recorrer ao crédito para o exercício da sua actividade – resposta ao quesito 67 dado como provado;
cl- Entre 1979 e 1981 o A só pode fazer edições com financiamento particular - resposta ao quesito 68 dado como provado;
cm.- Enquanto anteriormente editava uma média de 15 títulos por ano, entre 1979 e 1981 o A apenas editou 6 obras- resposta ao quesito 69) dado como provado;
cn.- Em 1979, o A reeditou “A Peregrinação”, mas, por ainda se venderem ao desbarato exemplares da edição anterior, a sua venda demorou 3 anos, o dobro do tempo que seria normal- resposta ao quesito 70 dado como provado.
B)Da fundamentação de facto e de direito
1- O R. Estado coloca no presente recurso jurisdicional, fundamentalmente, duas questões, a saber:
1ª.- Não se verificar, ao contrário do decidido em 1ª instância, facto ilícito, nem nexo de causalidade entre os comportamentos por si adoptados e os prejuízos reivindicados pelo A;
2ª.- Ser o Tribunal incompetente em razão da matéria para apreciação do pedido do A tendo em consideração a causa de pedir formulada.
2.- Face ao estabelecido no art.3º da LPTA começaremos a apreciação das questões colocadas pelo conhecimento da competência, nas várias vertentes assinaladas pelo Réu.
Assim:
Coloca o R. a questão da competência dos tribunais administrativos sobre várias perspectivas:
1ª.- Os tribunais administrativos seriam incompetentes para apreciar a actuação dos gestores designados pelo Estado, mesmo na qualidade de seus representantes e defensores por já existir caso julgado em relação a tal matéria, face ao Acórdão deste STA de 30.4.1987;
2ª.- Não estar em causa uma relação jurídica administrativa, mas, ou uma questão de direito privado, ou relativa às actividades política, legislativa ou judicial do Estado.
2.1.- Quanto à incompetência dos tribunais administrativos para apreciar a actuação dos gestores designados pelo Estado, não é possível nem compreensível desligar toda a actuação daqueles gestores e membros da comissão administrativa da A..., da acção desenvolvida pelos órgãos e membros do Governo de que foram meros porta-vozes, limitando-se os gestores em causa a actuar adentro das orientações e determinações do Governo, tendo em vista a reestruturação do sector e a criação de uma empresa pública que assumiria o passivo da A..., já que, como se refere no Acórdão deste STA de 13.10.1999 junto aos autos e corresponde à matéria de facto assente neste processo, os referidos gestores actuaram sempre como “ meros mensageiros dos compromissos assumidos por membros do Governo” ( vide alíneas v, ae, au, bj, bl, bo e bp).
Não revestindo a actuação daqueles gestores autonomia face à actuação dos órgãos e membros do Governo, que sempre actuaram em função dos compromissos assumidos por este ultimo e sendo a sua actuação mero reflexo de uma situação de confiança criada pelo Estado, através daqueles seus órgãos e membros, como será posteriormente explicitado, "nada impede a consequente decisão condenatória do Estado, pois tal condenação não colide com o anteriormente decidido no sentido da responsabilização dos gestores cair no âmbito do direito comum, já que, no caso, tal condenação se baseia não nos factos directamente praticados pelos gestores, mas na actuação dos órgãos e membros do Governo, que, no caso, foram determinantes para a prática dos actos dos gestores. Não faria sentido, efectivamente, que o Tribunal tivesse competência para conhecer dos actos praticados pelos órgãos e membros do Governo que foram determinantes e decisivos em relação aos prejuízos causados e os mesmos fossem excluídos da competência dos tribunais administrativos só por que os actos determinados por aquelas actuações e assumindo um papel secundário haviam sido praticados por gestores, sujeitos, em príncipio, ao regime de direito comum.
2.2.- Quanto à questão relativa a não estar em causa uma relação jurídica administrativa, mas uma questão de direito privado ou relativa à actividade política, legislativa ou judicial do Estado, dir-se-à o seguinte.
É indesmentível que o Estado através de um comportamento complexo e sucessivo, materializado numa sequência de momentos relevantes criou expectativas fundadas ao A em vários momentos e em várias fases, de assumir o passivo da A... e de se responsabilizar perante os credores, como o A, pelo pagamento dos encargos assumidos.
O Estado através do Governo e dos seus membros actuou em diversas fases desse procedimento complexo e sucessivo numa situação de clara supremacia em relação aos particulares envolvidos, já que actuou impondo “recomendações” à banca e aos particulares quanto à reforma integral de letras e aceites, estabelecimento de “plafonds” de crédito, concessão de créditos e avales em circunstâncias especiais em relação ao comércio jurídico comum, determinou a intervenção da empresa devedora e sua posterior desintervenção e requereu a sua falência.
Todo aquele comportamento complexo e sucessivo foi adoptado numa perspectiva de criar de acordo com o interesse público uma nova distribuidora, com todas as garantias que derivavam do Estado não ser entidade insolvente, actuando no uso de poderes e prerrogativas de autoridade, tendo em atenção o momento revolucionário que na altura se vivia. Daí que o Estado não tenha actuado em regime de idêntico plano e paridade com os particulares lesados ao adoptar o comportamento assinalado integrado num todo revelador de uma intervenção visando um fim público e no exercício de poderes de autoridade prosseguindo a consecução de um objectivo público determinado.
E, o mesmo raciocínio terá que ser expendido quanto à questão de aquele comportamento do Estado poder ser considerado um acto político do Governo, ou estar em causa uma mera questão de omissão legislativa ou de questão relativa à actividade judicial.
Assim, quanto a serem “as promessas de reestruturação do sector de distribuição feitas pelos agentes do Estado “meros actos políticos, esquece-se, nesse, como nos outros casos, que essa é apenas uma das vertentes do assinalado comportamento complexo e sucessivo do Estado. É que o Estado no comportamento em causa não se limitou, apenas, a definir um objectivo político, que seria a constituição de uma única distribuidora nacional com a unificação da A... e da B.... Para além daquela opção política e num plano administrativo, o Estado, através dos seus órgãos e agentes praticou toda uma série de actos através dos quais se responsabilizou pelas dívidas contraídas pela A..., lesando, posteriormente os credores face às expectativas e confiança que lhes havia transmitido, ao abandonar a empresa, ao requerer a sua falência e ao omitir medidas que poderiam evitar a sonegação dos bens da A....
Talqualmente, a omissão de medidas legislativas por parte do Estado, é, apenas, e também, mais um factor inserido naquele comportamento complexo e sucessivo, que se integra na lesão da referida situação jurídica de confiança que o Estado criou tendo em vista a reestruturação do sector e o seu posterior abandono.
Daí que a questão não se resuma a uma mera omissão de medidas legislativas relativas à direcção e intervenção económica, nem a uma mera questão de discricionariedade legislativa do Governo.
O mesmo se diga para finalizar quanto à questão de se estar, meramente, perante uma situação decorrente do exercício da função judicial.
O conjunto de actos que caracterizou o comportamento do Estado teve um momento ou fase em que o Estado depois de desentervencionar a empresa requereu a sua falência e deixou sonegar os bens da A.... Mas, aí, também e tão só está em causa um dos elementos relativos à “ situação de confiança generalizada” que o Estado fomentou e que veio posteriormente a abandonar sem cuidar dos interesses dos credores envolvidos e daí a sua responsabilidade em face do comportamento global assumido. A questão não é, assim, nem pode ser colocada ao nível da mera responsabilidade dos órgãos judiciais e, designadamente do administrador da massa falida ou da mera impugnação dos actos do liquidatário judicial, previstos nos artigos 141 e 136 do D.L. 132/93.
2.3. Face ao exposto improcedem as conclusões do recorrente quanto à incompetência dos tribunais administrativos, nas suas várias vertentes, como foi decidido na sentença recorrida.
3.- Da ilicitude e do nexo de causalidade
Há que apurar, agora, se o referido comportamento do Estado foi ilícito e se de acordo com as regras da experiência comum e “segundo o curso normal das coisas “ de acordo com a teoria da causalidade adequada e o disposto no art.563 do CC, causal dos prejuízos invocados pelo A atentos os pressupostos da responsabilidade do Estado fixados no DL 48051.
Sustenta o recorrente que tal ilicitude e nexo de causalidade se não verificaria porque o Estado nunca poderia ter induzido o A. a efectuar fornecimentos quando os mesmos foram anteriores à intervenção do Estado.
Sendo, como é, tal asserção correcta, não deixa de se verificar ilicitude e nexo de causalidade em parte dos danos invocados pelo A, como se demonstrará seguidamente.
O comportamento ilícito do Estado, como foi referido anteriormente, traduziu-se em diversos actos, sucessivamente realizados no tempo, materializados numa sequência de momentos relevantes que criaram expectativas fundadas ao A, em vários momentos e em várias fases, em que o Estado assumiu, através dos seus órgãos e agentes, o passivo da A.... responsabilizando-se pelo seu pagamento perante os credores.
Assim, em 17.12.1975, em 13.3.1976 e em 16.3.1976 (alíneas L M e N da matéria provada)o Governo fez “recomendações “ à Banca e interferiu com a reforma dos descontos bancários, através do Secretário de Estado do Investimento Público.
O Governo tomou medidas destinadas a suprir o passivo da A.... (alínea ac) entre outras, com a concessão de sucessivos avales.
Criou o Estado, através dos seus órgãos e agentes, expectativas aos fornecedores da A... de serem indemnizados pelos prejuízos sofridos (alínea au).
Garantiu através dos seus gestores nomeados a breve criação e funcionamento de uma empresa pública que iria tomar o lugar da A... (alínea bo) e assegurou através do Secretário de Estado, Roque Lino, que fosse qual fosse o destino do projecto da referida empresa pública, o Estado sempre e em todo o caso garantiria os compromissos com os fornecedores provados.
O Estado assegurou, assim, inequivocamente, em várias fases e em vários momentos que se responsabilizava pelo passivo da A... e pelas dívidas contraídas pela empresa, tendo em vista uma solução sempre prometida para breve, no sentido da intervenção do Estado se dirigir à constituição de uma única distribuidora nacional.
O A, que tomara em princípios de 1976 (alínea ch), medidas para accionar a A..., não o fez devido à intervenção do Estado e à garantia financeira e institucional que resultava da intromissão deste último no processo. O Estado ao longo de 1977 veio a adoptar medidas para gerir e controlar todo o processo, acabando por intervencionar a empresa, de acordo com a deliberação do Conselho de Ministros de 28.9.1977.E, depois o Estado veio através dos seus órgãos e agentes a decretar a desintervenção da empresa e a requerer a sua falência e a permitir a sonegação do seu património (alínea cg), não tomando medidas para evitar a sonegação dos bens.
É, assim, manifesto, que o Estado criou toda uma situação de confiança justificada em relação ao A de que a Administração actuava de boa fé no sentido de garantir os compromissos assumidos pela A... para com o A e os créditos do mesmo A sobre a A....
Tendo o Estado gerado através daquele comportamento um sentimento de confiança justificada quanto à solvabilidade das dividas do A e assumindo compromissos em relação às mesmas, o incumprimento das mesmas várias vezes proclamadas e a rotura dessa posição institucional, traduzem um comportamento ilícito e culposo por parte do Estado violador do princípio da protecção da confiança, de acordo com o disposto no art. 2º da Constituição e os arts. 2º nº. 1 e 6º do DL. 48051 de 21 de Novembro.
O comportamento complexo e sucessivo do Estado acima relatado foi, pois, adequado a causar os prejuízos invocados pelo A relacionados com os danos morais invocados e com os relativos aos créditos que detinha sobre a A....
Foi todo o comportamento ilícito do R que gerou a inacção do A, com a perda de garantias do património da A..., com o aumento dos encargos financeiros, com o cerceamento do crédito, com as despesas de letras em carteira, outras despesas bancárias, decréscimo de volume de negócios, perda de oportunidades, etc., como se decidiu nessa parte na decisão recorrida.
Há, pois, que concluir, nos termos apontados, verificar-se um comportamento ilícito do Estado, gerador de prejuízos, existindo nexo de causalidade entre esse comportamento e os prejuízos causados.
3.2. Mas, será que se verifica nexo de causalidade entre a actuação ilícita do Estado, anteriormente descrita e os lucros cessantes invocados pelo A?
Entendemos que não.
De acordo com a matéria de facto em que assentou a decisão recorrida (alíneas na, as, at, bb, bc, bf, bg, e bh,) apenas se pode concluir que o assumir dos compromissos entre o A e a A... relativos à reedição do livro “Antologia da Poesia Erótica e Satírica “ e a não obtenção de lucros e a realização de despesas com a não edição dessa obra e a não reedição de outras obras, ocorreu devido à posição assumida pela A... em Abril de 1975, quando essa empresa denunciou o contrato de distribuição que a ligava ao A
O A relativamente a aquela matéria provou que entre 10.1.1975 e 4.4.1975 havia já assumido compromissos e efectuado despesas e que não obteve lucros com a edição ou reedição das obras. Só que atenta a data em que ocorreu a denúncia do contrato (7.4.1975) aquelas expectativas de ganho frustrado resultaram, directamente, dessa denúncia, que é anterior à intervenção do Estado no processo gerador da indicada “situação de confiança justificada” Aqueles prejuízos não ocorreram, assim, em virtude do comportamento do R. Estado, pois sempre teriam ocorrido devido à referida denúncia contratual, tendo o comportamento do Estado sido posterior a aquela denúncia e, como tal, indiferente ao prejuízo ocasionado. O ganho frustrado alegado e demonstrado pelo A, nessa parte, não é da responsabilidade do R. Estado.
DECISÃO: Em face de todo o exposto acordam:
Em conceder parcial provimento ao recurso e correspondentemente:
