Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
O Mº Pº interpôs recurso de revista do acórdão do TCA-Sul, confirmativo da sentença do TAF de Ponta Delgada que julgara improcedente a acção administrativa especial tendente a que se declarasse a «perda de mandato» de A… como vereador da câmara municipal de….
A revista foi tida por admissível pela «formação» mencionada no art. 150º, n.º 5, do CPTA.
O recorrente terminou a sua alegação de recurso com o oferecimento das conclusões seguintes:
1 – No presente recurso, está-se perante questão que se reveste de importância fundamental pela sua relevância jurídica e reflexo social, bem como se impõe uma interpretação das normas em análise que assegure a melhor aplicação do direito a todos os casos semelhantes, pelo que deve esse Supremo Tribunal conhecer do mesmo.
2 – Não há fundamento legal para o aditamento à matéria de facto assente em 1.ª instância.
3 – De todo o modo, não se pode entender que foi concedido um novo prazo ao ora recorrido para apresentação da declaração de rendimentos.
4 – O recorrido não apresentou a declaração dos seus rendimentos, património e cargos sociais nos prazos previstos nos arts. 1º e 3º, n.º 1, da Lei n.º 4/83, de 2/4, na redacção dada pela Lei n.º 25/95, de 18/8.
5 – A apresentação posterior da declaração não «sana» o não envio atempado, já que, visando-se o controlo público da riqueza dos titulares de cargos políticos, tal desiderato apenas se alcança com o conhecimento da riqueza desde o início do mandato até ao seu final.
6 – Daí a necessidade e o dever da renovação anual constante do art. 2º, n.º 3, da Lei n.º 4/83, na redacção da Lei n.º 25/95, que não fazia sentido se a declaração não fosse feita em prazo, bastando, neste caso, o legislador ter referido que a declaração deveria ser feita no decurso do mandato.
7 – O regime da Lei n.º 4/83 (redacção da Lei n.º 25/95) não exige, para a aplicação da sanção de perda de mandato, dolo, nem sequer culpa grave, mas apenas culpa.
8 – Não foram verificadas, nem sequer invocadas pelo réu, razões que excluíssem a sua culpa.
9 – No caso em apreciação, houve incumprimento culposo, pelo que devia ser declarada a perda de mandato do vereador A… .
10 – Ao não ter revogado a sentença do TAF de Ponta Delgada e considerado procedente a acção, o acórdão, ora recorrido, violou, designadamente, os arts. 3º, n.º 1, 2º, n.º 3, e 1º da Lei n.º 4/83, de 2/4, na redacção dada pela Lei n.º 25/95, de 18/8.
O recorrido contra-alegou, concluindo do seguinte modo:
A – Inexistem, «in casu», quaisquer motivos legais que legitimem o presente recurso de revista excepcional.
B – Apesar de poderem ser vários os processos judiciais pendentes de decisão final sobre perda de mandato de autarcas em casos de não cumprimento do disposto na Lei n.º 4/83, de 2/4, é a própria recorrente quem claramente evoca na sua, aliás douta, petição de recurso que «a questão crucial é a do incumprimento culposo» («sic»).
C – O incumprimento, alegadamente culposo, numa dada situação judicial não serve para aferir das eventuais razões de incumprimento noutras situações judiciais.
D – A situação «sub judicio» não possui qualquer relevância jurídica e social nacional global.
E – O recurso de revista só pode ter por fundamento, «ex vi» do art. 150º/3 do CPTA, a violação de lei substantiva ou processual.
F – Os tribunais «a quo» já apreciaram a matéria de facto e julgaram, em função da eventual culpa do réu, se tinha ou não existido violação de lei, concluindo pela inexistência de culpa do réu.
G – Partindo da lei e considerando as circunstâncias, alegadas pelo réu e provadas, concluíram pela inexistência de culpa do réu e absolveram-no.
H – O presente recurso não deve ser admitido, por ilegal.
I – O incumprimento, por parte do réu, da obrigação de apresentar no Tribunal Constitucional a sua declaração de rendimentos no prazo constante do art. 3º, n.º 1, da Lei n.º 4/83, de 2/4, não foi «culposo».
J – O réu cumpriu efectivamente com a obrigação de entregar a sua declaração de rendimentos no prazo que lhe foi conferido pelo Mº Pº a 4/5/2007, conforme docs. 1 a 7, juntos com a sua contestação.
K – A conduta do réu não preenche os pressupostos objectivos e subjectivos de que depende a aplicação da sanção de perda de mandato, prevista no art. 3º, n.º 1, da Lei n.º 4/83.
L – O acórdão recorrido não violou qualquer normativo legal e muito menos violou os arts. 1º, 3º e 4º, n.º 1, al. N), da Lei n.º 4/83.
O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:
1 – O réu A… é vereador da Câmara Municipal de …, na ilha de São Jorge, eleito por sufrágio universal e directo nas eleições autárquicas realizadas em 9 de Outubro de 2005, para o quadriénio de 2005/2009, tendo sido investido nessas funções em 1 de Novembro de 2005.
2 – Mas não apresentou no Tribunal Constitucional, no prazo de 60 dias contados a partir da data do início do exercício das respectivas funções, declaração dos seus rendimentos, património e cargos sociais a que se reporta a Lei n.º 4/83, de 2/4, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 25/95, de 18/8.
3 – Pelo que foi notificado pelo Tribunal Constitucional, em 21/12/2006, para o fazer num prazo de 30 dias.
4 – E veio o réu a apresentar tal declaração em 14/5/2007.
5 – A presente acção administrativa especial foi depois instaurada em 5/6/2007.
6 – Em 4/5/2007, o Procurador da República no TAF de Ponta Delgada comunicou ao réu A… que lhe fora remetida pelo Tribunal Constitucional certidão com vista à eventual propositura de acção para a perda de mandato.
7 – Notificando-o, no mesmo documento, para no prazo de 20 dias proceder à regularização da situação junto do Tribunal Constitucional (caso ainda não o tenha feito), informando aqueles serviços e juntando o respectivo documento comprovativo.
8 – Mais o advertindo que, decorrido aquele prazo e se nada disser, será instaurada a competente acção para perda de mandato.
Passemos ao direito.
Enquanto vereador da CM de … desde 1/11/2005, exigia-se ao ora recorrido que apresentasse «no Tribunal Constitucional, no prazo de 60 dias contado da data do início do exercício das respectivas funções, declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais» (arts. 1º e 4º, n.º 1, al. n), da Lei n.º 4/83, de 2/4, na redacção introduzida pela Lei n.º 25/95, de 18/8). Porque o recorrido assim não procedeu, o Tribunal Constitucional, para os fins do art. 3º da referida lei, notificou-o de que deveria apresentar a declaração em falta no prazo de 30 dias, «sob pena de incorrer em declaração de perda de mandato». E, como este segundo prazo também se esgotou – em 21/1/2007 – sem que o recorrido cumprisse a obrigação respectiva, o Mº Pº propôs contra ele a acção dos autos, em que pediu que se declarasse a perda do seu mandato de vereador.
Na sua contestação, o ora recorrido disse fundamentalmente duas coisas: que, dentro do referido prazo de 30 dias, preenchera a declaração em falta e entregara-a nos serviços camarários, confiando que eles a enviariam ao Tribunal Constitucional; e que, após ter sido notificado pelo Procurador da República no TAF de Ponta Delgada para regularizar em vinte dias «a situação junto do Tribunal Constitucional», efectivamente fizera-o dentro do prazo assim prescrito, informando do facto o mesmo Magistrado. Com base nisto, o Mm.º Juiz do TAF de Ponta Delgada julgou a acção improcedente – pois a justificação apresentada pelo réu poderia afastar o «carácter culposo do incumprimento», ele observara o prazo concedido pelo Mº Pº e, ademais, o fim visado pela lei fora assegurado, já que se mostrava apresentada a declaração de bens e rendimentos.
O Mº Pº recorreu da sentença para o TCA-Sul, clamando que a declaração de perda de mandato decorria da inobservância não justificada da obrigação dentro do prazo estabelecido pelo Tribunal Constitucional. Ora, o acórdão do TCA – admitindo embora que o recorrido não cumprira «atempadamente» o dever, pois ultrapassara os dois prazos de 60 e de 30 dias – deu um especial relevo ao problema da notificação emanada do Procurador da República: por um lado, acrescentou à factualidade provada os factos relativos àquela notificação; por outro, decidiu que, por via «dos princípios da boa fé e da transparência», o Mº Pº não podia propor a acção contra quem já satisfizera as «novas condições» por ele mesmo estabelecidas.
A presente revista acomete o aresto do TCA por duas vias: «primo», sustenta que «não há fundamento legal para o aditamento à matéria de facto»; «secundo», defende que o não cumprimento injustificado do prazo prescrito pelo Tribunal Constitucional conduz, «eo ipso», à perda de mandato, sendo irrelevantes o «novo prazo» que o Mº Pº concedera ao recorrido e a circunstância de este haver entretanto apresentado a declaração em falta.
Comecemos pela crítica dirigida à decisão de facto – matéria que cabe no âmbito desta revista pois consiste apenas em saber se o TCA-Sul detinha o poder jurídico de oficiosamente dar como provados factos que o tribunal «a quo» não considerara. Ora, é flagrante a falta de razão do Mº Pº neste preciso ponto. Com efeito, o art. 712º do CPC permitia ao TCA alterar «ex officio» a factualidade especificada na 1.ª instância, o que incluía o «munus» de aditar factos assentes e tidos como relevantes para a decisão jurídica a proferir. Poder-se-ia ainda perguntar se o TCA deu um bom ou mau uso a esse seu poder; mas este último assunto está excluído do «thema decidendum», pois, e como atrás vimos, o Mº Pº limita-se a questionar a existência do poder, e não o modo do seu exercício.
Ultrapassado o problema anterior, há que apurar se o TCA decidiu correctamente «de jure». Posto que o acórdão julgou a causa a partir do relevo que concedeu à notificação feita pelo Mº Pº, pareceria que o nosso labor se circunscreve e limita a esse mesmo assunto. Mas não é assim, pois o real alcance daquela diligência do Mº Pº, realizada «ante causam», só pode ser atingido com segurança depois de genericamente se conhecer o regime jurídico destas perdas de mandato – para o que avulta a análise do art. 3º, n.º 1, da Lei n.º 4/83, de 2/4 (na redacção da Lei n.º 25/95, de 18/8).
Já dissemos que o aqui recorrido tinha o dever legal de, «no prazo de 60 dias contado da data do início do exercício das respectivas funções», apresentar no Tribunal Constitucional uma declaração descritiva dos seus rendimentos, património e cargos sociais (art. 1º da Lei n.º 4/83). Aliás, tratava-se de uma declaração que deveria ser actualizada anualmente e no fim do mandato (art. 2º). Contudo, o recorrido não apresentou aquela declaração inaugural, podendo e devendo dizer-se que entrou em mora quanto ao cumprimento da obrigação respectiva. Daí que o Tribunal Constitucional o tenha notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art. 3º, n.º 1, da mesma Lei, norma esta que apresenta a redacção seguinte:
«Em caso de não apresentação das declarações previstas nos artigos 1º e 2º, a entidade competente para o seu depósito notificará o titular do cargo a que se aplica a presente lei para a apresentar no prazo de 30 dias consecutivos, sob pena de, em caso de incumprimento culposo, salvo quanto ao Presidente da República, ao Presidente da Assembleia da República e ao Primeiro-Ministro, incorrer em declaração de perda de mandato, demissão ou destituição judicial, consoante os casos, ou, quando se trate da situação prevista na primeira parte do n.º 1 do artigo 2º, incorrer em inibição por período de um a cinco anos para o exercício de cargo quer obrigue à referida declaração e que não corresponda ao exercício de funções como magistrado de carreira.»
Não há dúvida de que este preceito pretende superar o impasse trazido pela situação de incumprimento: para tanto, e desde logo, a norma cumpre o propósito de instar o notificado a cumprir agora o omitido dever; mas, para a hipótese de a inércia do notificado persistir, o preceito ameaça-o com severas consequências, como seja a perda de mandato. Encarada em si mesma, tal notificação parece ter um cariz admonitório; e, na medida em que estabelece um novo e acrescente prazo para o cumprimento da obrigação em falta, ela também se mostra assimilável aos meios conversores da mora em incumprimento definitivo – até porque só um não cumprimento definitivo do dever de declarar os bens e rendimentos constituirá uma causa razoável do efeito sancionatório cominado.
É indiferente colocar o acento tónico da norma na ameaça inclusa na notificação ou num seu mecanismo tendente a transmudar a mora em incumprimento definitivo. É que, em qualquer dos casos, o decurso do prazo estabelecido pelo Tribunal Constitucional sem que o notificado ofereça a declaração inclina, quase objectivamente, para a sanção prevista. Ao dizê-lo, não olvidamos que o art. 3º, n.º 1, da Lei n.º 4/83 só admite o efeito sancionatório «em caso de incumprimento culposo». Mas, das certezas de que o notificado soubera que devia fazer algo num certo tempo e de que o não fez, segue-se normalmente a consideração da sua culpa, afinal revelada pelo conhecimento subjectivo de uma obrigação funcional não cumprida. Não fora assim, o autor da acção declarativa posterior poderia ver-se em sérios apuros para alegar e provar as razões efectivas por que o notificado não cumprira, já que esses não são factos que tal autor deva ordinariamente conhecer. Daí que a expressão «em caso de incumprimento culposo» signifique que o efeito sancionatório previsto na norma exige a culpa; mas esta é logo evidenciada pela mera conjunção da notificação e do incumprimento, recaindo sobre o réu o ónus de demonstrar a sua falta de culpa – em consonância, aliás, com os termos gerais do nosso direito em hipóteses similares («vide», a propósito, os arts. 799º, n.º 1, e 808º do Código Civil).
Assim, e tal como se julgou no acórdão deste STA de 14/8/2007 (rec. n.º 681/07), as consequências cominadas no art. 3º, n.º 1, da Lei n.º 4/83 dependem da reunião cumulativa de três requisitos – a notificação do obrigado (para apresentar a declaração em trinta dias), o seu incumprimento dessa obrigação e a sua culpa concomitante. O autor das acções previstas no preceito tem o ónus de alegar e de provar os factos relativos à notificação e ao incumprimento (art. 342º do Código Civil). Quanto à culpa, basta-lhe aludir a uma falta de justificação dela, pois a culpa flui naturalmente da presença dos outros requisitos – salvo se o notificado disser e convencer que o seu incumprimento não foi culposo.
Transpondo tudo isto para o problema posto nos autos, temos que o recorrido perderá o seu mandato de vereador se puder afirmar-se que ele incorreu em incumprimento definitivo e culposo do dever «ex lege» de apresentar, num tempo certo, a declaração dos seus bens e rendimentos. Portanto, a acção procederá se for absolutamente seguro que o recorrido não observou o prazo de 30 dias assinalado numa notificação por si recebida e conhecida e que ele não invocou um qualquer motivo capaz de afastar a sua culpa.
Deste modo, e «in casu», mostra-se lógica e juridicamente irrelevante que, depois da ocorrência de todos os factos supostamente integradores de um incumprimento definitivo e culposo, o Mº Pº tenha notificado o ora recorrido para cumprir. Se esse incumprimento já acontecera, tal notificação do Mº Pº seria impotente para o suprimir «ex ante» e para evitar, assim, a perda de mandato – sendo a diligência inútil; se não acontecera o incumprimento culposo e final, a acção dos autos soçobraria por isso mesmo, e não por causa da notificação operada – pelo que a consideração da diligência seria também inútil. Portanto, a actividade que o Mº Pº devia realizar antes de propor esta acção consistia simplesmente nisto: desde logo, confirmar tudo aquilo que porventura permanecesse dúbio em face da documentação recebida, a fim de tornar certo que o aqui recorrido fora pessoalmente notificado para cumprir e, não obstante, não o fizera no prazo assinalado; depois, averiguar as razões por que tal sucedera para prevenir a possibilidade de o «incumprimento» não ter sido «culposo» e, por isso, não se justificar a propositura da acção de perda do mandato. O que o Mº Pº não podia seguramente fazer era substituir-se ao legislador e fixar, «motu proprio», um novo prazo admonitório que transmudasse a mora em incumprimento definitivo – pois a prerrogativa de que fez uso não tinha o mínimo fundamento legal e era mesmo «contra legem».
Nesta conformidade, o acórdão do TCA estribou-se em razões inaceitáveis. Nem a notificação promovida pelo Mº Pº trouxe ao recorrido expectativas que possam considerar-se legítimas; nem a situação assim criada tem algo a ver com os «princípios da boa fé e da transparência», invocados no aresto – pois o que «interim» acontecera era necessariamente imutável e, ademais, o Mº Pº não pode ser havido como «Administração Pública»; nem, por último, era concebível que o dever estritamente funcional de propositura de uma acção de perda de mandato cedesse a pretexto de que isso envolveria ou significaria um «venire contra factum proprium». Ao invés, e como «supra» assinalámos, a notificação realizada pelo Mº Pº é irrelevante nesta acção, pelo que o desfecho dela apenas depende da presença ou ausência dos requisitos tipicamente previstos no art. 3º, n.º 1, da Lei n.º 4/83.
Adquirido que o acórdão «sub judicio» se estribou em razões inadmissíveis, há que ver se a improcedência da acção ainda se justifica por outros motivos ou se, como sustenta o Mº Pº na presente revista, deve ser declarada a perda de mandato do réu – isto sem prejuízo de a decisão ser ainda de incluir num qualquer «tertium genus». No fundo, trata-se de averiguar se estão reunidos os três mencionados requisitos de um incumprimento definitivo e culposo (e não remediável pelo havido cumprimento tardio) e da consequente necessidade de se declarar a perda de mandato.
Na óptica do Mº Pº assim sucede, pois está assente que o recorrido foi notificado pelo Tribunal Constitucional para cumprir em 30 dias e que o não fez; ao que acresceria que «não foram verificadas, nem sequer invocadas pelo réu, razões que excluíssem a sua culpa». Na verdade, a matéria de facto considerada pelo aresto recorrido nada adianta sobre possíveis justificações da conduta omissiva do réu. Contudo, nós já acima vimos que ele, ao contestar, invocou razões supostamente supressoras da sua culpa. Ora, a realidade dessas razões não foi averiguada pelas instâncias; mas, se elas forem verdadeiras e desculpantes, hão-de fatalmente conduzir à improcedência da acção.
Esse problema da falta de culpa do réu desdobra-se em duas questões sucessivas: a de saber se os factos alegadamente justificativos da omissão existiram – o que traduz uma nítida questão de facto; e, adquiridos tais factos, a de saber se eles afastam realmente a culpa do réu – o que continua a ser uma questão de facto, por envolver um juízo sobre o grau de diligência demonstrado pelo agente num estrito plano factual (trata-se apenas de saber que meios uma pessoa cuidadosa mobilizaria para enviar a declaração – o que é alheio ao conhecimento de regras legais ou regulamentares). É claro que tudo isto extravasa dos poderes cognitivos do STA na presente revista. Mas, e a propósito da culpa do réu, podemos e devemos definir qual o âmbito da noção de culpa inclusa no art. 3º, n.º 1, da Lei n.º 4/83.
Quanto a este assunto, é de repudiar uma interpretação literal e draconiana da norma em apreço. É certo que a expressão «em caso de incumprimento culposo» (ínsita no sobredito art. 3º, n.º 1), não distingue explicitamente entre modalidades e graus de culpa. Mas o brocardo «ubi lex non distinguit...» presta-se a falácias constantes; e o problema da culpa não deve ser sopesado sem a consideração dos efeitos a que a sua previsão tende, sob pena de não haver harmonia entre meios e fins legais. Sabendo-se que as acções declarativas da perda do mandato de alguém que foi democraticamente eleito se ordenam a um resultado de séria gravidade e de extremo melindre, há-de exigir-se uma adequação e uma proporcionalidade indiscutíveis entre a falta cometida e o efeito imposto – até porque seria constitucionalmente questionável uma interpretação da norma que nela lobrigasse a possibilidade de emitir declarações de perda de mandato fundadas em lapsos mínimos e, portanto, destituídas de razoabilidade. E tudo isto inclina imediatamente a crer que uma culpa levíssima não será, por via de regra, causa bastante do drástico efeito sancionatório previsto na norma. Ora, se a culpa não é um efeito automático da conjunção da notificação e do incumprimento; e se ela não pode fundar-se em falhas insignificantes; então é claríssimo que as justificações trazidas pelo réu não são extravagâncias inócuas ou depreciáveis, e antes assumem aquele mínimo de relevância que torna exigível uma ponderação delas.
Recapitulemos brevemente o que dissemos: ante o erro do acórdão recorrido, o Mº Pº quer que se declare imediatamente a perda de mandato do réu. Todavia, este alegara factos supostamente excludentes da sua culpa, os quais não foram averiguados e considerados pelas instâncias. Saber-se se tais factos são reais e desculpantes traduz questões de facto, de que não se pode conhecer nesta revista. Mas, desde que a decisão de direito pressupõe uma prévia pronúncia sobre esses factos, cuja irrelevância jurídica não é evidente, a decisão a proferir há--de ultrapassar esse «non liquet».
E, na verdade, o art. 729º, n.º 3, do CPC permite que este tribunal de revista determine a ampliação da decisão de facto para que ela constitua uma base suficiente para a solução «de jure». Como já dissemos, há que ver se a justificação dada pelo recorrido realmente afasta o seu aparente «incumprimento culposo», sendo necessário ajuizar se os respectivos factos, a existirem, integram o «quantum» de diligência bastante para descaracterizar ou excluir a sua culpa. O destinatário desta ordem de ampliação da matéria de facto é o TCA-Sul, enquanto tribunal «a quo». E então, das duas, uma: ou o TCA sentir-se-á habilitado a imediatamente decidir que aqueles factos alegados pelo réu, a existirem, não são desculpantes – e julgará a acção procedente; ou o TCA considerá-los-á abstractamente idóneos a afastarem a culpa do réu, devendo apurar-se da concreta realidade deles – caso em que, nos termos do art. 712º, n.º 4, do CPC, determinará a produção de prova sobre esses factos, como antecedente necessário da ulterior decisão de direito.
Independentemente do que venha a suceder depois, o acórdão «sub judicio» tem de ser revogado; e, nos termos dos arts. 729º, n.º 3, e 730º do CPC, incumbirá aos mesmos juízes do TCA-Sul que intervieram no primeiro julgamento proferir uma nova decisão ampliativa da matéria de facto – em consonância com um dos dois modos acima referidos.
Nestes termos, acordam em conceder provimento à presente revista, em anular o acórdão recorrido e em ordenar a baixa dos autos ao TCA-Sul a fim de aí, e se possível pelos mesmos juízes, se proceder à sobredita ampliação da matéria de facto, como antecedente de um novo julgamento «de jure».
As custas deste recurso ficarão a cargo do recorrido se ele decair a final; e, para a hipótese de isso acontecer, desde já se fixa a respectiva taxa de justiça em 4 UC.
Lisboa, 20 de Dezembro de 2007. – Madeira dos Santos (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.
